高校科研經費的使用和管理問題及應對思路

歐陽媛

摘 要：科研人員管理來源于中央財政或地方財政撥款的項目經費屬于受委托管理國有財產，如果違規使用科研經費達到數額較大會構成貪污罪。在間接費用中應當明確科研人員因受委托實施經費管理的費用。來源于財政撥款的科研經費具有國有財產的性質，其不僅是項目責任單位和項目責任人的管理對象，而且當項目資金轉入校外其他企業時，國家稅務部門、審計部門也需充分發揮相應的監管職能作用。

關鍵詞：高校;科研經費;國有財產;資助合同

科研經費的管理包含兩個層面的內容：一是根據國家科技事業的發展需要，研究、建立和完善科研經費管理制度體系;二是根據科研管理制度的相關規定，對科研項目的立項、評估、審核以及科研經費的預算、支出、決算等具體事項的管理和監督。本文以課題制為依據，區分不同管理主體的職權、職責，辨析科研項目資助的性質，以期能夠為應對有關問題提供可參考的思路。

科研經費使用和管理的主要問題

以國家社會科學基金項目為例，科研經費使用和管理的具體環節包含項目預算的編制、審核、執行與決算，項目資金使用的管理與監督。按照明確責權利的要求，《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（2016年）（以下簡稱《管理辦法》）對項目責任單位、項目負責人的主體職責進行了劃分。

關于與科研經費使用和管理的具體環節相關聯的問題主要有以下五方面：一是在預算編制方面，經費預算缺乏科學性，存在有意夸大預算金額或者因項目負責人缺乏財務知識導致預算編制精確性較低的問題;二是在預算審核方面，高校科研經費的規模增大，但專門從事預算審核的財務人員較少，科研經費管理力量不足，使得預算審核難以取得實效，為預算編制提供專業化服務也難以實現;三是在經費使用監督檢查方面，高校內部的科研部門和財務部門對項目管理與經費管理分工負責，兩部門之間缺乏溝通，財務部門不了解項目情況，導致對經費使用是否合理存在監管空白地帶;四是在項目經費用途管理方面，存在固定資產重復購置、浪費科研經費的問題;五是在項目負責人使用經費合規性方面，部分科研人員對于科研經費的性質存在思想認識上的誤區，將科研經費用于與科研無關事項或者以開具虛假發票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段套取科研經費。

課題制下科研經費管理的實質

1.課題制。1999年8月，中共中央、國務院在《關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》中提出，“國家科研計劃實行課題制，大力推行項目招投標和中介評估制度”。2001年12月，科技部、財政部、國家計委、國家經貿委制定的《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》（以下簡稱《規定》）對課題制的定義及適用范圍作了說明：課題制是指按照公平競爭、擇優支持的原則，確立科學研究課題，并以課題（或項目，下同）為中心、以課題組為基本活動單位進行課題組織、管理和研究活動的一種科研管理制度;課題制適用于以國家財政撥款資助為主的各類科研計劃的課題以及相關的管理活動。依據《規定》，課題制實行課題責任人負責制，使得“課題責任人在批準的計劃任務和預算范圍內享有充分的自主權”，有利于調動廣大科研人員的積極性[1]。

2.科研經費管理的實質。科研經費的管理是科研組織管理的核心，貫穿于從科研項目的立項、執行到結題驗收的全過程。[2]現行的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》是配合課題制的實行而產生的，[3]可謂課題制下規范科研經費的使用和管理的規定。

