國有企業混合所有制改革須加強引導

柴智磊 陳鍇

摘 要：混合所有制改革對國有企業發展和完善具有重要意義。然而，在混合所有制改革中，一方面國有企業出現新的國有資產流失的風險，而且股權多元化情況下的股權爭斗問題不利于企業經營的穩定運行;另一方面，國有企業的傳統弊端依然困擾著國有企業的發展。因此，對國有企業混合所有制改革必須加強監督和引導。

關鍵詞：國有企業;混合所有制;改革

中圖分類號：F273? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0007-03

黨的十八屆三中全會提出，所謂混合所有制經濟是由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經濟體[1]。一般廣義上來說，包含兩個或兩個以上的資本形式就可以稱之為混合所有制經濟。而狹義的觀點則認為，混合所有制經濟必須包含公有和非公有兩種經濟成分。

2018年，黨的十九大進一步提出深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業[2]。混合所有制經濟蓬勃發展，不僅是我國經濟理論逐漸走向成熟完善的一種體現，更是改革開放四十年來的實踐經驗總結。國有企業推行混合所有制改革，關鍵在于恰當處理好政府和市場的關系，實質就是在社會主義市場經濟條件下，通過重構國有企業的產權結構，將不同所有制性質的資本主體聯合在一起，實現主體多元化，并按照市場規則來激勵微觀主體各參與方，充分發揮各參與方不同所有制的特點，取長補短，促進整個經濟系統內外部的資源配置優化，并提升其運行效率，最終實現國有資本價值提升。所以，國有企業推進混合所有制改革有重大意義。

一、國有企業混合所有制改革出現的問題

一直以來，由于缺乏嚴格的引導，在改革過程中又誘發了新的問題，這些問題不僅拖慢改革的步伐，同樣也給市場制造了新的不穩定因素。這些隨改革而來的弊病不僅存在于過去，也出現于當前。國有企業混合所有制改革勢在必行，我們應該鼓勵支持，但如果缺乏必要的引導，危害已是眾目昭彰，造成的后果甚至不亞于國家所有制中存在的問題。

（一）國有資產流失的風險

對于國有資產流失的危險，我們任何時候都要警惕。在以往的改革過程中，由于缺乏全面有效的自身利益保護措施，無論是國有企業的品牌、資源，還是創造能力等，往往都會成為覬覦國有資產利益者的重要目標。國有資產白白流失現象屢禁不止，如在改革過程中，通過資產評估環節大做文章，對需要改制的國企進行一個模糊的作價評估，有些甚至根本跳過評估環節，結果導致大量國有資產遭他人竊取;以業務洽談、招商引資、考察學習等各種所謂的正常活動名義大量消耗國有資產，或者假借“項目經費”的噱頭把大量國有資產裝進私人腰包;甚至出現官商勾結、惡意串通、謊報賬目等各種不齒行為，借改制幌子各得好處等。

2011—2014年間陜西煤田地質集團有限公司副總經理崔忠省利用職權之便，違規將本單位擁有的探礦權轉讓給該單位全體職工持股的“永隆能源”，致使國有資產流失達6億元[3];2010年，黑龍江省伊春市轄區內翠宏山鐵礦在未進行資產評估的情況下便進行改制，之后又以3億元價格賤賣[4];再如武漢冠生園弄虛作假，打著改制的幌子，執行過程中卻是單純的買賣操作，造成國有資產重大損失[5]，諸如此類的事件并不少見。2017年3月21日，國務院第五次廉政工作會議上，李克強總理強調，國有資產不是任人宰割的“唐僧肉”，要不斷加強監管。這里我們必須清晰地認識到，并不是將混合所有制改革完全同于私有化，但“混改”的確存在著私有化的潛在威脅，如果不加強引導，那改革的結局可能會事與愿違。

