政府創新有效性測度的意義、困難與可行方法

謝秋山

(湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

0 問題的提出

20世紀80年代初起，創新成為世界范圍內公共部門政策制定者與實踐者的 “時髦詞匯”[1]，20世紀90年代政府創新已經在全球范圍內蔓延，中國的政府創新活動主要起始于20世紀90年代初期。1992年，黨中央明確把建立社會主義市場經濟作為經濟體制改革的新目標，為了適應市場經濟發展需要，以及應對市場經濟體制建立和完善過程中涌現出的各種挑戰，從國務院到各級地方政府都以政府機構改革為契機，掀起了政府改革和創新的浪潮?？梢哉f，政府創新已經成為一種常見的政府活動和政府現象，并被世界各國執政黨和政府賦予厚望。曾任美國總統奧巴馬在2010年舉辦的 “美國政府現代化論壇”上指出，政府應該向企業等私營部門學習，通過試驗和創新來應對政府遭遇的尖銳挑戰 。同時，學術界也對政府創新給予了很高評價，甚至地方政府創新還被認為是中國經濟模式取得成功的重要原因[2]。

綜合來看，世界各國對政府創新的目標預期主要包含兩個方面：一方面，為了應對經濟全球化的挑戰，世界各個國家與地區都把推動政府創新作為促進區域經濟增長，并在激烈的全球經濟競爭中取勝之道；另一方面，在同一國家或地區內部，基于政治壓力或為了回應公民不斷增長的利益訴求與政治民主化訴求，尤其是克服政府信任危機和財政約束下不斷增長的公共服務需要的挑戰，世界各個國家與地區的執政黨和政府也把政府創新看作是應對這些外來壓力的不二法門。但政府創新是否真的如理論預期那樣，起到促進經濟社會發展、回應公民及其他非國家主體利益訴求等預期效果卻尚未得到充分檢驗。 “有效性正是直接評價政策、措施、項目實施效果好壞的標準”[3]，已被大量應用于私營部門和部分公共部門活動效果的評價，它也同樣適用于評價和測度政府創新活動的效果。

1 政府創新有效性測度的理論基礎

測度政府創新有效性與當前世界范圍內的政府改革理念相適應，尤其是與結果導向的政府理念相適應。結果導向的政府理念是流行的善治理念和新公共管理運動的共同理論指向。善治在不同的政治文化背景下有不同的理解，比如，在新加坡政治背景下，善治是作為自由民主化障礙而被敘述的，主要指涉問責、透明性、社會正義和長期導向的政府政策制定；而在馬來西亞政治背景下，善治理念有助于進一步推動民主自由化，并主要指涉問責、透明性、分權和腐敗的終結[4]。無論在何種政治背景下，善治的核心都是需要國家能有效地對公民負責，對公共利益負責。善治不存在意識形態屬性，也不存在民主與專制理念的選擇，其核心是國家能有效地對公民與公共利益負責，即它聚焦于 “使國家更有效”[5]。政府創新作為政府回應公民訴求、滿足國家治理需要的創造性活動，其創新活動也必然要有效，如此才能更好地滿足公民利益訴求和國家治理需要。

新公共管理理論則主張，有效的治理需要政府從過程導向、服從為基礎的政府轉變為結果導向的政府，要求政府對自身活動的結果負責[6]。同時，結果導向的政府也是政府再造運動的六大原則之一，它要求行政問責必須實現從投入到結果的轉換，也要求對政府活動結果進行測量，并把激勵與結果綁定。

結果導向的政府要求政府活動創造能夠看得見、摸得著、感覺得到，或者獲得可計算的結果，這也就是要求對政府活動有效性進行測量。而政府創新作為重要的政府活動同樣需要 “對結果負責”，要及時檢驗和測度其有效性，以便及時吸取經驗教訓、更好地推動政府創新活動。

2 政府創新有效性測度的意義

正如前文所強調的那樣，有效性意味著對組織活動預期目標和結果的關注。政府創新有效性聚焦于政府創新的結果，契合了結果導向的政府之改革理念，對于持續推動政府創新活動、促進相關學科交流發展，乃至提升政府治理能力，進而助推國家創新戰略目標的實現都具有重要意義。

