河南省國土空間用途管制研究

傅建春

摘 要：以河南省為例，根據新常態發展、新型城鎮化發展要求，結合河南省發展的現狀，基于三生理念，利用河南省近年來的社會經濟數據、土地利用數據、生態條件數據，采取ArcGIS軟件分析并處理數據，進行土地利用分區處理，然后在此基礎上提出國土空間用途管制政策與措施。

關鍵詞：河南省;分區;國土空間用途管制

中圖分類號：F301.23? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0054-02

一、相關概念

國土空間：指一國主權及其主權范圍所管轄的地域空間，是國民的生存場所和環境，包括陸地、內海、領海、大陸架以及它們的上層和下空。本文主要是按照十八大報告“生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀”的說法，將國土空間區分為生產空間、生活空間、生態空間等。

國土空間用途管制：國土空間用途管制是建立在土地用途管制的基礎上，將管制范圍擴大到自然生態環境空間的一種管制制度。國土空間用途管制是國土空間規劃的基本工具，其實質就是用政府的行政權來管控土地發展權。隨著社會的發展，國土空間利用逐步顯示出一些弊端。國家開始逐漸擴大對土地用途管制的范圍，不僅重視建設用地的用途管制，而且重視自然生態用地的管制，使得發展與環境保護有機的結合，成為一個整體。從而建立一個對土地資源的保護、挖掘國土開發潛力、提高存量空間資源利用效率的綜合管理體系，以實現國土空間有序增長[1]。

二、研究區概況

河南省位于中國中部，簡稱“豫”，地處北緯31°23'-36°22'，東經110°21'-116°39'之間，全省總面積16.7萬Km2。河南省地勢西高東低，土地利用類型多樣，平原和盆地、丘陵、山地分別占總面積的55.7%、17.7%、26.6%;在經濟上是中西部地區向沿海發達地區的過渡帶，是中國經濟由東向西梯次推進發展的中間地帶。

三、研究區國土空間結構

土地利用數量結構與布局分析主要是研究各類土地，包括耕地、林地、草地、工礦用地、交通用地等在數量上的關系，以及在空間上的分配是否合理。本文中土地類型按照土地覆被分類系統，根據地物的空間分布、內部結構以及物質組成等來劃分，且其劃分結果與生態系統的固碳能力密切相關的一種土地覆蓋分類系統[2]。具體分為二級，一級為IPCC（政府間氣候變化專門委員會）土地覆被類型，分為6類;二級基于碳收支的LCCS（土地覆被分類系統）土地覆被類型，共分為38類。據此得出河南省各年份土地類型數量。通過數據可以發現，耕地在所有地類中的占比最高;“其他”類型的土地占比較少。在所有地類中，耕地和林地的占比之和達到了80%以上，而草地、其他、人工表面、濕地四項地類相加總量不超過20%。從2000—2017年耕地的總量逐年減少，濕地和人工表面的總量逐年增加。

四、河南省國土空間用途分區

（一）生態空間管控區劃定

結合相關文獻中對于生態空間管控區的劃定規則，將全省不屬于耕地和建設用地的地塊全部劃入生態空間保護區范圍類。具體的劃分數據來源于2017年河南省地類調查圖斑矢量圖，應用ArcGIS查詢功能將非耕地和建設用地的地塊篩選出來，剩下的地塊為林地、草地、水域和未利用地。然后再根據這些地類的實際生態狀況區分為兩個梯度，分級管理。第一級是生態狀況良好，生態服務功能沒有遭受到較大的破壞，劃定為生態保育緩沖區;第二級是生態服務功能薄弱，短時間內對周圍的生態環境不會造成重大影響，劃定為生態復合發展區，這類地塊可以適當地進行人工開發。

（二）生產空間管控區劃定

河南省地處平原地帶，為溫帶-亞熱帶季風氣候，海河、黃河、淮河、長江四大流域都流經河南省，優越的氣候條件使得河南省成為全國的主要糧食產區[3]。本文中的生產空間指河南省農業生產區，結合各地降雨情況將年降雨量少于800毫米農業生產區分為雨量充沛農業生產區，將年降雨量多于800毫米的農業生產區稱為雨量充沛農業生產區。

（三）生活空間管控區劃定

生活空間一般指人們的居住區。本文中生活空間管控區的劃定是在原居住區的基礎上結合河南省的自然災害發生區而形成的。利用ArcGIS的空間分析功能篩選居住區，然后疊加區域內地質災害易發生區，進行分區處理。河南省東部為地質災害少發生區，將此地區的生活空間劃為理想生活空間區，建議此地區的建筑密度可以加大;在西部居住區較少，并且是地質災害易發生區，因而劃分為非理想生活區，建議此地區的建筑密度適當控制，人口不宜過于集中居住。

五、河南省國土空間用途分區管制

（一）生態空間管控區管制

1.生態保育區管制總體要求。生態是當前社會發展過程中的重中之重，國家和人民都對其抱有殷切的希望[4]。生態保育區的管制包括用途管制和開發強度管制。

用途管制：須要遵守生態空間管制條例以及用途專用許可制度，嚴格控制土地開發與利用，預防各種非法開發占用生態用地。將生態保育區的土地利用放在生態保護紅線的優先地位，嚴格控制人為因素對自然生態和文化自然遺產的原真性和完整性的干擾。

