職業病患者維權難的法律破解

高俊英

【摘 要】職業病是指勞動者在職業活動中因接觸粉塵、放射性物質和其他有毒、有害物質等因素而引起的疾病。近年來，我國職業病患者人數不斷增多，患病者范圍不斷擴展，但是職業病患者卻普遍存在維權難，這已產生了嚴重的后果。職業病患者之所以維權難，在于缺乏有效的預防、診斷門檻高而醫療水平低、維權糾紛處理難。為此，我們應積極完善相關法律，加以應對：提高行業準入標準、加大勞動安全衛生與法律教育、加強對企業的監督管理、促進診斷機構中立與加大醫療技術投入、簡化維權程序、加強工會在簽訂集體合同等方面的維權作用。

【關鍵詞】職業病；監管；維權；集體合同

一、職業病患者維權難情勢嚴重

職業病對于大家來說并不陌生，而為大家耳熟能詳的便是塵肺病以及其他的一些呼吸系統感染疾病，但實際上，職業病還包括職業性皮膚病、職業性眼病、職業性耳鼻喉口腔疾病、職業性化學中毒等其他職業病10類132種。“職業”與“病”的交織，是法律問題與醫學問題的融合。據調查顯示：平均每800人就有1人因工致殘或患職業病。職業病病例的與日俱增讓制度建設與實施及維權變得非常重要。

1.職業病患者人數日益增多

近十年來，我國因職業病、工傷事故造成的直接經濟損失每年約達1000億元、間接損失約達2000億元。在《職業病防治法》修改實施以前，即2011年以前，我國職業病勞動者人數呈逐年增長的趨勢，特別是在2011年，根據國家衛生和計劃生育委員會的年度工作報告，我國30個省、自治區、直轄市（不包括西藏）和新疆生產建設兵團職業病高達29，879例，2012、2013年有所下降，但數字依然龐大，職業病的惡劣增長態勢也反映出我國的職業病的防治存在嚴重問題。

2.職業病患者分布隨著產業轉移從東部向西部擴散

隨著我國的高污染、高排放產業及勞動密集型產業從東部向西部轉移，職業病勞動者的分布也隨之向西部地區延伸，然而，西部地區相對閉塞和落后，職工的工作環境以及健康意識比較差，加之企業追求利潤最大化而忽視勞動安全與健康，這樣職業病患者的增多便是有源可尋了。雖然這些產業帶動了西部發展，也促進了西部城鎮化的進程，卻給平民百姓的健康埋下了隱患。

3.職業病患者維權難后果嚴重

龐大的職業病勞動者群體，難道沒有人起身維護自己的權益嗎？張海超“開胸驗肺”否定了這一點，從這個例子來講，他經歷了千辛萬苦，終于邁進了診斷機構大門，然而診斷的方式竟然是“開胸驗肺”，他沒有選擇放棄，而是堅持自己的維權之路，職業病診斷與維權需要付出如此殘忍而又痛苦的代價，大多的職業病勞動者的經濟承受能力有限。這樣一個診斷門檻高、治療費用高、程序冗長的維權讓多少人望而生畏。受害者的權益無法得到保障，職業病潛伏時間長，到一定時期我國將會步入職業病高發期，其造成的直接或者間接損失將會更嚴重，長此以往就會形成一些社會問題。

4.各國職業病防治現狀

由于各國社會制度、經濟發展水平、立法體系的不同，各國雖然有各自的特點，但職業衛生立法的目的都是確保勞動者的安全和健康，提高勞動生產率，促進經濟發展。目前，全世界約有70多個國家、地區和國際組織制定了有關職業衛生的法規。

1970年美國國會通過了《職業安全衛生法》，它要求為全國工人提供安全健康的工作條件，并委托勞工部秘書處制定工作場所安全與衛生標準。《職業安全衛生法》主要從雇主的職責、雇員的權利和監督管理三方面敘述職業安全衛生監督管理工作。爾后布什政府出臺了一系列修訂的政策，從此美國的職業安全與健康管理局便被賦予更大的權力來約束那些違反工作場地安全條例的企業。

