基于多層級指標體系的城鎮低效工業用地認定與查詢*
——以山西省榆社縣為例

陳 卓，畢如田※，陳利根，許彩彩，李廣月

(1.山西農業大學資源環境學院，晉中 030801； 2.南京農業大學公共管理學院，江蘇南京 210095)

0 引言

伴隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步加快推進，我國人多地少、耕地資源稀缺的問題日益突出， 1.5億hm2(18億畝)耕地紅線的保護難度也在不斷加大。同時，由于以前的歷史政策等原因，現有的城鎮建設用地利用效率低下的問題也十分突出。上海、廣州、深圳、佛山、東莞等城市建設用地占比已超過40%，這一指標在香港僅為21%，而日本三大都市圈僅為16.4%[1]。2008年和2013年，原國土資源部分別批準了廣東省和浙江省、遼寧省的城鎮低效用地再開發試點工作，并將“三舊”改造作為其中的重要內容，在城鎮低效用地的審批、供地和收益分配方面進行探索創新[2]。從已有的認定成果來看，地方普遍反映的問題是低效工業用地利用量最大，程度最重[3]，主要體現在土地產出率不足、土地利用效率低下、生態環境效益差。目前城鎮低效用地再開發已完成項目主要集中在開展工作較早的廣東、江蘇、浙江3省。其中，廣東完成改造面積2.12萬hm2(約32萬畝)，占該省認定面積的8%； 浙江完成改造面積1.74萬hm2(約26萬畝)，占該省認定面積的23%； 江蘇完成改造面積0.48萬hm2(約7萬畝)，占該省認定面積的23%。各地已完成改造項目地類中，廣東、浙江、江蘇的工礦倉儲用地占比分別為51%、53%、74.9%。可見低效工業用地盤活潛力巨大。2016年，原國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(施行)》的通知，全國大范圍開展城鎮低效用地的核查工作。對于工業用地來說，通過對其詳細的認定與評價，能夠摸清家底，查找問題，明確下一步的開發改造方向。城鎮低效用地的認定與再開發的根本目的是促進土地資源的可持續利用和節約集約利用。在此方面，國內學者有利用pareto最優理論對江蘇省的土地利用最佳集約度進行研究[4]，或從經濟可行性、社會可接受性、資源協調性3個方面探討城市近郊區的土地可持續利用[5]。

通過國外的研究可發現，國外的棕地認定與低效用地的認定最為接近，美國環境保護署(USEPA)將棕地定義為“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及設施，以及受環境污染的土地”[6]。英國國家土地利用數據庫(NLUD)把閑置的土地或建筑物、被遺棄的土地和有再開發潛力的土地列為棕地[7]。德國和加拿大也將亟待再開發、被遺棄或閑置的土地及不動產，以及可能含有環境污染物的土地列為棕地[8， 9]。國內學者對于低效工業用地的認定有從土地利用強度、土地用途、土地產出等指標來進行衡量[10]。還有學者從土地經濟效益、生態效益和土地利用結構及利用強度等方面來進行認定[11]。常用的評價方法包括熵值法、AHP層次分析法、復合指數法等[12-14]，或通過對企業進行績效編碼的編制，運用責任定位法定位到每個企業以進行集約利用績效評價[15]，或運用Bayes數學模型來判別工業用地集約利用程度[16]，或通過統計誤差法則來進行行業間低效工業用地的判別[17]。綜上所述，無論哪種方法的研究都是基于大量的企業和企業行業間的相關數據做支撐，且評價對象多是一個省或者一個市的工業用地。因此，文章將從縣域角度入手，以宗地為評價單元，通過構建多層級指標體系，將工業用地劃分為高效利用、一般利用、低效利用、極差利用4個區間，為政府分層次、分階段管理工業用地提供幫助和參考。

1 基于多層級指標體系的城鎮低效工業用地認定

1.1 城鎮低效工業用地的評價指標體系構建

低效工業用地的評價應以建設用地利用現狀為基礎，綜合考慮一個地區的經濟發展水平差異，并從土地產出程度、土地集約利用程度和環境保護程度3個方面構建指標體系，從而明確低效用地認定標準，確定低效用地。該文參考《工業項目建設用地控制指標》《關于推進土地節約集約利用的指導意見》《山西省城鎮低效用地編制要點》等相關文件，結合工業用地數據的可獲取性以及再開發地塊及其評價的可實施性，分別從企業基礎設施完備度、社會效益、經濟效益和限制因素進行多層級指標體系的構建(表1)，以此來進行工業用地的宗地評價。

