江蘇省農田保護經濟補償政策績效評價與空間差異研究*

高 瑛，熊淑華

(江南大學商學院，江蘇無錫 214000)

0 引言

農田保護經濟補償又稱農田生態補償，即政府或第三方組織為降低農田生態環境惡化情況，保障人類對于農田生態服務和產品的正常需求，通過財政轉移支付等方式給予相關利益群體的經濟補償[1]，是農業生態補償機制的重要組成部分。農田泛指高產優質的耕地，因補償實踐中并未將其嚴格區分，故本文中農田與耕地表述一致。自2006年“十一五”以來，“構建和完善農田保護經濟補償機制”的政策導向不斷被提出[2]并形成蘇州、成都、上海和佛山4種農田保護經濟補償模式。然而補償效果如何？是否具備長效可持續性？對此，國外學術界通過研究具體項目來評價效果，Sun Sook Jang[3]利用SWAT(土壤與水評估工具)調查評估韓國高原農業流域的BMPs(最佳管理實踐)可以有效減少農田土壤中8.1%的總磷與9.2%的總氮； Bruno[4]采用模糊多標準分析法探索出哥斯達黎加環境保護付款計劃對環境具有積極影響，但會帶來經濟損失； Girija[5]運用生命周期評估法證實生態保護付費對生態系統平衡具有顯著成效。國內學術界多是從農戶滿意度研究農田保護補償效果，吳彩蓉等[6]以廣東省381個農戶為研究對象，分析得出補償政策雖激勵了農戶保護農田的行為，但成效較低； 謝晉等[7]對成都市農戶展開為期2年的跟蹤調查，結果顯示補償政策使得農戶生計資產提高，改善環境的積極性增加。農戶滿意度具有顯著的主觀隨意性及區域差異性[8]，于是部分學者[9-10]建立覆蓋經濟、生態和社會效應等多項指標運用傾向值匹配、面板數據回歸分析等經濟學方法研究得出生態補償已發揮作用但仍需完善的結論。然而針對農田保護經濟補償的定量經濟學研究方法尚不多見，且缺乏區域間政策實施績效比較的研究。

基于此，文章以外部性理論、公共產品理論為理論基礎，從生態效益、經濟效益和社會效益3方面構建11個評價指標，運用熵權-TOPSIS方法計算江蘇省農田保護經濟補償政策綜合績效值和單項績效值，隨后比較蘇南、蘇中與蘇北3區域績效值差異并探討其原因。針對現有政策提出更好推進農田保護經濟補償、提高農田質量的政策建議，從而為完善農業生態補償機制、推動我國農業環境的可持續發展、實現鄉村振興鋪墊基石。

1 研究區概況

1.1 江蘇省概況

江蘇省作為中國地勢最低且以平原為主的省份身兼數角：經濟大省且農業大省、糧食主產區且糧食主銷區。2018年全省播種面積552.7萬hm2，糧食總產量3 660萬t，高標準農田建設占比61%，且化肥農藥施用實現零增長，維護糧食安全改善農業生產環境的目標正在實現。2009年“中國—歐盟政策對話支持”項目在蘇州市確立農田保護經濟補償試點，率先建立農田保護經濟補償機制。故本文以江蘇省為研究區域具有一定的代表性。

1.2 江蘇省農田保護經濟補償政策措施

2004年《江蘇省基本農田保護條例》以行政手段規定各方義務與責任，此時是農田保護行政命令階段，隨著市場經濟體系的完善， 2009年蘇州確立全國性農田保護經濟補償試點、對水稻田進行現金直補后農田保護經濟補償政策正式確立，其目的為治理污染提高肥力，提高農民收入、帶動貧困人口脫貧，此時是農田保護經濟補償政策性措施階段； 2019年江蘇省《無錫市生態補償條例》正式出臺，主要針對水稻田生態保護進行經濟補償，以法律形式確定農田保護經濟補償機制，此時是農田保護經濟補償依法推進階段。