英國是最早實現了工業化，早在150多年前，就制定了有關生產安全與健康的規章，1974年頒布了《職業安全與健康法》，其現有的生產安全與健康的管理系統、制度和科研框架就是根據這個法律建立健全的。

德國的社會體制特殊，除私有和國有的以外，還有所謂公眾權益性機構。它的職業衛生體制是雙軌制的，由企業監督局和職業同行協會共同監督企業的安全衛生。企業監督局屬于政府機構，代表國家利益監督企業。職業同行協會是非政府的公眾權益性團體，作為事故保險法的代理人，依法動用一切手段進行事故（包括工傷和職業病）的預防、保險和康復。就診斷程序來看，在德國，職業病勞動者權益的“發行者”一半以上是醫生而非勞動者本人，醫生在給勞動者看病時，若發現患者可能患有職業病，就有法律義務通報，并對其建立了通報激勵制度，一經通報就進入調查流程。

二、職業病患者維權難的原因

1.缺乏預防

2.1.1行業準入標準低

我國職業病勞動者的數量之所以居高不下，究其根本在于政府在大力支持各類企業發展的時候，對該企業是否符合職業衛生安全的標準有所放松，即企業準入標準低，大批企業技術設備落后，職工的勞動場所環境惡劣。在《職業病防治法》中，“治源”被設定為國家一級預防的前期預防。法律對就安全衛生監督管理部門批準建設項目的標準、程序也作了嚴格的規定。

按照這個思路，每年的職業病勞動者應該不斷下降才對，然而，衛生部公布的職業病勞動者數量雖不說有增無減，但也是沉甸甸的數字高高掛。建設項目職業危害預評價報告似乎提高了企業入行的門檻，但政府在為達到本地經濟增長目標的而招商引資的時候未重視項目對環境或勞動者帶來的傷害問題。職業危害預評價也就沒有起到應有作用，這就為職業病勞動者數量的不斷增長埋下了隱患。

2.1.2企業與勞動者缺乏職業病防治法律意識

據衛生部公布的數據顯示，在2013年的職業病勞動者人數就有26，393例，如此一個龐大的受害群體，為何大多都是沉默者？除了2009年的張海超的開胸驗肺之外，有多少人拿起法律的武器積極地維護自己的權益？也許，有很多人連自己是死于職業病都不知道，甚至連什么是職業病、職業病危害之大都不知道的勞動者大有人在。他們對自己權益的保護意識以及法律知識的淡薄是最主要的而原因。這種情況主要體現在大批的農民工勞動者身上，他們文化程度相對較低，自我保護意識比較低。有很多勞動者哪怕知道職業病的存在，更去理所當然地接受，他們認為那是獲得勞動報酬的代價而非勞動報酬交換的只是勞動本身卻不包括生命健康。更有甚者，某些企業也不知道什么是職業病，哪怕是已經為職業病糾紛付出代價，卻不知道改良生產設備。在職工上崗工作之前，就應該對他們進行集中的職業衛生培訓，并根據本企業的實際情況建立相應的第二步救濟措施。

2.1.3衛生部門監管缺位

在企業運營中，理應會受到職業衛生監管部門的監督，修改后的《職業病防治法》新增第43條對職業安全監督部門的職責分工、對用人單位落實職業病防護管理措施情況的監督檢查作了明確規定，新增第84、85條也強調了對職業衛生監督管理部門主要負責人的責任追究。然而，重污染的企業是政府業績的排頭兵，是稅收的主要來源，若是政府部門對其實行監督，公正的可能性就變得愈發微小了。