（二）國有企業舊病依然存在

國有企業混合所有制改革，取得了一定成效，但一些傳統矛盾和問題諸如政企不分、機構臃腫、權責不明、遇事相互推諉等現象，仍阻礙了國有企業的發展壯大，甚至威脅其自身生存。在國有企業中推行混合所有制改革旨在克服和消除這些弊病，但是由于當前改革缺乏嚴格的監督和及時引導，導致在改革的過程中出現了“新瓶裝舊酒”的現象，改革流于形式，對于那些真正阻礙企業生存發展的弊病仍未觸及根本。2013年5月22日，據《21世紀經濟報道》稱，鐵道部在部門精簡、編制改革中，除了原鐵道部中的公安局，其他職能部門改換名稱后全數保留，不僅如此，鐵路局還增設了物資管理部等一批新的部門。對于這種改革，不但承襲原鐵道部所有職能，編制上部門還不減反增。這明顯是打著改革的幌子，“換湯不換藥”，雖然經過了改革，但機構臃腫的問題仍然存在。

另外，解決國有企業的虧損問題一直以來都是混合所有制改革努力的方向，但是當前面臨的問題卻是改革后企業經營狀況依然不夠樂觀。在河南省2014年公布的8家國有企業改革試點當中，有10家上市公司。從大有能源、平煤股份和鄭煤機來說，上半年凈利潤分別同比下降了88.35%、80%和53.71%，僅銀鴿投資在投資利潤上就虧損高達1.47億。而同樣參與此次試點的平煤神馬集團旗下的三家公司，除了新大新材，平煤股份和神馬股份兩家可謂是業績慘淡。此外，河南投資集團旗下的安彩高科的虧損問題、同力水泥所處的水泥行業產能過剩問題依然存在。而作為河南省內改革試點唯一的鋼鐵企業——安鋼集團，上半年同樣業績平平，勉強實現凈利潤0.47億元[6]。

由此可見，部分國有企業盡管經歷了混改，但混改的實際效果卻差強人意。改名容易改制難，混合所有制改革并不是追求形式上的“某某廠”變成“某某有限責任公司”或“某某股份有限公司”，而是需要實實在在的改變，忍痛割除原有的弊病。例如，從當前已經完成改制的國有企業來看，有的企業看似盡管已經完成混合所有制改革要求，設立了董事會、吸納私有股份等一整套措施，但實際運行還是與之前并無兩樣，職工倦怠、相互推諉、機構臃腫等問題依舊突出，“走過場”“磨洋工”的現象并不少見，不得不承認這種改革差強人意。

二、國有企業改革問題出現的原因

（一）關于國有企業“混改”目的認識不足

混合所有制改革不是目的，不是說有多少家企業以最快的速度完成改革就算政策落實的最到位。改革是一種手段，一種助推國有企業發展壯大的手段，一種如何更好的利用同等的資源去創造更多的經濟財富并造福于人民的經濟手段。但當前仍有部分管理者對于混合所有制改革認識不足，片面追求改革的規模，導致出現了“為了混改而混改”的現象。

例如，廣東省計劃到2017年混合所有制企業戶數比重超過60%;而浙江省提出，到2017年，國企混合所有制占比達75%;重慶市則規劃用5年左右時間讓80%以上競爭類國企實現混合所有制;在提升資產證券化方面，南京市力求到2015年底經營性資產證券化率突破50%，廣東省則提出5年內達到60%[7]。

這些地區無一不為混合所有制改革定下了目標和方向，一方面，這有利于激發人們的信心和斗志，但另一方面，以硬性的指標來衡量混合所有制改革的深度和廣度，很容易在“混改”的過程中出現因為缺乏合理引導而導致“步子邁的過大”。另外，這些指標化的行政命令可能還會促使地方官員更多的側重于那些能夠容易被考核的指標，如改革的速度和數量，而像改革的深度和后果則很少予以重視。所以，這也不難想象會出現我們上面說提到的，國有企業的根本性弊病被忽視。

（二）政府部門過分干預國有企業改革

對于國有企業混合所有制改革的要求方面，政企分開在改革之初便是目標之一，但時至今日并未達到理想效果。另外出于對國有資產保值增值、壯大國有經濟的考慮，國有企業在改制之前便已經糅合了濃厚的行政色彩，所以無論是在改革過程還是改革之后，政府部門依然想盡辦法，如以國有股權代表身份的方式對國有企業實施行政干預。例如，2013年政府部門大力推動國產奶粉的兼并重組，把政府過分干預市場的輿論推向了高潮，這與當年山西煤炭重組以及鋼鐵行業的重組事件相類似，都是由于國企改革的過程中政企不分。因此發揮市場對資源配置的決定性作用，在國有企業混合所有制改革過程中更要把握好政府和市場的關系，尊重市場的主體地位。

