域外機關訴訟制度管窺及其對我國的啟示

徐進

摘 要：機關訴訟作為一種訴訟類型或者制度安排，在大陸法系國家表現得較為突出，英美法系國家也具有類似的公法救濟。通過對日本、德國、法國和英國的公法訴訟制度的梳理與分析發現，機關訴訟或準機關訴訟在訴訟當事人、訴訟標的、訴訟權利義務、審理程序等方面存在共通性。我國發生的準機關訴訟的個案表明我國現行法律制度和有權機關容許并認可這一訴訟的生成和實施。

關鍵詞：域外;機關訴訟制度;一般規則;啟示

中圖分類號：D925? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0196-03

“機關訴訟是指行政機關或行政機構之間因權限問題產生爭議而請求法院予以解決的一種行政訴訟類型。”[1]在狹義上，它一般是指一國行政訴訟制度框架中的一種訴訟類型，而是在廣義上，它也被理解為一國解決行政機關之間權力爭議的一種制度安排。機關訴訟主要存在于大陸法系國家，尤以日本表現得最為突出，其他國家也存在類似的制度安排。英美法系傳統中的司法審查，由于其制度設計不同于大陸法系的行政訴訟，因此并不存在所謂的機關訴訟，但是從功能比較的意義上講，二者都是通過司法途徑解決行政權力爭議的公法救濟制度，因而具有某種近似性。

一、日本的機關訴訟

1962年日本《行政案件訴訟法》第一章總則第6條規定，機關訴訟“是指關于國家或公共團體的機關相互之間權限存在與否及有關權限行使紛爭的訴訟”[2]。

機關訴訟在日本得到明文規定具有一定的歷史緣由。1890年《行政裁判法》頒布實施，標志著日本行政訴訟法制的正式確立。根據1889年明治憲法，日本在司法法院之外設置了獨立的行政法院。由于受德國法律文化和天皇制的影響，日本法治主義奉行“依法行政”模式，行政裁判主要解決行政主體與私人之間的爭議。行政機關之間的權力爭議被看做是行政組織內部的事情，由以行政作用的統一為職責的上級行政機關來解決。因此，行政機關之間的權力爭議不受行政法院的統制。

二戰后，1946年《日本國憲法》第76條規定：“一切司法權屬于最高法院以及依照法律規定設立的下級法院。不得設立特別法院。行政機關不得進行作為終審的裁判。”[3]根據該規定，日本重新確立單一的司法法院體制，代替了行政法院與司法法院并存的二元體制。受英美法和民主化的重要影響，日本法治主義向“法之支配”模式轉變，由于行政機關之間的權力爭議關系到公共利益，其不受法院統制的觀點開始動搖，接受法院的裁判被認為是合理妥當的。因此，日本的行政訴訟法制得以重新設計，《行政案件訴訟法》第四章明文規定了機關訴訟。

關于機關訴訟的提起，《行政案件訴訟法》第四章第42條規定限于在法律規定的情況下才能提起。日本《地方自治法》第251條規定，普通地方公共團體的首長及其他執行機關“可以向高等法院，以國家的行政廳為被告，提起請求撤銷違法的國家的介入，或者確認國家的不作為的違法的訴訟”[4]。關于機關訴訟的審理，準用與撤銷訴訟、當事人訴訟有關的規定。

二、德國的機關訴訟

德國《行政法院法》沒有明文規定機關訴訟，但是德國學說和判例均承認“機構之訴”這一訴訟類型。

機構之訴在德國生成和發展具有特定的歷史背景。在德國《行政法院法》頒布之前，公法團體或者其他公法人內部的權力爭議不允許提起機構之訟，其思想基礎是在公法團體內部，正如在行政機構系統內部一樣，因為缺乏外部法律關系，很少可能存在法律糾紛。然而，隨著社會的發展，在公法團體或者公法人內部的機關之間，不同的機關可能會主張各自的職權，行政權力的爭議不可避免。1960年，德國《行政法院法》第40條規定：“一切未被聯邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟。”[5]根據該規定，公法團體內部的權力爭議屬于非憲法性質的公法爭議，因此可以提起機構之訴。

德國行政法院在司法實踐中也逐漸允許機構之訴的存在，這種推動作用不可忽視。例如，1992年柏林—布蘭登堡媒體主管（MABB）以巴伐利亞新媒體主管（BLM）對德國運動電視與慕尼黑線纜傳播有限公司之間的電視節目供應契約的許可，向慕尼黑行政法院提起訴訟;法院最終判決MABB勝訴，撤銷BLM對電視節目供應契約的許可[6]。