開發強度管制：在符合生態空間管制條例下，控制生態保育緩沖區附近的各類建設用地項目的規模和開發強度，改變傳統的農村居住方式，大力促進農村土地增減掛鉤的執行，力求達到生態建設與經濟建設的平衡。

2.生態保育緩沖區管制要求。對于生態保育緩沖區的土地利用，適合發展為種植業、旅游業以及畜牧業等并進行必要的基礎生活設施建設。保護生態保育緩沖區內的水源是重中之重，禁止在水源附近地區建設其他非保護水源設施項目，已經建設的項目要在規定的時間內搬遷撤離。

3.生態復合發展區管制要求。生態復合發展區生態服務性功能較弱，因而生態復合發展區的主體功能應是滿足生產與生態的雙向平衡需求，建設有機、環保的原材料加工基地，同時加強衛生治理，不能因為發展生產而毀壞原有環境，要根據當地的特色來發展觀光休閑農業、服務業、農產品加工業。

（二）生產空間管控區管制

1.農業生產區管制總體要求。河南省是全國的糧食生產核心區，省內的糧食生產區主要集中在東部和南部，在農業生產區附近要限制大規模的非農業生產，切實保護好優質的耕地資源，為未來的農業規模生產提供契機。農業生產區管制包括用途管制和開發強度管制。

用途管制：建立嚴格的耕地保護制度，不允許任何組織或個人占用農業生產區內的基本農田，除非該項目對公共利益和社會利益有較大的影響。除此之外，增加耕地的方式有征收、占用、轉變土地用途，當然這些方式都必須要經過相關的政府部門同意后才能實施。

開發強度管制：要切實保護好耕地質量和數量，在進行耕地整治以及建設開發時，要遵守相關管理條例，對于那些需要退出耕地的農業用地，要在其他地域空間中進行相應的補劃。

2.雨量稀疏農業生產區管制。河南省的雨量稀疏農業生產區主要集中在北部，其灌溉設施一般為機井。要想保證雨量稀疏農業區的糧食生產，必須要保證農業生產區的水量供給，建設更多的雨量儲存設施以及農業灌溉設施，避免大面積灌溉，浪費水資源，加大基礎設施建設的投入力度，保障生產需求。

3.雨量充沛農業生產區管制。河南省南部雨量充沛，其主要種植作物為水稻以及主要的灌溉設施為水渠，灌溉方式為漫灌，因而對于南部的糧食生產穩定措施是要注意防洪。

（三）生活空間管控區管制

1.生活空間區管制總體要求。用途管制：河南省的生活建設空間的開發要符合河南省土地利用總體規劃、城市規劃，不能隨意改動土地用途，改變土地的利用方式要向相關的土地管理部門申請，經審核批準后方可實施。

開發強度管制：河南省的人口數量較大，而可用于建設的用地數量少，因而合理的開發強度對于全省的生活建設空間影響較大，因此通過提高河南省的生活空間土地承載力的方式減輕河南省人多地少的壓力。

2.非理想生活區管制。非理想生活區是指地質災害易發生區域，該區域一般集中在河南省西部。為了人們生產生活的安全性，本文建議此區域內的建筑密度不宜過大，建筑高度要也要相應的降低，人口不宜過度集中;除此之外應該建設較多的臨時應急避難場所，以應對地質災害的發生。

3.理想生活區。理想生活區是指地質災害不易發生的區域，該區域一般集中在河南省東部，因為本地區的安全性較強，有力于生產生活建設，所以本文建議這一部分的地區在不違背土地利用總體規劃，城市規劃等法律文件的前提下可以適當地提高建筑密度，當然必要的臨時避難場所也是不可缺少的。

六、結論

本文選用河南省作為研究對象，基于全省的經濟數據、土地利用現狀數據，借用ArcGIS軟件中的空間分析功能以及疊加分析功能等對河南省的土地進行國土空間用途管制研究。基于三生理念對土地利用分區處理，劃分為生態空間管制區、生產空間管制區和生活空間管制區三種一級分類，然后在一級分類的基礎上根據具體情況進行二級分類，劃分為六種二級分類，分別是生態保育緩沖區、生態復合發展區、雨量稀疏農業生產區、雨量充沛農業生產區、非理想生活區、理想生活區，在此基礎上提出各類管制區的總體要求和管制措施。

參考文獻：

[1]? 周璞，劉天科，靳利飛.健全國土空間用途管制制度的幾點思考[J].生態經濟，2016，32（6）：201-204.

[2]? 孫小妮.中國土地利用分類研究[J].山東省農業管理干部學院學報，2012，29（3）：41-42.

[3]? 榮穎.基于耕地壓力指數的河南省耕地保護與城市化發展研究[D].鄭州：河南農業大學，2014：61.

[4]? 黃志斌.人工自然與天然自然璧合：美麗中國的生態環境特質[J].自然辯證法研究，2014，30（1）：117-122.