長久以來，為了鞏固國有經濟的主導地位，國有企業糅雜了相當程度的行政色彩。最常見的，國有企業進行公司制改革時，繼續采用國有股占絕多數的做法，并且部分程度地保留了政府對企業的支配地位的做法。在對一些部門直屬的國有企業進行改組后，直接變成了國有控股公司，其行政職能一時間根本無法徹底剝離，而且由于其主要負責人在改組之后還是大多由政府機關領導兼任，很容易淪為行政性“翻牌公司”。

除此之外，甚至有些地方政府或行政部門通過國有股謀取經濟利益。如在某些地區或行業存在重大影響的國有股，如果這些國有股的市場業績較好，那么證卷市場就會成為他們的“提款機”，而這些款最初都來自于股民的口袋。于是，在地方政府和有關部門的“管理不力”的“選擇性無視”下，國有股一股獨大的現象順應而生。

（三）私有企業過于關注股權爭奪

從根本上來看，國有企業在混合所有制改革過程中必然要吸納私有制經濟，從而導致股權上發生變化，很多人都對這個問題缺乏重視，只是一味地鼓吹混合所有制的積極作用，甚至提出控制國家經濟命脈的國家壟斷行業也要進行混改。但是我們要知道，私有制企業無論什么時候都存在著其自身固有弊端，都有著消磨，吞噬國有資產的野心，這是由它自身性質所決定的。例如，2014年的景谷林業的大股東景谷森達與二股東中泰擔保和另外一位私人股東之間的股權爭奪對公司的正常經營產生了嚴重影響，甚至導致某些業務處于停產狀態，最終導致景谷林業變成了ST景谷[8]。國有企業可以在改革時通過吸納非國有資本來壯大自己，同樣，非國有企業也可以通過入股具有良好前景的國有資本，再利用控股權擴大私人資本的支配范圍，這也是國有資產不斷流失的原因之一。即使這些私人資本處于一種非控股權的狀態，它們也會因為自身私有制的經濟屬性影響公司偏離社會主義方向，為社會主義市場經濟的發展埋下隱患。

三、混合所有制改革亟待加強引導和監督

（一）要堅決防止國有資產流失

國有企業混合所有制改革，應重點把控國有資產的監管，預防和整治國有資產流失以及由此引發的社會性問題，如國有經濟主導作用削弱、社會兩極分化嚴重等。同時要善于從以往國有企業改革歷史中汲取經驗和教訓，對于小部分人以改革名義套取國有資產，謀取私人利益的違法行為必須堅決打擊。

如何有效防止國有資產再度流失，第一，要從國有經濟的總體布局出發，按部就班、穩扎穩打，真正做到逐漸增強國有企業的經濟活力、控制力和影響力，建構和深化國有企業改革整體藍圖。第二，要吸取歷史上“走過場”或“一陣風”的教訓，制定嚴格統一的宏觀政策標準，使各單位各企業能夠做到“有據可依”，企業再結合自身特點，細化、出臺和具體的改革方案，最后上報國有資產監管部門嚴格審批。第三，產權管理和操作程序規范化、統一化、透明化，建立健全國有資產運營體系，各部門定期遞交工作報告，各單位各部門之間進行業績評估評比，實施相關的獎罰措施以及國有資產流失責任追究制等制度，對于需要吸納私有股的情況，必須公開作價評估，保證整體操作規范化，整體流程透明化。

（二）整體有序地推進改革

推進改革，一方面要保證混合所有制經濟發展的整體速度，另一方面又要嚴格把控國有企業混合所有制改革的質量，就要整體有序地推進混合所有制經濟改革，避免在時機尚未成熟時一哄而上，注重改革過程中各個相關要素之間的關聯性和耦合性。

首先，在條件尚未成熟時，應加強頂層設計，進行試點示范，積累經驗，再由點及面，全方位、立體化推進。此外，混合所有制改革也不僅僅是資本或者股權的混合，同時也是企業文化、制度和治理模式的混合。由于國有企業與非國有企業之前的生存環境和發展環境大不相同，所以在改革的過程中還要將企業文化置于突出性位置，注意加強物質文化和制度文化的融合，同時推進不同企業制度的協調重組。更重要的是，推進混合所有制經濟發展，還需具備相配套的外部條件。例如，規范市場體制的建設、稅務金融制度的完善和監管體系的健全等，都與國有企業混合所有制改革密切相關。