2.診斷門檻高、醫療水平低

2.2.1受害者取證困難

《職業病防治法》規定了勞動者在申請診斷時需要提供：（一）職業史、既往史；（二）職業健康監護檔案復印件；（三）職業健康檢查結果；（四）工作場所歷年職業病危害因素檢測、評價資料；（五）診斷機構要求提供的其他必需的有關材料。但這些材料大多掌握在用人單位的手里，如用人單位拒絕提供相應資料，勞動者也沒用強制取證的權利，醫院也因缺乏硬性的權利無權找用人單位索要相關資料。至此，勞動者的維權之路也就中斷了。

2.2.2診斷機構既不中立也不普遍

當前我國職業病防治的義務主體是企業，地方各部門的財稅來源也是企業，診斷機構沒有獨立于企業與政府而獨立存在，就無法解決患者權益得到及時救助的問題。專業的職業病診斷機構不但要獨立而且要普遍，但是我國的專業職業病診斷機構只有地級市以上才有，這與龐大的職業病勞動者群體比起，幾乎是九牛一毛。另外，職業病診斷機構會有“誤診”、“錯診”的現象，也不外乎有另一種情況：診斷機構的設備差，診斷人員資質差，這是因為國家在這方面投入還比較少。

2.2.3診斷、治療水平有待提高

職業病大多是慢性病，發現時往往已經是中晚期，對于這樣的狀況，勞動者需要花費很多精力去治療，這對于普通工人來說，不光是一筆金錢賬，還是一筆時間賬，更是一筆生命賬。很多職業病其蟄伏期長，難以及時發現及治療，就更不說是預防了，這樣發現得慢、治療困難、治療時間長，勞動者要付出很多心血，更是無法承受高昂的治療費用，此時，卻沒有人為他們買單。在我國特別是西部地區，對職業病的重視程度比較低，醫療水平也很低，根本無法滿足龐大的職業病患者的需要。

3.維權糾紛處理難

2.3.1政府干預過多以致妨礙了企業的自我監督與經營

政府干預過多，妨礙了企業的自主經營，更排斥了勞動者的權利。上文已提到，政府過多強調經濟增長而減弱對職業衛生安全與健康的重視，甚至把企業當作當地經濟支柱而故意放松職業衛生的監管力度，這樣，職業病防治工作不僅得不到重視，有的地方政府甚至出面干擾職業衛生工作。這也是勞動者在維權之路上困難重重的原因，政府的過多干預，不但影響了勞動者最終的合法利益，對市場經濟的正常發展更會產生消極影響。

2.3.2維權程序繁瑣導致受害者經濟負擔重

受害者必須依次進行工傷認定、勞動能力喪失的傷殘鑒定、勞動仲裁，這給勞動者帶來極大的經濟負擔，往往會使他們在維權之路上因“彈盡糧絕”而放棄。更何況太多的農民工法律知識欠缺，不知道維護自己的權益，“家底子”更是薄弱，維權所要走的程序繁瑣且步履維艱，大多數人也只好作罷。有的病人還沒有等到結果就憾然離世。還可能為親人留下一筆債款，這對于整個家庭的打擊是很大的。而堅持下了的很少，有的職業病的勞動者的維權之路更是持續了近十年。

三、破解職業病患者維權難的法律方法

1.提高企業行業準入標準

《職業病防治法》第15條規定，產生職業病危害的用人單位的設立應當符合法律、行政法規規定的設立條件之外，其工作場所還應當符合其他的一些職業衛生要求，如有與職業病危害防護相適應的措施；生產布局合理，符合有害與無害作業分開的原則；設備、工具、用具等設施符合保護勞動者生理、心理健康的要求；有配套的更衣間、洗浴間、孕婦休息室等衛生設施等。在職業病發病相對集中的中小型企業，勞動環境差、技術設備落后、職業病防護措施不完善，是職業病的高發地帶，對于一些特殊行業，審批前對用人單位的生產場所、技術設備、人員配置、安全設施等方面是否符合要求進行實地考察，對不符合要求的，責令整改，并把整改情況向社會公布。只有根據行政法規規定的職業衛生許可制度而獲得的職業衛生許可，才能開始經營。因此，應加強對這些企業的審核力度，從嚴把關，從源頭上控制職業病產生。