課題制下，科研經費的管理思路是圍繞項目負責人對科研經費的合理、合規使用而展開的，科學編制預算、嚴格監管支出的目的之一是最大限度地防止項目負責人在享有自主權的情況下利用違規手段使用科研經費。①相對而言，在項目責任單位和項目負責人這兩類主體中，作為項目負責人的高校科研人員是經費能夠得以規范和高效使用的決定性因素，作為項目責任單位的高校由于體制機制和現實的原因屬于非決定性因素。那么，科研經費的使用和管理問題的核心在于使用科研經費過程中的問題。但是，解決此問題不僅在于提出的對策是否科學、全面，而且還在于在實踐過程中相關對策能否執行到位并獲得實效，這其中存在“應該做到什么”和“實際能做到什么”之間的矛盾，以及“相關部門加強管理的程度”同“項目負責人在一定范圍內享有自主權”之間的矛盾。

規范科研經費的使用，一方面，需要科研人員自身提升素養、增長知識，強化規范使用經費的自我要求;另一方面，則需要相關部門充分發揮管理職能作用，以科學的規范和適當的教育營造良好的氛圍，以嚴格的問責制預防違規問題的發生，促使科研人員依規遵紀守法行使科研自主權。

違規使用科研經費的司法認定

按照《管理辦法》的規定，科研人員應當依法依規使用項目資金，不得擅自調整外撥資金、利用虛假票據套取資金，通過編造虛假勞務合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費。違規使用科研經費涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。由于科研經費的資助額通常較大，違規套取經費的數額很容易達到《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）規定的“數額較大”的標準。從實際發生的案件看，利用這幾種違規手段非法獲取科研經費的情況可謂觸目驚心，對科研管理秩序造成了極大破壞。

對于高校科研人員非法套取科研經費數額較大的，司法實務中的處理是以貪污罪追究科研人員的刑事責任。其中較為典型的案例包括：浙江某大學陳某貪污案②、上海某大學穆某貪污案③、北京某大學張某貪污案④、北京某大學宋某貪污案⑤、“長江學者特聘教授”何某貪污案⑥、北京某學院吳某貪污案⑦、北京某大學教授高某貪污案⑧、北京某大學肖某貪污案⑨等。

根據上述刑事判決書，認定貪污罪的主要理由和根據包括：涉案的高校科研人員，無論是擔任管理職務的“雙肩挑”人員，還是僅具有教師身份的科研人員，均為國有事業單位工作人員，屬于國家工作人員，具備貪污罪的主體資格;課題負責人利用了負責科研項目的職務便利;客觀上以編制虛假預算、使用虛假發票、與外協單位簽訂虛假技術服務合同、虛報冒領勞務費和專家咨詢費等違規手段，將國家撥付的科研經費沖賬套取，非法占有，符合貪污罪的客觀要件;科研經費來自中央或地方財政撥款，套取科研經費使國有財產受到損失。[4]

但是，對于課題負責人作為國有事業單位工作人員，以及具有管理職務的科研人員在擔任課題負責人時為何屬于《刑法》規定中的“國家工作人員”、撥付給課題依托單位后的科研經費能否視為國有財產等問題，刑事判決書缺少較為深入的分析。在刑法學界，非法套取科研經費的行為當如何定性存在爭議，一種觀點認為該種行為可以構成貪污罪，[5]也有觀點認為不應認定為貪污罪。[6]

課題組負責人是否屬于刑法上的“國家工作人員”

《刑法》第93條規定，國有事業單位中從事公務的人員以國家工作人員論;第382條第2款規定，受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有財物的，以貪污罪論處。那么，按照《刑法》的規定，國有事業單位中從事公務的人員和受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理國有財產的人員，屬于國家工作人員。

課題負責人是否屬于“國家工作人員”的問題，包含兩個方面：一方面，是課題組負責人擔任學校管理職務時，在課題管理活動中是否屬于從事公務，進而將其認定為國家工作人員;另一方面，是課題組負責人不擔任學校管理職務時，如何說明其是否屬于國家工作人員。