表1 城鎮低效工業用地評價指標體系構建

層級因素指標一級(控制因素)基礎設施完備度七通一平、五通一平、三通一平二級(加分因素)社會效益工業用地容積率工業用地建筑系數單位面積提供就業崗位工業用地綠化率經濟效益企業地均產值企業地均稅收三級(減分因素)限制因素行政辦公及相關生活設施用地占有率企業能源消耗企業三廢排放

1.2 城鎮低效工業用地評價模型構建

在評價模型中，每一個評價單元都要受到基礎設施完備度、社會因素和經濟因素3個因素的同時影響，構建由基礎設施完備度軸、社會效益軸、經濟效益軸3個變量構成的三維立體模型(圖1)，其中，基礎設施完備度為主控制軸，經濟效益和社會效益為評價軸。在此基礎上，以限制因素建立總體修正軸，對其進行分值修正。盡管由于限制因素的存在，但其宗地評價的最優分值是穩定的100分。同時，為了考慮到對于工業宗地利用狀況的級別劃分，建立由高效宗地利用即固定值為原點并沿軸方向級別降低的三維模型，圖1的數字表示了宗地等級。

圖1 工業用地認定查詢模型及等級劃分

1.2.1 一級主控制區的劃分

該文的一級控制區為基礎設施完備度，它是劃分工業宗地等級的基礎。基礎設施完備度是評價該企業的配套設施是否齊全，能否進行開工生產的重要依據，一般來講，越是經濟效益好的企業，其土地投資強度越強，基礎設施完備度也就越高。“七通一平”指的是該企業滿足通路、通電、通氣、通給水、通排水、通熱力、通信和土地平整。“五通一平”則是良，“三通一平”或者以下，則該企業的基礎設施完備度是差。除了“七通一平”以外，考量企業的基礎設施完備度還指該企業是否通過配套基礎設施或公共服務設施改善宗地環境，提升企業公眾形象等。因此，當基礎設施完備度條件得到充分保證，企業經濟效益條件和社會效益條件均為最優狀態時，“七通一平”可劃為一級控制，“五通一平”可劃為二級控制，“三通一平”可劃為三級控制。

1.2.2 二級加分因素的級別劃分

選取工業用地容積率、工業用地建筑系數、單位面積提供的就業崗位和工業用地綠化率4項作為社會效益的評價指標，選取企業地均稅收和企業地均產值兩項作為經濟效益的評價指標，兩者總分共為100分。

該模型對經濟效益和社會效益兩個評價軸均采用25分的等間距作為級別劃分區間，在社會效益軸不變的情況下，經濟效益降低25分，該模型的評價單元就要對應降低1級； 同理，在經濟效益軸保持不變的情況下，社會效益降低25分，該模型的評價單元也對應降低1級。因此在一級主控制區的基礎上，形成基礎設施完備條件下的級別模型，企業“七通一平”可劃分為1～7級，“五通一平”可劃分為2～8級，“三通一平”可劃分為3～9級，共9個級別。同時，為了保證工業宗地的查詢和管理，在一級主控區模型的基礎上構建二級加分因素模型(圖1)。根據模型劃分結果，可將工業用地劃分為3個區間，即1～3級為高效宗地利用， 4～6級為一般宗地利用， 7～9級為低效宗地利用。

1.2.3 三級限制因素的級別劃分

泵站水源為“矩形透河大口井”，9.2 m×5.2 m×8 m（長×寬×深），容積231 m3，為C 25鋼筋混凝土結構。為“半封閉、淹沒式透河井”，黃河汛期最高洪水從該井頂部流過。

選取行政辦公及相關生活服務設施用地，企業能耗、企業三廢排放分別作為社會效益和經濟效益的三級限制因素，(表2)若該企業符合標準，則不考慮限制因素，直接按照二級加分因素模型進行評價。

表2 三級限制因素修訂分值

修訂分值減分因素社會效益限制因素經濟效益限制因素行政辦公及相關生活設施用地占有率企業能源消耗企業三廢排放-25輕度超標輕度超標輕度超標-50中度超標中度超標中度超標-75較重超標較重超標較重超標-100嚴重超標嚴重超標嚴重超標指標權重10.420.58