表1 2004—2019年江蘇省農田保護經濟補償主要政策文件

時間文件名稱主要目的主要方法作用對象政策階段2004江蘇省基本農田保護條例確保農田面積、提高農田質量通過簽訂基本農田責任保證書來履行保護農田的責任地方政府及村民委員會農田保護行政命令階段2010蘇州市人民政府關于建立生態補償機制的意見使因保護生態環境讓經濟發展受限地區或個人得到補償、保障其公平發展權不同功能區設置不同補償標準,市、區政府按標準下發資金地方政府、村委會和農戶2013江蘇省生態補償轉移支付暫行辦法增強各地改善環境質量、維護生態安全的能力“補償+獎勵”,不同生態區補償不同標準,堅持“誰保護、誰受益”原則地方政府及村民委員會2016江蘇省2016年農業支持保護補貼(耕地地力保護)管理工作實施方案推動農業補貼向功能性、環節性轉變,提高補貼政策的指向性、精準性、實效性和農戶保護耕地積極性將“三項補貼”合并為農業支持保護補貼,政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營擁有耕地承包權的種地農民2016江蘇省耕地保護補償激勵暫行辦法完善耕地保護機制,在“普惠性”耕保基礎上加入導向性激勵機制對耕保工作突出的鄉鎮資金獎勵,且不低于資金的50%獎勵給具體村級集體經濟組織地方政府及村集體經濟組織農田保護經濟補償政策性措施階段2019無錫市生態補償條例推進生態補償制度化、規范化,促進生態保護和治理,提升生態文明建設水平以法律規定各部門職責、補償機制各環節、資金投入、結合脫貧等,違反者交于行政處罰各級政府農田保護經濟補償依法推進階段

我國農田保護經濟補償形成了4種模式，蘇州模式是目前江蘇省普及的農田保護補償模式，其補償資金來源多是政府財政投入，社會力量無充分參與，由此產生疑問：依托市區級政府財力的農田保護經濟補償的實施效果是否與政府財力相關？該文將蘇北、蘇中、蘇南進行空間比較之后不難看出答案。

2 指標構建、數據來源與研究方法

2.1 指標構建與數據來源

該文以農田保護經濟補償的目的、農田價值和農田保護經濟補償效益為基礎，以數據的可獲得性、系統性、典型性和科學性為原則，結合以往學者的政策績效研究從生態效益、經濟效益和社會效益等3個方面選取評價指標，具體如下：農田保護經濟補償政策目的是實現農業環境保護、提高農戶收入和促進農村發展[4]，國內外學者將農田價值分為生態價值、經濟價值和社會價值[11]，故農田保護經濟補償產生的效益包括生態、經濟與社會效益——通過綠色清潔生產方式的運用達到減輕面源污染和廢水氨氮排放、改善農田土壤質量和增進農作物產量的目的，實現農田生態效益； 技術、現金等補償方式使農民農業生產成本降低達到創收，實現經濟效益； 農民收入提高帶來恩格爾系數降低城鄉收入比緩和，促進社會公平，社會效益由此體現，于是建立如下政策評價指標體系：

表2 農田保護經濟補償政策評價指標體系

目標層準則層指標層單位指標標號數據來源農田保護經濟補償績效經濟效益C1農業產值億元C11江蘇省統計年鑒農村居民家庭人均可支配收入元C12江蘇省統計年鑒生態效益C2農業源廢水排放量萬tC21江蘇省統計年鑒農業源氨氮排放量萬tC22江蘇省統計年鑒農藥使用強度kg/hm2C23江蘇省統計年鑒化肥使用強度kg/hm2C24江蘇省統計年鑒農用塑料薄膜使用強度kg/hm2C25江蘇省統計年鑒農作物秸稈綜合利用率%C26江蘇省政府網站社會效益C3農村居民恩格爾系數%C31江蘇省統計年鑒城鄉收入比/C32江蘇省統計年鑒農業從業人員數萬人C33江蘇省統計年鑒

因2010年江蘇省正式出臺農田保護經濟補償相關條例，故該文所選年份為2010—2017年8年時間，所用數據來自江蘇省統計年鑒(2011—2018)及相關政府網站，具體可見表2。

2.2 研究方法

熵權法是由C.E.Shannon1948年提出的一種客觀賦值方法，其基本原理是根據評價指標實際數據的變異程度，利用信息熵計算指標熵權，再用熵權修正指標得出最為客觀的指標權重[12]，生態安全、發展水平指標權重的計算常以熵權法為主； C.L.H wang和K.Yong1981年首次提出 TOPSIS模型，成為“最逼近理想值的排序方法”，通過多個評價對象與最優解和最劣解的距離來判斷評價對象績效，取值范圍為0～1，值越大表明評價對象績效越好。將熵權法和TOPSIS法結合被證明用于農田保護經濟補償政策績效評價是合理可行且較權威的[8]，因此本文采用熵權-TOPSIS模型用于江蘇省農田保護經濟補償政策績效評價研究。計算步驟如下：

假設補償績效評價體系中年度集合為P={P1，P2，…，Pm}； 評價指標集合為I={I1，I2，…，In}； 評價指標矩陣為A=(aij)，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…,n，其中，aij表示第j個指標在第i個年度的屬性值，m表示最大年度，n表示最大指標數。基于熵權-TOPSIS評價方法的步驟為：