2.1 遏制 “偽創新”，有利于有效的政府創新項目擴散

在經濟全球化、政治民主化，以及國家體制轉軌、制度轉型等諸多變革潮流的共同影響下，政府必須不斷創新，以適應經濟社會發展需要和國內外激烈競爭環境的挑戰。但政府創新可能是一種政治表演，通過這種表演，公共機構努力使公眾相信他們的革新和運行模式的效率[7]，卻不能帶來效率的改進以及其他良好的預期變化。具體到我國來看，政府創新不僅是單純的創新行為，更涉及到政治與行政體制改革的進程。在很大程度上，政治與行政體制改革的力度與內容決定了政府創新的機會與可能空間；一些所謂的政府創新可能是地方政府為了回應黨中央與國務院的政治偏好而做出的 “偽創新”—— “政績行為”或 “形象工程”，并不會帶來理論預期中的良性結果。國內學者也曾指出，地方政府很可能基于政治需要而夸大政府創新活動的價值與效果，即表現為把創新 “口號化”或 “形式化”，宣揚創新口號卻缺乏實際行動；把創新 “意識形態化”，強調創新絕對化，熱衷于 “推倒重來”；把創新 “盆景化”，不惜一切代價投入大量公共資源，塑造個別創新典型，但這些創新典型卻因為成本高昂而不具備推廣性與擴散的可能[8]。如此，進一步擴展政府產出測度范圍，檢驗與測度政府創新有效性程度，也就有助于遏制 “偽創新”行為，減少和避免 “偽創新”行為所帶來的社會成本負擔與其它相關負面效果。

2.2 提升政府治理能力，助推國家創新戰略目標的實現

有效的政府創新不僅對于政府創新本身具有重要意義，它還可以通過發揮示范作用與推動作用，有助于實現創新型國家戰略目標。而要實現這個戰略目標不僅需要把科技創新作為支撐，也需要政府創新作為保障，因為科技創新同樣離不開政府創新所提供的公共產品與公共服務的支持。 《2015年政府工作報告》中也明確把大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務一起定位為未來中國經濟發展的 “雙引擎”。具體來說，政府創新可以為 “大眾創業”和 “萬眾創新”創造良好的制度環境和社會環境，進而有助于推動大眾創業與科學技術創新的步伐。一方面，政府通過管理體制創新，可以改進政府治理效率，為大眾創業與科技創新提供良好的服務環境與制度支持；另一方面，政府通過自身的創新也可以帶動整個社會創新，激發大眾創業與萬眾創新的激情。正是在此種意義上，建設創新型國家，要求建設創新型政府[9]；同時，也正是在此種意義上，政府創新是國家創新體系的重要組成部分，也事關創新型國家戰略目標的實現。

上述政府創新重要性的邏輯必須建立在政府創新有效性的基礎之上，而考察與測度政府創新有效性，則有助于推動政府創新落到實處，提高其有效性。具體來說，政府創新有效性測度是對創新活動效果的定量測量，它可以經由辨識政府創新結果有效性與否，促進政府創新激勵機制調整和有效政府創新項目擴散等途徑發揮多重功用，尤其是有助于提高政府治理能力、改進政府治理水平和引導各級政府更好地滿足廣大民眾的多方面物質與文化需要。測度政府創新有效性，進而加速推廣有效的行政改革類政府創新項目，可以經由控制政府規模和提高資源配置效率等途徑，降低政府運行成本，推進節約型政府建設。明確與推廣有效的公共服務類政府創新，有助于提高政府公共產品與公共服務提供的效率，進而更好地滿足民眾對公共產品與公共服務的需要。有效的政治改革類政府創新還可以通過擴大民眾政治參與和提供體驗良好的 “官民互動”場景等方式，提升民眾的政治效能感和對政府的信任度；相反，民眾更高的政治效能感和政府信任度也有助于政府在公共事務治理中更好地發揮協調功能。檢驗與測度政府創新有效性現狀，進一步認清政府創新過程中存在的阻力與推動力，有助于確保政府在政治、經濟、社會體系中扮演適當的角色和履行應有的職能，最終有助于更好地推進政府改革與創新，促進國家治理體系與治理能力的現代化進程。