圖2 三級限制因素修正后的工業用地認定 查詢模型及等級劃分

該模型的限制因素區間也同樣采取25分的等間距劃分，但要同時遵循3個原則： ①不能超過基礎設施完備度的主控制區進行降級； ②考慮到限制因素對宗地等別的降級，設置極差宗地利用分別為10級、11級、12級，考慮到模型設定等級的整體性，基礎設施完備度中的宗地級別最多可降9級； ③當降級超出模型范圍時，按照當前模型的最大降級量進行統計。當經濟效益軸和社會效益軸同時受到限制因素的減分影響時，該模型的降級公式為：

(1)

式(1)中，i指的是經濟效益軸、社會效益軸，mi指i軸降低的級別量，對求得數值取整；ki指i軸限制因素分值。

(2)

式(2)中，M為該評價單元的降低級別量(0≤M≤8)。

根據三級限制因素和基礎設施完備度的分區，在圖1的基礎上形成3種基礎設施完備度條件下的級別模型。其中，七通一平的工業宗地等級區間可劃分為1～10級，五通一平的工業宗地等級區間可劃分為2～11級，三通一平的工業宗地等級區間可劃分為3～12級。

1.3 構建城鎮低效工業用地認定查詢魔方

為了便于低效工業用地的認定與查詢，依據前文思路，構建三維級別魔方(圖2)。根據劃分結果，可將工業用地劃分為4個層次，分別為1～3級為高效宗地利用， 4～6級為一般宗地利用， 7～9級為低效宗地利用， 10～12級為極差宗地利用。極差宗地利用和低效宗地利用同屬于低效用地，極差宗地利用的劃分可以作為政府在近一年的再開發改造重點對象，同時4個層次的劃分也為政府層次化、分階段管理工業用地提供幫助。

1.4 評價指標標準化

該文對于指標的無量綱處理采納了標準化的方法，將容積率、建筑系數和綠化率列為適度相關指標。將企業地均產值、地均稅收以及單位面積就業崗位列為正向相關指標。

適度指標標準化處理公式為：

(3)

正向指標標準化處理公式為：

(4)

式(3)和(4)中：Fi為第i項指標的標準化值，Xi為處理前的指標值；A為適度指標確定的理想值，Xmax為與Xi對應的處理前第i項指標中的最大值；Xmin與Xi對應的處理前第i項指標中的最小值。

2 實證分析——以山西省榆社縣為例

2.1 研究區概況

山西省榆社縣位于山西省中部偏中南，晉中市東南部，全縣總面積1 699 km2，轄4鎮5鄉，總人口14.2萬人，中心城區箕城鎮人口為5.718 9萬人，目前是山西省的省級貧困縣，該縣的經濟主要依靠第二產業帶動，經濟發展相對滯后。分產業來看， 2017年，榆社縣第一產業產值6.590 4億元，占生產總值的比重為13.5%； 第二產業產值38.523 5億元，占生產總值的比重為51.54%； 第三產業產值29.822 5 億元，占生產總值的比重為39.1%。

圖3 榆社縣在山西省及晉中市的位置

表3 山西省榆社縣城鎮低效工業用地評價指標權重

目標工業宗地評價指標量綱指標屬性權重社會效益工業用地容積率%正向性0.26工業用地建筑系數%正向性0.21單位面積提供就業崗位人正向性0.35工業用地綠化率%正向性0.18經濟效益企業地均產值萬元/hm2正向性0.47企業地均稅收萬元/hm2正向性0.53限制因素行政辦公及相關生活設施占有率%負向性1企業能源消耗萬t標準煤負向性0.42企業三廢排放%負向性0.58

2.2 數據來源

2018年7月份，筆者參與了山西省榆社縣的城鎮低效用地再開發工作。目前，通過調查，在榆社縣規模較大的，中小企業局、經濟與信息化局和自然資源局有詳細記錄在冊的共10家工業用地，有7家分布在榆社縣城南，有2家企業分布在城北，另有1家企業分布在榆社縣箕城鎮的李峪村。該次工業用地的調查，初步形成了這10宗用地的容積率、建筑系數、基礎設施完備度、綠化率、從業人數、能耗水耗等調查成果，為榆社縣下一步低效工業用地的認定、再開發以及評價提供了有力的數據支撐。