(1)原始數據標準化，設標準矩陣為：C=(cij)m×n，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…，n。

(3)計算規范化決策矩陣，評價指標加權后規范化決策矩陣為：G=(gij)m×n，其中，gij=cij×?j，i=1， 2，...，m； j=1， 2，...，n

(5)計算評價方案到正負理想解的歐式距離為：

(6)計算綜合績效值為：

3 結果分析

3.1 江蘇省農田保護經濟補償政策績效分析

對江蘇省原始數據以上文步驟進行處理計算，得出各指標權重(表3)，每項權重值均大于0.03，證實該文選取的農田保護經濟補償政策績效評價指標科學合理。從準則層來看，生態效益指標熵權值最大，社會效益指標次之，經濟效益指標最低，生態性指標中農業源氨氮排放量(C22)熵權值最高，農業源廢水排放量(C21)熵權值位列第二，具體指標權重如表3所示。隨后計算出各項績效值，結果如表4所示。

表3 評價指標權重

指標經濟效益C1生態效益C2社會效益C30.1210.6660.215C11C12C21C22C23C24C25C26C31C32C33權重0.0550.0660.1890.2270.0550.0660.0810.0480.1090.0560.05

表4 2010—2017年江蘇省農田生態補償政策績效值

年份綜合績效經濟效益績效生態效益績效社會效益績效20100.189 0.000 0.207 0.034 20110.171 0.201 0.171 0.158 20120.337 0.371 0.344 0.248 20130.230 0.504 0.174 0.363 20140.325 0.633 0.207 0.767 20150.370 0.785 0.265 0.757 20160.853 0.877 0.843 0.938 20170.841 1.000 0.826 1.000

(1)綜合績效值波動中增長， 2016年達到最高值0.853。農田保護經濟補償政策綜合績效值在2010—2013年不斷波動， 2012年達到0.337后降低到2013年的0.23， 2013—2016年呈現遞增趨勢， 2017年綜合績效值是2010年4.5倍， 2010—2017年8年的年均增長率為20.5%。在補償政策實施初期，多年積累的負外部性短時間內無法使私人收益等于社會收益、私人成本等于社會成本，效果并不顯著。2013—2016年綜合績效呈直線上升，此期間農田保護補償條例多次修訂，不斷適時提高補償標準，各類額外補貼政策、農業支持保護方案等輔助性文件出臺，實施效果極其顯著，雖2017年較2016年下降0.012，但不干擾總體績效值趨勢與政策目標。運用同樣方法計算出經濟效益、生態效益和社會效益單項績效值(表4)。

圖1 2010—2017年江蘇省農田保護經濟補償政策績效值

(2)經濟效益績效值呈線性增長。從2010年的0增長到2017年的1，年均增長率為25.7%，證實農田保護經濟補償政策實現了經濟效益。自古以來糧食收購價格偏低，雖有糧食最低收購價保護但尋租行為使農戶利益受損，在既定土地面積上為增加收入農民只能加大使用化肥農藥等化學投入品提高糧食產量，由此導致農田質量退化、面源污染等負外部性出現，農田保護經濟補償以現金直補、農用物資補貼等補償方式讓現金直接到達農戶手中使其創收，減貧效應明顯，江蘇省部分薄弱村因補償資金達到減貧脫貧效果，這與眾多學者研究結論以及江蘇省政府調研數據相符，即生態扶貧。

(3)生態效益績效值波動中增長，與綜合效益績效值變化趨勢相同。由0.207波動增加到0.826， 2010—2013年起伏波動較大， 2013—2016年逐年增長， 2017年績效值是2010年4倍， 2010—2017年均增長率為18.9%。2013年后生態效益單項績效值穩步前進，說明有機肥推廣、秸稈綜合利用等生態友好型耕作方式的補償作用明顯，達到了提高耕地農田質量、改善生態環境的綠色目標。然而其績效值最低，不禁思考補償費用與效率是否掛鉤。江蘇省農田保護經濟補償具有捆綁性質，如無錫市規定水稻田補償400元/667m2，用于維護生態環境、發展生態經濟和增加農民收入等等，并不存在單個服務的付款，這種方式易于管理和降低交易成本，但會導致效率低下，對于農戶來說，他們更傾向于具體的單個服務[2]。