2.3 推動相關學科的交流與發展

事實上，對組織行為有效性的測度是近半個多世紀以來社會科學研究的重要發展領域，從最初的私營部門創新有效性測度，到后來的政府能力有效性測度、政府管理有效性測度、政府產出有效性測度和國家創新有效性測度，有效性測度已經成為社會科學領域關注的核心話題之一。2015年，由復旦大學國際關系與公共事務學院、陳樹渠比較政治發展研究中心舉辦的社會創新國際學術會議，就明確地把 “創新效果”與 “創新測量”作為重要的議題加以討論。更為重要的是，近年來隨著社會各界對政府創新的日益重視，政府創新有效性的探討則逐步進入人們的視野，雖然與政府創新有效性直接相關的研究文獻尚不多見，但它可能代表著政府有效性測度發展的新階段。其中，韓國的崔鎮男等首次明確直接地探討了政府創新有效性問題，并構建了包括 “組織績效改進” “創新帶來的可觀察利益” “創新學習帶來的持續改進” “雇員創新的常規化”和 “創新文化的發展”五個方面構成的指標體系來測度政府創新有效性[10]。也有少數研究者對特定政府創新項目或特定類型政府創新活動的有效性進行了測量，比如，Hartley基于英國的 “燈塔地方政府項目”，測量了地方政府創新對地方公共服務改進方面的效果[11]。此外，也有個別研究者從單一維度來測量政府創新有效性。典型代表是國內學者韓福國基于五屆 (2001—2010)中國地方政府創新獎入圍項目文本，檢驗了地方政府創新對地區經濟增長的影響[12]。令人遺憾的是，除了Choi等的研究以外，其余幾篇相關研究文獻均未能明確提出并測量政府創新有效性程度，更未能系統地探討政府創新有效性測度問題。毫無疑問，測量政府創新效果已經成為近年來社會科學研究領域的共識，也會成為未來政府創新研究的重要方向之一；與此同時，隨著政府創新有效性測度的發展，相關學科之間的相互借鑒與交流也會更加頻繁，進而有助于學科之間的交流與發展。

3 政府創新有效性測度的困難

雖然測度政府創新有效性有著重要的理論與實踐意義，但科學測度政府創新有效性并非易事，這些困難主要表現為以下方面：

3.1 政府創新有效性測度的復雜性與動態性

政府創新目標的特殊性決定了政府創新有效性測度的復雜性、動態性與高成本性。與私營部門以部門自身效益最大化為核心準則不同，政府活動的有效性必須要以公共利益和公共價值為最高行為準則，甚至在某些情況下需要政府犧牲組織自身利益。這也就意味著政府創新有效性測度指標的設計必須優先考慮政府活動的諸多外部性，而不能局限于組織內部，進而相較于私營部門創新有效性評價指標體系，政府創新有效性測度指標體系更為復雜。此外，政府創新的主要目標在不同的經濟社會發展階段，隨著政府主要履行職能范圍的變化也會有所不同，這進一步要求政府創新有效性測度指標體系應具備一定的動態性。

3.2 政府創新有效性測度的高成本

政府創新要立足于公共利益，要著重考察政府創新活動的正向外部性，這也就進一步意味著測度政府創新有效性所需的數據資料不僅來源于政府部門，還需要到可能受到創新政府組織影響的海量政治體制外的組織中去尋找，這是一個巨大的數據收集工程，需要高昂的數據收集與整理成本。尤其是當前政務信息的 “信息孤島”現象，嚴重阻礙了相關數據信息的共享與使用，使得測量政府創新有效性變得更加困難。如此，人為原因與非人為因素共同造成的信息共享阻礙也就使得從整體上測度政府創新有效性變得成本高昂，甚至難以進行，現有研究者乃至研究機構都無法承擔。

3.3 政府創新有效性測度的信息阻礙

很多政府工作或多或少涉及保密，一些政府部門也以保密為借口拒絕公布相關信息，這使得政府創新有效性測度存在數據不可獲得性的困難。事實上，政府信息公開不僅是保障公眾知情權、提高政府工作透明度和促進依法行政的基礎，更是大數據時代的國家發展的需要。如今的大數據時代也是一個充滿風險的復雜性社會，其治理需要以更多更可靠的信息為基礎；正如 《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》中所指出的那樣，數據信息是國家基礎性戰略資源，正日益影響著全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力。而政府則是相關信息的最主要生產者、占有者與控制者。如果政府不公開其掌握的信息與數據，不僅剝奪了公眾的知情權，有礙于政府職能的轉型，更不利于不同政府部門之間的協調，最終有礙于黨和政府的科學決策，難以適應復雜性社會治理的需要。