1.擔任學校管理職務的課題組負責人在課題管理活動中的身份。對于擔任學校管理職務的課題組負責人在課題管理活動中，如何認定其是否屬于國家工作人員，有觀點認為， “科研人員擔任管理職務和課題負責人的職務之間沒有必然的聯系”，如果以科研人員具有學校管理職務為理由認定課題組負責人是國家工作人員，是混淆了學校管理職務與課題組負責人對課題的管理職務之間的關系。[7]我們贊同這種觀點，如何說明擔任學校管理職務的課題組負責人在課題管理活動中的身份，實質上是課題組負責人從事課題管理活動是否屬于“從事公務”的問題。那么，無論課題組負責人是否擔任學校管理職務，對課題組負責人的身份認定均須以明確課題管理活動是否屬于公務為前提。

2.課題組負責人從事課題管理活動的性質。對于課題管理活動是否屬于公務的問題，有觀點認為，“公務是具有裁量性、判斷性、決定性的事務，課題組負責人在組織、管理課題組從事科研活動時，對于課題調研計劃的安排、經費的使用甚至課題組成員的選任、協作單位的選擇等方面都有一定的裁量權、決定權，使得負責人對課題組的管理活動與從事公務中的管理活動具有同質性”。[8]但是，也有觀點認為，“公務，應當具備管理性和國家代表性。科研活動即使基于國家有關部門的委托、授權，科研成果歸屬于國家，但其本身也具有獨立性，并不是代表國家的活動，課題負責人召集課題組成員對項目研究進行部署，屬于科研活動的內部管理活動，并非公務意義上的、對外事務的管理。”[9]

以“公務具有裁量性、決定性”進行類比的方法值得學習，但是以公務和課題組的管理均有裁量性和決定性為理由說明二者具有同質性，缺乏較為有力的說服力。《刑法》和《中華人民共和國監察法》分別對“國家工作人員”以及“行使公權力的公職人員”進行了規定，但對“公務”本身的定義并未說明。在“公務”的法定定義尚不明確時，以理論上對公務特征的總結為前提導出具有相同特征的其他管理形式屬于公務，缺乏說服力。另外，應當區分說明普通科研活動和科研經費資助下的科研活動的特點，二者在科學技術研究方面雖具有相同性，但在資金使用方面存在不同。

本文認為，課題組負責人從事課題管理的活動是否具有“公務性”，關鍵在于課題組負責人管理和使用的科研經費具有何種性質。

3.科研經費的性質。科研經費是針對國家基金項目資助資金、一般橫向課題項目資金的一般稱謂，其來源可能是中央或者地方的財政撥款，也可能是國有企業或者民營企業的資金劃撥。從資金到達項目責任單位賬戶之前的性質來看，科研經費可能是國有財產也可能是非國有財產。實踐中的難點在于科研經費到達高校賬戶后的性質當如何認定，具體而言，原為國家財政撥款或者其他國有財產的科研經費和原為非國有財產的科研經費到達高校賬戶后的性質當如何認定。

科研經費資助通過項目任務書進行明確，對科研經費的管理本質上是資助方的職責。本文認為，項目任務書包含立項審批單位與科研人員之間的合同，但項目任務書不等同于合同，而是既包含了合同內容又包含了委托管理財產的內容。因此，無論是縱向課題還是橫向課題，只要經費來源于國有財產，科研經費在到達高校賬戶后具有國有財產的性質，科研人員對科研經費的管理屬于受委托管理國有財產。非財政經費進入高校賬戶后可以視為一種民事委托，科研人員本質上是受委托管理非國有財產，被委托管理的經費在性質上不會發生改變。

科研人員違規使用科研經費問題的應對思路

1.對外協單位加強監管。對學校內設的監管部門而言，科研人員通過與外協單位簽訂虛假技術服務合同套取項目經費是一種難以監管的情況。從已發生的刑事案件看，法院判決追究刑事責任的依據是外協單位“未實際參與科研工作”，此種情況造成科研經費的損失通常較為嚴重。因此，建議嚴格外撥經費審核，涉及外撥經費的，必須充分論證并嚴格審核合作（外協）單位和參與人員與科研項目的相關性以及關聯交易的公允性。同時，來源于財政撥款的科研經費具有國有財產的性質，其不僅是項目責任單位和項目責任人的管理對象，而且當項目資金轉入校外其他企業時，國家稅務部門、審計部門也需充分發揮相應的監管職能作用。