2.3 指標權重及目標值的確定

該文各確定指標的權重值由來自山西省榆社縣自然資源局、中小企業局、環保局、稅務局等部門共7位專家打分，采用特爾斐法確定了該文指標的權重值。

該文將對3個指標確定目標值：容積率、建筑系數和工業用地綠化率。容積率和建筑系數目標值分別以行業進行確定，參考《工業項目建設用地控制指標》，以建筑系數下限0.3為目標值。榆社縣全縣在《控制指標》中屬于第十四等地，目前榆社縣的10家工業用地可分為化工行業、醫藥行業、電力行業、塑料行業，依據第十四等地不同行業的容積率下限確定目標值，工業用地綠化率的目標值則以上限20%確定。如表3所示。

2.4 基于多層級指標體系的榆社縣工業用地等級識別

依據多層級指標體系，將榆社縣10家企業分別進行等級識別(表4)。在實際測算中，該文沒有將這10家企業按照行業分開進行低效工業用地的篩選，其一是該縣企業數量少，一個行業僅有兩三家企業。其二是因為如果分行業進行低效用地識別的話，會造成某一行業的高效用地可能在整體測算中屬于低效用地，因此該文將這10家企業統一進行測算。此外，該模型的限制因素分別為行政辦公及相關生活設施用地占有率、企業能源消耗、企業三廢排放，參考《工業項目建設用地控制指標》，行政辦公及相關生活設施用地占有率不得超過工業項目總用地面積7%。在榆社縣這10家企業的具體測算中，行政辦公及相關生活設施用地占有率均在7%以下。能源消耗和三廢排放標準由于各個地區經濟發展水平不同，沒有統一的標準，而山西省目前對于工業用地三廢排放及能耗方面也沒有具體的標準限制。因此該文將著重考慮二級加分因素對于低效工業用地的影響。根據經濟效益分值和社會效益分值，在三維魔方中查詢各個企業對應的等級，可將榆社縣的工業用地分為1級、3級、4級、5級、6級、7級。該文沒有進行三級限制因素的計算，因此榆社縣最終工業用地等級可分為1級、3級、4級、5級、6級、7級。

表4 基于多層級指標體系的城鎮低效工業用地區間劃分

企業序號行業類型基礎設施完備度社會效益分值經濟效益分值宗地等級利用水平1醫藥行業七通一平78.051001高效利用2電力行業七通一平75.2429.323高效利用3化工行業七通一平96.185.154一般利用4化工行業七通一平65.53.045一般利用5醫藥行業七通一平65.2526.664一般利用6塑料制品行業七通一平64.8726.94一般利用7化工行業五通一平64.049.986一般利用8塑料制品行業五通一平63.852.016一般利用9電力行業三通一平59.311.827低效利用10塑料制品行業三通一平57.141.757低效利用

表5 基于《山西省城鎮低效用地編制要點》
規程的低效工業用地認定

企業序號低效分值183.01251.06544.17442.18642.15838.49335.50735.821034.53931.91

3 對比《山西省城鎮低效用地編制要點》規程的劃分結果

2013年，原國土資源部陸續批準了內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等省(區、市)開展城鎮低效用地再開發試點工作，截止2017年底，已提交成果的7省(市)共認定城鎮低效用地面積41.33萬hm2(約620萬畝)，已完成改造再開發項目l.48萬個、面積4.61萬hm2(約69萬畝)，約占認定總面積的11%。山西省在已有試點城市工作的基礎上，采用定量和定性相結合的手段，綜合考慮區域差異、產業差異、發展水平差異等因素，以每宗地的容積率、建筑密度、基礎設施完備度、地均稅收、地均產值等指標作為判斷低效用地的依據，并將計算排名靠后的5%～10%納入低效工業用地。榆社縣按照《山西省城鎮低效用地編制要點》進行測算的結果如表5所示：

采用多層級指標體系確定的低效工業用地于與《山西省城鎮低效用地編制要點》中確定的低效工業用地一致。且多層級指標體系不僅能將工業用地劃分為高效利用、一般利用、低效利用、極差利用4個層次，還能對每個層級的分數進行比較，從而找出低效用地產生的原因，更好的指導地方政府對于工業用地的差異化管理和再開發工作。

4 基于多層級指標體系的榆社縣工業用地評價

從第一層級的結果可以得出規模以上企業的基礎設施完備度都能達到“七通一平”或者“五通一平”，“三通一平”的兩家企業規模小且地理位置較偏僻，近些年企業經濟效益低下，企業運轉狀況較差，瀕臨破產。