此外，由于政府創新有效性測度研究還處于起步階段，相關研究可謂鳳毛麟角，可參考的指標體系非常少，這進一步增加了測度政府創新有效性的難度。當然，相關研究文獻較少也是與上文提到的政府信息獲取困難有關的。不能獲取相關數據也就難以對政府創新效果進行定量考察。

4 政府創新有效性測度的三種可行方法及其優劣

4.1 政府創新有效性測度的三種可行方法

測度政府創新有效性存在諸多困難，卻并非不可實現。一方面，隨著政府創新活動的日益頻繁，積累了大量的相關數據資料，為測度政府創新有效性提供了材料基礎；另一方面，得益于相關領域測度研究的快速發展，政府創新有效性測度也有了更多可資借鑒的思路與方法。總體來看，受到相關數據資料難以獲得等多方面不利因素的影響，目前對于測評政府創新結果或效果方面的研究相對有限，也暫無一套完整的、用以測評政府創新結果的指標體系?？傮w上，有三種可能的途徑用于測度政府創新有效性。

(1)基于微觀調查數據的測度。最直接的方法就是通過入戶調查獲取資料，利用微觀調研數據對政府創新結果進行探討。但此種進入政府組織直接對政府領導和雇員進行調研的方式往往存在進入困難，尤其是在我國，政府領導和雇員出于多種顧慮往往不會接受調查，即使是接受調查，實際回答問題時也會出現思想、語言表達和行為的 “三體分離”現象，這種 “三體分離”通俗的表現就是 “說一套做一套”或 “表里一套背里一套”[13]，進而使得數據的客觀性難以保障。

(2)基于德爾菲法的主觀測度。德爾菲法的思路是通過專家小組的評價來判斷和測量政府創新有效性。但此類方法同樣存在一個致命的缺陷，即如果涉及的創新項目較多，專家小組很難具備完全信息進行相對客觀的評價；同時，此類方法還存在成本問題，即評價項目過多造成專家咨詢費用高，同樣是學術研究者難以承擔的負擔。

(3)基于文獻的創新產出指標方法。這種方法是近年來流行的，被工商管理領域學者用于測度私營部門創新能力的基于文獻的創新產出指標方法。雖然存在爭議，但可以采用私營部門方法測度公共部門效果已經逐漸成為一種共識[14]。這也是基于文獻的創新產出指標方法近年來受到越來越多的公共行政研究者重視的原因所在。與新公共管理思潮，尤其是結果導向的政府理念相一致，很多公共行政領域的學者主張借鑒私營部門技術來研究公共部門活動，包括借鑒私營部門方法來評價公共部門有效性問題。比如，Cohen與Hedley都指出，雖然公共部門產出與私營部門產出之間有區別，也更為復雜，但借鑒私營部門思路測量公共部門有效性是可行的。這也就意味著，構建政府創新有效性的指標體系不僅要以政府創新有效性內涵和價值取向判斷為依據，也要積極借鑒私營部門創新有效性評價邏輯與思路中的可取之處。

4.2 政府創新有效性測度方法的比較

事實上，工商管理與經濟學領域的學者很早就開展了對私營部門技術創新有效性的探討[15]?？傮w來看，這些研究關于私營部門創新有效性評價指標的選擇主要有兩個方面的思路：第一種思路是簡單地把組織創新有效性等同于組織效率或績效，用單一指標測度創新有效性。比如，很多研究者把商業組織創新有效性等同于企業績效[16-17]。第二種思路則是基于其對組織創新目標的理解，以及對創新有效性內涵理解的基礎之上構建相對綜合的指標體系。如有研究者把創新有效性界定為 “組織因執行創新而獲得的綜合結果，也就是組織感知到的改進(包括生產率、財政、員工士氣等諸多方面)”[18]，并在此基礎上，從組織績效和對組織未來創新采納態度兩方面來構建創新有效性評價指標體系。