2.提高績效支出的比例。目前，高校科研經費在使用中出現各類違法案件和違規操作：一方面，是高校科研經費管理制度不夠完善;另一方面，也是績效激勵不足的反映。為了減少科研經費違規事件的出現，教育部、財政部、科技部等國家部委應該制定更合理的績效支出制度，提高績效支出的比例。例如：在國家自然科學基金和國家社會科學基金項目中增加績效支出項目，保證合理的績效支出比例，使高校科研人員得到更好的激勵。在經費預算中，適當提高間接經費的比例，并從間接經費中制定合理的績效支出比例，保障科研人員的項目績效收入。

3.根據不同學科特點對科研經費進行差異化管理。不同學科有不同特點，特別是人文社會科學研究與自然科學理工科學研究有著很大的不同。人文社會科學科研經費很少涉及材料費、設備費等支出，大部分是研究資料、差旅費以及對智力活動提供的補償。假如像自然科學、理工類研究那樣限定經費使用用途，則人文社會科學經費的使用將十分不便。這也是很多違規支出現象出現的原因之一。

4.明確管理部門職責，落實項目負責人責任。建議進一步明確管理部門職責，落實項目負責人直接責任。科研項目負責人是科研經費使用的直接責任人，對經費使用的合規性、合理性、真實性和相關性承擔法律責任。項目負責人要熟悉并掌握有關財經法律法規和科研經費管理制度，依法、據實編制科研項目預算和決算，按照批復預算和合同（任務書）使用經費，接受上級和學校相關部門的監督檢查。學校財務部門要會同科研管理部門加強對項目負責人、項目參與人、科研秘書等人員的政策宣傳和業務培訓，強化遵紀守法、廉潔自律意識。完善科研經費支出審核制度，嚴格票據審核。健全監督檢查機制，學校定期對科研經費的使用和管理進行檢查，及時發現問題，確保科研經費合理使用。

注釋：

①按照《管理辦法》的規定，所謂違規手段是指擅自調整外撥資金、利用虛假票據套取資金、通過編造虛假勞務合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費.

②杭州市中級人民法院刑事判決書（2013）浙杭刑初字第36號.

③上海市第一中級人民法院刑事裁定書（2013）滬一中刑終字第600號.

④北京市第一中級人民法院刑事裁定書（2014）一中刑終字第3611號.

⑤北京市第一中級人民法院刑事判決書（2014）一中刑終字第1160號.

⑥寧鄉縣人民法院刑事判決書（2015）寧字刑初字第00468號.

⑦北京市通州區人民法院刑事判決書（2015）通刑初字第1039號.

⑧北京市第三中級人民法院刑事裁定書（2016）京03刑終643號.

⑨北京市第一中級人民法院刑事裁定書（2016）京01刑終195號.

參考文獻：

[1]王延中.科研項目課題制的幾個問題[J].學術界，2007（4）：55.

[2]汪照全.科研項目實行課題制管理的思考[EB/OL].（2009-11-09）[2018-01-12].http：//www.audit.gov.cn/n6/n41/c17373/content.html.

[3]薛亞玲.課題制下科研項目經費管理的制度分析、國外經驗借鑒及對策建議[J].社會科學管理與評論，2011（4）：58.

[4][6][9]肖中華.科研人員不當套取國家科研經費不應認定貪污罪[J].法治研究，2014（9）：54-57.

[5][7][8]劉科.套取國家財政撥款科研經費行為定罪中的疑難問題研究[J].法學雜志，2015，36（7）：97-101.

（作者系北方工業大學紀委書記）

[責任編輯：卜 珺]