從第二層級的社會效益和經濟效益仍然可以看出，越是規模以上企業，其效益分值越高。但第一名的經濟效益分值為100分，第二名的分值就下降到了28.38分。榆社縣企業的經濟效益分值呈現出極端的兩極分化，從側面可以反映出來地均稅收和地均產值是造成該宗地高效利用和低效利用的關鍵。從原始數據上來看， 3號企業的稅收和產值均是全縣首位，但卻列為了一般宗地利用，根本原因是該企業宗地面積過大，從而導致了經濟效益分值偏低。進一步延伸來講，有兩種情況可以討論。第一種情況，在經濟欠發達地區，地方政府對于工業的發展極為重視，因此部分項目的批地規模龐大，企業由于自身成本原因選擇分批分期建造，由此會造成目前狀況下的土地利用程度較低，從而導致計算分值偏低。另外一種情況便是當地政府愿意降低工業用地門檻來吸引企業投資，促進經濟發展。當企業無法履行合同中相應的建筑容積率和建筑密度的標準時，地方政府出于經濟發展和公信力等角度，不愿對企業進行相應處罰與整改，企業則會有更多的圈地投機機會，從而造成土地資源浪費嚴重，土地使用效率嚴重低下。在對3號企業的實際調查中，我們得知該企業運轉正常且未來還有分批分期擴大規模進行生產，同時考慮到榆社縣經濟的實際發展狀況，沒有將該企業列為低效用地，而是將其列為未來3年內土地集約利用的重點觀察對象。

第三層級的限制因素由于山西省缺少相關的標準，沒有進行計算。但榆社縣的工業用地行政辦公及相關生活設施用地占有率均在7%以下，在實際調查中大部分企業也運轉正常，沒有出現圈地投機行為。企業的能源消耗和三廢排放則是參考的《榆社縣控制性規劃》，近些年國家層面對于環保的重視使得大部分高耗能高污染企業進行了環保設備更新，因此企業的總能源消耗和三廢排放值均在控制性規劃范圍內。

5 結論與不足

該文基于多層級指標體系，以企業基礎設施完備度為控制軸，企業經濟效益和社會效益為評價軸，并以行政辦公及相關生活設施用地，能源消耗和三廢排放作為限制因素對等級進行減分修正。以此為基礎，構建以25分為等間距的工業用地三維認定查詢魔方，并將其劃分為高效利用、一般利用、低效利用和極差利用4個層次，創新低效工業用地的認定查詢模式。在未來的工業用地管理中，地方政府可著重將一般宗地利用的企業列為重點監督對象，嚴格把控相關指標，以防止其向低效用地轉變。同時，還可將高效宗地的相關指標進行研究分析，更好地指導低效用地向高效用地轉變。最后，低效宗地利用和極差宗地利用的層次劃分可更好地指導當前以及未來地方政府對于再開發的需求，從而進一步推動落實低效工業用地的再開發工作。

該研究的不足在于一些配套的小企業在實際發展中不需要達到“七通一平”，因此以基礎設施完備度為主控制軸進行宗地等級的限制必須要立足于當地企業的實際狀況進行具體問題具體分析。此外，該文的模型是基于25分等間距的縣域視角進行研究，不同地區可根據實際情況進行分值調整，以滿足地方政府對于工業用地層次化管理的需要。無論是定性判斷還是定量計算，低效工業用地的認定最根本的是要綜合考慮區域間差異和經濟發展水平間的差異以及當地政府再開發的實際能力，本著易于操作、易于實施的原則科學制定低效用地的認定標準，加強政府主體管理責任，合理確定低效用地數量，更好地服務于再開發工作。地方政府可在項目審批前進行嚴格把關，將企業的經濟、社會、生態等指標入庫管理，并將數據庫進行實時更新，進一步加強工業宗地出讓后的動態監測，實施嚴格的企業績效評估考核，更好地促進土地資源集約節約利用。

該文的三級限制因素由于山西省以及該研究區沒有具體的標準限制導致無法進行計算，山西省對比江蘇省、廣東省的工業用地管理仍然有不小的差距。三級減分因素的實現有賴于地方工業用地數據庫的建立以及地方性低效用地文件和法規的出臺，最根本的是要依賴于地方政府對于工業用地的精細化和差異化管理，這恰恰也是我國工業用地集約化管理的目標與方向。