(4)社會效益值增長速度最快。從2010年0.034增長到2017年的1，雖不似經濟效益績效值呈直線上升趨勢，但其年均增長率52.6%為單項績效值中最高。社會效益是農田保護經濟補償政策實現的間接效益，農民達到糧食創收之后恩格爾系數下降、減少城鄉收入差距與種植業從業人數等。生態補償是否妥善的解決好公平與效率的平衡一直是學者與政策制定者的關注焦點，從微觀農戶、政府和社會參與者的角度，既要做到社會總體福利在縱向上的最大化(vertical optimize)也要做到橫向上的平均分配(horizontal equality)[1]。江蘇省農田生態補償按照農田用途與面積進行不同補償，一定程度上考慮了要素之間的異質性，但其補償對象為地方政府及村集體，忽略了農戶微觀主體，其是否真正參與到農田保護經濟補償機制中尚未可知。

3.2 江蘇省農田保護經濟補償政策績效空間差異分析

江蘇省根據地理位置及經濟發展狀況的不同分為蘇南、蘇中、蘇北3區域，其中蘇北地區第一產業占比最大，蘇中、蘇南次之； 蘇南地區經濟最發達，各方面實力雄厚，蘇中、蘇北次之。同時3區域糧食產量、農田質量與面源污染也不盡相同。故該文分別計算3區域綜合績效值與單項績效值(見表5)，分析江蘇省農田保護經濟補償空間差異有助于更好研究政策運用實施情況。

表5 2010—2017年江蘇省3區域農田生態補償政策績效值

績效值地區20102011201220132014201520162017綜合績效值蘇南0.095 0.125 0.168 0.201 0.357 0.406 0.916 0.957 蘇中0.179 0.206 0.248 0.297 0.390 0.421 0.835 0.820 蘇北0.171 0.166 0.196 0.248 0.302 0.338 0.838 0.829 經濟績效值蘇南0.000 0.181 0.342 0.499 0.634 0.766 0.877 1.000 蘇中0.000 0.165 0.333 0.497 0.619 0.740 0.864 1.000 蘇北0.000 0.177 0.330 0.475 0.597 0.738 0.852 1.000 生態績效值蘇南0.105 0.116 0.152 0.156 0.233 0.294 0.913 0.952 蘇中0.200 0.201 0.234 0.257 0.273 0.301 0.823 0.799 蘇北0.181 0.157 0.157 0.198 0.214 0.249 0.833 0.819 社會績效值蘇南0.046 0.145 0.177 0.266 0.814 0.865 0.951 1.000 蘇中0.000 0.251 0.278 0.386 0.837 0.876 0.919 1.000 蘇北0.000 0.274 0.447 0.550 0.895 0.939 0.954 1.000

(1)3區域綜合績效值均不斷增長，前期效果接近， 2017年效果差別顯著。蘇南地區綜合績效值以年均增長率33.5%的速度領先， 2016和2017年的綜合績效值高于蘇中和蘇北地區； 2015年及之前，蘇中績效值微大于蘇北蘇南，說明2010—2015年農田保護經濟補償政策在蘇中地區實施效果顯著于蘇北蘇南； 3區域績效值于2016年突飛猛進，約為2015年的2倍，后期蘇南地區勢頭迅猛效果較為持續，反映出地區經濟實力對補償的重要性，蘇北蘇中地方政府財政疲憊無法長效供給，亟需建立良性持續的資金流動機制。

(2)3區域經濟效益幾乎以同步速度增加，差異甚微。單項績效值均從0增長到1，每年增長幅度較為均勻，且發展差維持在0.02左右，達到既定農戶創收目標，其中蘇南地區增長速度依舊領先，蘇中蘇北緊密跟隨，可見經濟績效值雖熵權重較小但無論從區域還是時間上增長趨勢最為直接，更好印證習總書記“把綠水青山變成金山銀山，帶動貧困人口增收”的論述。

(3)3區域生態效益差異變化相似于綜合效益。2015年之前蘇中地區領先， 2016年開始蘇南地區超越成為第一， 2017年在蘇中蘇北地區有所下滑的情況下蘇南依然保持增長， 2017年是江蘇省實施“263”(1)“263”行動：“兩減”：“減煤炭消耗總量、減落后化工產能”； “六治”：“治太湖、治生活垃圾、治黑臭河道、治揮發性有機物、治畜禽養殖污染、治環境隱患”； “三提升”：“提升生態保護水平、提升執法監管水平、提升經濟調控水平”行動開局之年，各類環境保護任務目標的下達可能加重政府壓力影響補償實施。蘇南作為江蘇省經濟最發達地區，政府有足夠資金承擔補償任務，蘇北蘇中地區經濟發展較蘇南差距很大且農田面積較多，以面積為主要補償依據的補償方式難免加重只有政府一方為補償主體的負擔，加之補償資金的使用模糊使得補償效率較低。