在德國，機構之訴的適用條件是相當嚴格的，“必須存在一般的法律保護需要，亦即機關必須已經被指示，應通過行政司法途徑獲得法律保護，而且此外沒有別的更為便捷的權利維護途徑可供采用。”[7]關于機構之訴的審理，準用確認無效之訴有關的規定。

三、法國和英國的機關訴訟

法國雖無機關訴訟之名，但是越權之訴中包含“關于公共利益”的訴訟。根據法國行政法院判例，“一個行政機關在其利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身不能撤銷或改變這個決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤銷這個違法的決定。這種情況可以發生在同一行政主體的內部機關之間，也可以發生在不同的行政主體之間。”[8]通常，不允許上級機關對下級機關向行政法院提起越權之訴，但是也存在例外。政府部長之間可以就權力爭議向行政法院提起越權之訴，地方團體與政府之間就權力爭議也可向行政法院提起越權之訴。

英國并無機關訴訟之規定，一般也不允許行政機關之間的權力爭議通過訴訟的形式予以解決。但是在例外情況下，行政當局也可以通過司法途徑來解決地方行政當局和中央政府部門之間的分歧，從而維護自己或者自己所保護的公眾的利益。例如，1989年地方警察當局為反對內政部自行給警察配備催淚瓦斯和警棍，其采取的救濟措施就是申請法院做出判決，宣告內政部除非是在非常緊急的情況下，否則在未經地方警察當局同意的情況下沒有提供裝備的權力[9]。

四、域外機關訴訟制度的一般規則

（一）機關訴訟的訴訟當事人只限于特定的行政機關

機關與機構可能相互重疊，一個機關包括許多機構，或者一個機構包括數個機關。機關訴訟之“機關”不應作為行政組織法上的形式性行政機關來理解，而應作為實質性行政機關來看待，包括所有執行公共事務的中央政府、地方政府、政府部門、自治團體和其他公務法人等機構。機關訴訟的生成主要取決于立法者是否愿意把行政機關之間的權力爭議交給法院來裁決，而不是隨著社會的發展必然會產生的一種法律制度。

（二）機關訴訟的訴訟標的是行政機關之間的權力爭議

這一權力爭議屬于行政組織的內部爭議，不是行政機關與立法機關、司法機關之間的外部爭議。這一內部爭議，可能是行政機關權力設計中的不當而引起的，即靜態的行政權力爭議，也可能是行政機關權力行使中的錯誤而引起的，即動態的行政權力爭議。機關訴訟的范圍并不是遍及于所有的行政機關權力爭議，大多數權力爭議是通過行政協商方式解決的，訴諸訴訟的方式往往是作為地方自治抵御國家行政的例外手段而使用。

（三）機關訴訟當事人的權利義務是基于公共行政主體的身份而配置的

由于當事人之間的地位可能并不完全平等，因此其訴訟權利義務的配置是對等而非均等，不能脫離行政權力爭議的公共行政本質而賦予訴訟當事人權利義務。機關訴訟的效用離不開一個國家或地區的司法權之于行政權的有效統制，否則機關訴訟的角色不可能受到重視，其功能也不可能真正得到發揮。

（四）機關訴訟的審理規則多為援引準用性規范

機關訴訟是特殊的訴訟種類，其審理程序主要源于其他訴訟種類。即使個別國家對審理程序做了統一規定，但是基本上屬于援用準用性法律規范，并沒有關于機關訴訟的程序規定。機關訴訟需要依賴其他訴訟種類而存在，即使是作為一種獨立的訴訟類型進行立法，其提起和裁決規則也僅為簡要規定。

五、域外機關訴訟制度對我國的啟示

（一）我國已經發生類似機關訴訟的典型個案

2006年，河南省周口市鄲城鎮政府在周口市中級法院起訴周口市政府，要求市政府撤銷復議終止通知書并做出行政復議決定;并在鄲城縣法院起訴鄲城縣政府，要求縣政府撤銷土地權屬爭議處理決定[10]。此案發生的緣由，是鄲城鎮政府認為鄲城招待所土地的使用權被鄲城縣政府錯誤確認歸第三方個人享有。鄲城縣政府對鄲城招待所土地使用權主體的確認，屬于典型的行政確權行為[11]。