（三）進一步加大改革的深度

國有企業混合所有制改革不能“一刀切”，而要根據具體的企業類型、經營狀態出臺不同的方針政策。第一，要建立更加多元化的股權結構，對于從事一般行業的國有企業，特別是地方上的國有企業，放棄國有絕對控制權，給予民營資本足夠的發言權和控制力，以保障民間資本的合法權益，激發民間資本的參與熱情。第二，對于一些非競爭性領域或必須由國有控股的的企業，在保證國有控股的前提下，可以吸納其他國有法人入股，形成聯合持股的競爭形勢，這樣可以在企業成功轉型的同時有效解決國有企業中的職工倦怠，效率低下問題。第三，對于一些規模較大的國有企業或者是以投資控股為經營模式的國有企業，可以進行分化，從其子公司或者說是下屬企業小規模分領域的進行混改，尤其是對那些已經具備品牌優勢、資源優勢或社會經濟效益良好的下屬企業先進行混改，先把它們做強做大，然后再對總公司進行整合優化。第四，對于部分經營效益差，行業勢態下滑的企業，應積極鏈接社會資源，引進民間資本進行優化重組，拓寬業務范圍，提升核心競爭力，助其擺脫當前虧損狀態。

（四）保障民營企業基本權益

國有企業改革的重點工作之一就是解決政企不分的現象，或者說是改善國有企業憑借行政權力擠壓民營經濟的生存空間現象。為了實現這一目標，使民營企業也握有相應的最終控制力，必須制定現代企業管理制度，如使民營企業在董事會中擁有一定的決策權，保證實現民主決策、利益共享。其次，加快推進壟斷性行業的改革，降低民營資本進入門檻，掃除隱形障礙，明確和規范民營經濟進入部分壟斷性領域的實施細則，使民營企業也擁有相對或絕對的控股權。最后，以上所有的措施都要建立在一套完善的司法體系基礎之上，所以司法部門應出臺與現代企業制度相匹配的司法體系，以便投資人“有法可依”，從而維護自己應享有的合法權益。

（五）設計合理的股權架構，防止股權紛爭

推動混合所有制經濟的發展必須理念變革先行，破除以往公私優劣之分的思想障礙和評價體系，使得各種所有制經濟以及各種生產要素能夠在公平、公正，公開的市場環境中自由競爭，各顯神通。

設計合理的股權架構是防止政企不分和股權紛爭的關鍵，首先應明晰各入股法人的責任、權利與利益，無論是公有股還是私有股，都應明確自身的界限范圍;其次是突出公司的實際控制權，存在一核心股東。雖然說要保證各類資本之間公平競爭，但在一個企業內部，如果沒有一個多數股，就沒有一個絕對的話語權，過于分散或平均的股權不利于實際經營中的決策以及后續的融資，那么企業也將沒有準確的發展方向;第三是要保證各股東之間優勢互補，防止“有病亂投醫”，不加選擇地進入產能過剩行業，為改革而改革，而是要選擇能夠與自身相互幫襯，互補共贏，有利于自身發展的私有資本。最后，股權架構一定要書面化、標準化僅靠口頭表示難以具備真實性、可靠性，而書面化的股權分配方案則具備真正的法律效應，同時還可以在必要時成為民營經濟維護自身合法權益的重要保障。

參考文獻：

[1]? 高品.國有控股混合所有制企業黨組織發揮政治核心作用的新要求[N].光明日報，2016-02-22.

[2]? 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[3]? 新華網：http：//news.sohu.com/20140808/n403257816.shtml.

[4]? 中國投資資訊網：https：//www.ocn.com.cn/free/201009/gangtie061058.htm.

[5]? 佚名.武漢冠生園改制事件再發酵[N].中華工商時報，2016-04-26.

[6]? 鳳凰網：http：//hn.ifeng.com/jingji/zhongyuanjingji/detail，2014-10-17/2019-8-1.

[7]? 童有好.發展混合所有制經濟應注意的五大問題[J].中州學刊，2014，（7）.

[8]? 周玲.景谷森達“血拼”中泰擔保景谷林業三天兩度易主[N].東方早報，2009-03-13.