(4)蘇北地區社會效益最明顯。2012年和2013年三大區域間差距最大，經過2014年快速上升之后差距縮小最終達到1，在農田現金補償、耕地肥力補貼等生態補償惠農政策下，蘇北地區不斷涌現諸多種植大戶，機械化、清潔化、專業化生產和鄉村觀光旅游等在一定程度上帶動農戶增收、提高農戶恩格爾系數以及改善鄉村環境。

模型計算結果表明，農田保護經濟補償政策效果隨時間推移越來越好，具備發展前景與深入推行價值，大量財政轉移支付用于農田肥力、農民收入，產生的效益和利用效率基本符合期望值。蘇南地區政策綜合效果最佳，說明補償效果的持續與長效性依賴當地政府財力，由此相對貧困地區的補償脆弱性突出，亟需對現有補償主體及方式進行優化。從全省亦或分區域來看，生態效益單項績效值一直處于最低值，作為補償政策的首要目標，其實現程度遠遠低于經濟效益與社會效益，這與已有研究相符，農戶對農田生態保護存在緩沖期故我國大部分省份生態效益偏低[13]。

4 結論、啟示與政策建議

4.1 結論

基于農田生態補償政策目標確定政策績效評價指標，以江蘇省為研究區域，采用熵權-TOPSIS方法，分析計算江蘇省農田保護經濟補償綜合績效值與經濟、生態和社會效益單項績效值并進行空間比較，研究主要結論如下。

(1)江蘇省農田保護經濟補償政策在2010—2017年8年綜合績效值由0.189增長到0.841，效果初現具有較強推廣價值。經濟效益和社會效益分別由0和0.034增長到1，補償政策顯著促進了農戶創收及社會公平，生態效益由0.207增長到0.826且自2013年后為績效值中最低值，表明農田保護經濟補償政策改善農田質量成效并不顯著，政策擬合度較低；

(2)江蘇省農田保護經濟補償政策在空間上存在差異，蘇南地區政策效果更為顯著與長效持續，總體來看政策效果表現為蘇南>蘇中>蘇北。蘇南綜合績效前期效果不佳但后期反超持續領先，蘇南每年經濟績效值以0.02的優勢領先，生態效益除蘇南外均存在2016年下降拐點。空間差異結果反映出現階段補償政策存在政府壓力過大，尚未形成長效持續與良性互動機制等相關問題。

4.2 啟示與政策建議

基于上述研究，可得到以下幾點啟示和政策建議。

(1)必須構建權責明晰、多方參與、激勵約束并行的農田保護經濟補償制度體系，加快法制化進程，讓利益相關者有法可依。農民是主要的補償客體、最核心的利益相關方[14]和最弱勢的利益相關方，亟需完善的法律法規保障其權益，同時明確各個主體職責，這是農田保護經濟補償機制成功的基礎。

(2)運用多種有效環境經濟手段，“政府+市場”雙管齊下，加大政府與社會資本合作(PPP)。綠色標識與綠色采購是目前針對農產品有效的農田保護經濟補償中依靠市場補償的模式，其作為生態產品供需的兩端，需妥善規范生態農產品市場交易機制與生態保護市場體系，建立健全反映外部性內部化和代際公平的生態產品價格形成機制。

(3)因地制宜，實施差別化補償措施。目前我國政府采用一刀切的補償標準，使得資金短缺與低效率同時存在[15]，不同土地類型要科學采取不同治理方式和補償模式與標準，同時結合區域經濟社會發展水平、自然環境條件和生態地位制定差異性補償政策。

(4)優化農業補貼結構，突出環境保護功能。農田保護經濟補償是農業補貼的組成部分，若農業補貼制度設計或者實踐推動不科學，就會導致嚴重的生態環境污染問題。目前農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，然而這種捆綁式補貼并沒有將政策目標單項具體化，且補償重點不突出，應盡快優化農業補貼結構，突出環境保護功能，為單項服務付費。

(5)加大宣傳，提高公眾參與度。從生產者角度，農田保護經濟補償的成功實施重點在于激發農業生產者生態環境保護意識，主動控制在農業生產過程中可能產生負外部性行為。從消費者角度，農田保護經濟補償的順利實施得益于社會群體作為消費者的認可并樂于為綠色資源買單，如果社會大眾對此知之甚少則此類農產品生產者將因無利可圖而無法繼續，農田保護經濟補償也將停滯。