2014年，湖南省益陽市三仙湖鎮政府在南縣法起訴南縣縣政府和南縣國土資源局，要求縣政府和國土資源局撤銷集體土地所有權證，重新做出具體行政行為。此案發生的緣由是三仙湖鎮政府認為，三仙湖鎮漁場的土地所有權被南縣縣政府和南縣國土資源局錯誤確認歸三仙湖漁場村民集體所有。南縣縣政府和南縣國土資源局對三仙湖鎮漁場土地所有權主體的確認，亦屬于典型的行政確權行為。

（二）我國具備提起機關訴訟的法律制度空間

2017年修正的《行政訴訟法》第2條規定，法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。該法第12條規定，人民法院受理法人或者其他組織提起的下列訴訟：（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的。上述個案盡管發生在行政訴訟法修正之前，但是當時的《行政訴訟法》規定法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，有權提起訴訟。現在的《行政訴訟法》進一步將有權提起訴訟的對象由具體行政行為修正為行政行為，并且明確規定包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。此外，根據2018年公布的《最高人民法院關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條“受案范圍”的規定，包括行政機關在內的法人認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益提起訴訟，并未被排除在行政訴訟受案范圍之外。

（三）提起機關訴訟需要司法權力的中立和行政權力的不干預

2017年修正的《行政訴訟法》第3條規定，人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理，行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。2015年公布的《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第1條規定，人民法院對依法應該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實行立案登記制。上述個案盡管都屬于下級政府因對上級政府的行政確權行為不服而提起訴訟，但是鄲城鎮政府在提起訴訟后感受到鄲城縣政府和周口市政府的無形壓力，欲撤訴以減輕壓力。而三仙湖鎮政府在提起訴訟后，南縣縣政府和益陽市政府明確予以支持，南縣法院依法做出判決。“建設法治國家的前提，是要拋棄以血緣、熟人、局部利益、實力強弱、權力等級等因素形成的人與人、群體與群體、權力與權力之間的依附關系，從而建立起法律框架內的共識關系。”[12]

（四）提起機關訴訟是對行政系統內部解決行政權力爭議方式的有益補充

“我國處理行政機關權限沖突主要是通過上級行政機關裁決的方式進行，具體規則為：若發生權限沖突的行政機關之間互有隸屬關系，則上級行政機關的判斷優于下級行政機關的判斷;若發生沖突的行政機關之間沒有隸屬關系，則要由其共同的上級行政機關裁決。”[13] 在鄲城鎮政府起訴鄲城縣政府、周口市政府的案件中，盡管按照行政隸屬關系，鄲城縣政府、周口市政府是鄲城鎮政府的上級行政機關，但是鄲城鎮政府認為，鄲城縣政府關于土地使用權主體的行政確權判斷是錯誤的，因此最終選擇訴諸法院的司法判斷。在三仙湖鎮政府訴南縣縣政府和南縣國土資源局的案件中，盡管南縣縣政府和南縣國土資源局是三仙湖鎮的上級機關，但是三仙湖鎮政府最終選擇將土地所有權主體的判斷問題訴諸法院。這些個案表明，允許行政機關在例外情形下以提起訴訟的方式解決行政權力爭議具備一定的必要性和正當性。

近些年，社會上出現了不少行政機關之間權力爭議沒有很好解決而造成行政相對人私益和社會公益受損的事件。究其原因，一方面是行政組織法律法規尚不完善，有關行政職權職責的規定不盡明確;另一方面是行政機關權力爭議解決效率不高，行政相對人的權益不能得到有效保護。因此，除完善行政組織法，減少行政機關之間的權力爭議之外，還應當考慮在行政訴訟制度中參考其他國家的有益經驗即實施機關訴訟，通過司法途徑解決行政機關權力爭議問題，不僅能夠實現行政訴訟的類型化，還能夠推動行政組織法的發展。

參考文獻：

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[13]? 王太高.論機關訴訟——完善我國行政組織法的一個思路[J].河北法學，2005，（9）：31-33.

The Litigation system of overseas organ and its Enlightenment to China

XU Jin

（Southern Anhui Medical College，Wuhu 241000，China）

Abstract：As a kind of litigation type or institutional arrangement，organ litigation is more prominent in civil law countries，and Anglo-American law countries also have similar public law relief.Through the combing and analysis of the public law litigation systems in Japan，Germany，France and the United Kingdom，it is found that the organ litigation or quasi-organ litigation has commonalities in the aspects of litigants，the subject matter of litigation，the right and obligation of litigation，the trial procedure and so on.The cases of quasi-organ litigation in our country show that the current legal system and competent organs in our country allow and approve the formation and implementation of this lawsuit.

Key words：overseas;organ litigation system;general rules;enlightenment