2.加強企業、職工的勞動安全衛生與法律教育

企業與勞動者作為職業病防治中的最重要當事人，從普及其勞動衛生與法律知識入手，對職業病的防治顯得異常重要。

首先，對于企業來說，其作為職業病防治的主體，依法維護勞動者的健康權益，是一項不可推免的責任。第一，要及時、如實地進行職業病危害項目的申報，接受衛生部門的監督；第二，在于職工簽訂勞動合同時，全面、如實地告知工作中存在的職業病及其危害；第三，對勞動者進行崗前專業職業技能培訓、提供職業病防護用品及職業健康檢查，在勞動者在崗期間或離崗時，也要做好健康檢查并作好記錄存入檔案；第四，定期組織勞動者進行體檢，按期向職工宣傳職業病的相關知識、防護措施以及維權法律知識。

其次，勞動者作為受害者，也要及時意識到職業病的危害。勞動者首先要遵守企業的勞動安全衛生管理規章制度，不要冒險作業，注意自身的保護；當懷疑自己患職業病時，不要有思想包袱，應當提高自身維權意識，及時咨詢，收集資料，到診斷機構診斷，拿起法律的武器維護自己的權益；平時加強鍛煉以增強體質，降低職業病的危害。

3.加強對企業的監督管理

企業往往以追求利潤的最大化為目標，特別是中小型企業，有的甚至偷工減料、不改善生產設備與環境，實際上是以勞動者的身心健康為代價，因此，加強衛生部門的監督與管理對于職業病的預防有著很重要的作用。衛生部門一定要把監督權力落實到位，才能有效抑制職業病的產生。其監督內容，概括為以下幾個方面。

首先，在存在職業病危害的建設項目或企業中，嚴格進行職業病危害預評價，未通過者，不得批準其立項。

其次，監督部門應著重監管勞動者與企業建立勞動關系時是否簽訂所簽訂了勞動合同、所簽合同是否包含了相關的工傷保險，勞動合同的簽訂過程是否合法化。

再則，企業與勞動者建立了勞動關系后，企業有沒有對勞動者進行職前培訓、是否告知勞動者本職業的危害及防護措施、是否建立了系統的勞動安全與健康章程并嚴格遵守、勞動保護用品發放制度及特殊保護制度建立是否到位。

最后，監督管理部門要及時處理勞動者對用人單位的檢舉和控告，及時到相關用人單位進行檢查，加重對違反相關法律法規企業的懲處力度，使企業自覺遵守法律法規，為勞動者提供一個健康的工作環境。對于那些懈怠監督職能的工作人員，也要嚴格追究其責任。

4.促進診斷機構中立與加大醫療技術投入

要讓診斷機構中立為及時接受受害者的診斷申請、公正診斷、提供真實的診斷結果的這樣一個組織，應從以下幾個方面加強改善，

首先要減少政府的干預，公權力的參與可能會影響到私權利的保障，應取消政府與診斷機構的行政隸屬關系，做到自身獨立。

其次，診斷機構要做到診斷程序透明化及診斷結果公開化，與此相應的解決辦法便是建立一個以政府監督部門、診斷機構、用人單位、工會法律援助部門、勞動者為主體的網絡信息平臺，信息平臺內容主要包括勞動者維權個案進程、職業病防治知識、在線法律咨詢、用人單位整頓通報等，

最后，政府應在高度重視職業病防治的基礎上加大對醫療技術的投入，引進國外新技術和新設備，和國外建立長期的職業病防治交流合作項目，這樣，在縮短受害者診斷中所花費的時間及提高診斷結果的科學性的同時，對我國職業病防治工作的長期開展都有積極作用，總的來說，技術及設備的提升可以減輕受害者的負擔，更能促進糾紛的有效解決。

5.簡化維權程序

新修改的《職業病防治法》使得維權程序簡化變為現實，但塵肺職業病鑒定流程，依然是形勢嚴峻，受害者須經過反復的診斷與鑒定，無異議后才能進入工傷認定程序，往往沒有走到最后，受害者就已憾然離世。在現有的法律制度下，可以尋找其他措施以緩解程序繁瑣給家庭帶來的經濟負擔。例如：建立職業病救濟基金會、國家統一生產一些價格高的藥品，以合理價格發放到職業病勞動者手里等。另外，加大職業病防治知識在農民工群體中的宣傳力度、法律機構為農民工提供免費的法律咨詢等對降低農民工群體職業病發病率都可以起到積極作用。

6.加強工會在簽訂集體合同等方面的維權作用

一直以來，集體合同多用于工資協商方面，并沒有涉及職工的安全衛生與健康問題。集體合同最早確立在我國的《工會法》中，《勞動合同法》中也有相關的規定，主要是通過平等協商和集體合同制度，維護勞動者的合法權益。2011年的《職業病防治法》（修正案）第41條新增“工會組織依法代表勞動者與用人單位簽訂勞動衛生專項集體合同，與用人單位就勞動者反映的有關職業病防治的問題進行協商并監督”一款，但并沒有提出具體方案。

首先，加大對職業安全衛生與勞動者健康加入集體合同的重視度。我們知道，工資協商最先納入集體合同，這也反映出勞動者對工資的重視，職業安全衛生與健康沒有像工資那樣得到政府、工會與勞動者的充分重視，也是各方對職業衛生安全與健康認識不夠，尤其是勞動者，對職業病的危害認識相當薄弱。所以工會應該參與進來，把職業衛生與健康納入集體合同。在集體協商中建立職業安全與健康的長效機制與細化相關條款，例如成立職業衛生與健康委員會。讓職工身體力行重視自己的健康，維護自己的權益，比其他機構介入更有效。

其次，工會充分發揮指導作用積極幫助勞動者簽訂勞動合同，提高勞動合同的簽訂率和規范性。這不但有利于促進用工管理制度的完善，在勞動者的合法權益受到侵害時，也已找到有力的證據支撐自己的訴訟請求，即對勞動者維權有重要作用。

再則，工會組織還應當監督并協作用人單位開展勞動衛生安全宣傳教育活動，為單位的職業病防治建言獻策，對勞動者反應的問題，及時協調、督促及解決，發現用人單位有違勞動安全與衛生的操作，要就其立即糾正等。

最后，工會要積極為勞動者提供法律咨詢、獲取法律援助。勞動者不懂法，是維權無法開展的首要因素，一是他們缺乏了解法律的渠道，二是法律意識淡薄，在我看來，工會應當成立一個法律援助服務中心，在為勞動者提供法律咨詢的同時，積極組織開展普法知識講座、普法宣傳等，以幫助勞動者提升法律意識。

四、總結

十八屆三中全會以來，在全面推進依法治國、推進健康中國建設的洪流中，職業病防與治局面正在好轉。筆者在整理近兩年年來國家衛計委推送的關于職業病防治的相關通告以及法律法法規的過程中，有兩點感悟：一是查不到2014年、2015年的職業病防治工作情況，在國家衛計委2016年職業病防治的工作通告中，也并未提及全國診斷職業病的病例情況。二是單從官方文件上看，職業病的防與治問題越來越得到重視。目前，全國有浙江、河南、甘肅3個省及98個地市和1685個縣區尚未建立職業病防治工作部門聯席會議制度。職業病防治工作可謂任重而道遠，國家層面的不斷重視是值得高興的一面，但還是沒有把通知公告等文件上升到法律法規、在具體運用中的效果也有待考證。

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