相對而言，第二種思路，即基于概念內涵和組織目標的理解來構建綜合性的評價指標體系更為可取。尤其是對于政府創新而言，由于其創新目標多元化，如果僅選取單一指標進行測度肯定會存在以偏概全之弊端，需要構建一個綜合性的指標體系才能更好地代表政府創新有效性水平。與私營部門相比，政府組織創新有其特殊性，尤其是組織目標、價值定位方面的諸多差異，決定了政府創新有效性評價不能照搬私營部門創新有效性評價體系，只能是參考其創新有效性評價體系建構的邏輯與思路。尤其是以企業為代表的私營部門活動的主要目標是經濟效益最大化，其創新有效性評價指標體系也是以經濟績效為核心，并不完全適用于政府創新有效性評價。同時，這些創新指標也系統地遺漏了政策制定者和納稅人的真正利益關切，即遺忘了創新應該是價值創造的工具和解決問題的工具[19]。所以，有必要借鑒私營部門創新有效性評價的思路，從組織目標定位或者組織創新概念內涵的基礎之上構建政府創新有效性之評價指標體系，以更好地兼顧政府創新作為公共部門活動之特殊性和政府創新作為組織創新之一般性。

綜合性評價指標體系涉及政治、經濟、文化、社會、生態環境等諸多方面，難以通過抽樣調查和專家調查方式獲得客觀全面的數據資料，即難以通過單獨的微觀調查數據或德爾菲法進行綜合測評。而基于文獻的創新產出指標方法立足于二手文獻資料，則具有前兩種方法所不具備的優勢。首先，現有文獻所描述的創新成果都在某種程度上得到了確認與認可，具有一定的可信度；其次，基于現有文獻的創新測度能夠更好地應用于橫向比較和總結已有創新活動經驗；再次，基于文獻的創新產出指標方法具有不會讓組織受到問卷調查之煩擾的優勢，適用于探討政府創新與績效結果之間的關系，而在無干擾情況下的數據結果相對而言更為客觀；最后，也是最為重要的，二手文獻資料可以包含更為廣泛的內容，涵蓋政府創新活動影響的方方面面，進而能夠更為全面地檢測政府創新活動的效果。或者說，基于文獻的創新產出指標方法能夠較好地與構建政府創新有效性綜合評價指標體系之目標相適應。

5 政府創新有效性測度綜合指標體系之可行框架

5.1 可行的政府創新有效性綜合評價指標體系

政府創新有效性測度指標體系要立足于政府組織創新目標和政府創新有效性的內涵，構建一個超越經濟效益局限的綜合性指標體系。在社會科學領域，有效性是針對預期目標而言的，是產出與預設標準或目標的比較。政府創新有效性也不例外，它是政府創新活動結果與初始預期目標之間的比較。但政府創新的初始預期目標有其特殊性，即從根本上看，政府創新的預期目標要符合現代民主政治對政府的合法性、合理性和公共性要求。

首先，公共性意味著政府有義務增進社會的公共利益，即作為代理人的政府，其創新的主要目標不是像私營部門那樣獲得組織自身利益，而主要在于回應公眾訴求、創造公共價值、滿足公眾利益；也正是因為如此，有研究者認為，當前政府利用大數據也必須以創造公共價值為基本目標[20]。這也就意味著，公共性的落腳點在于解決民眾關心的社會問題，在于提供更多更優質的公共產品與服務，以提高民眾的經濟收入與福利水平，進而達到不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要之目標，而這些則主要表現為政府效率的提高和地方經濟的發展。當然，政府通過自身效率提升和推動經濟發展也能進一步提升民眾的政治信任，乃至提升民眾的政治效能感知。其次，就合法性而言，政府活動必須同時滿足形式合法性和實質合法性。形式合法性要求政府在法律所代表的 “公意”框架下，通過創造公共價值、回應民眾訴求來獲得公民的廣泛 “認可”和 “同意”，這可以通過政治信任和政治效能感指標加以概括；實質合法性則要求政府具備有效性，能有效地解決經濟社會發展中的重大現實問題，如經濟發展、社會公平。最后，就合理性而言，政府創新追求的是工具合理性與價值合理性的統一。工具理性要求政府要追求效率——對內提升管理效率和對外提高社會資源配置效率和公共服務效率，進而發揮促進經濟發展職能；而內部管理效率和外部公共服務效率則是政府效率概念所包含的內容。價值合理性則與政府合法性相呼應，它要求政府創新活動符合現代民主價值標準，能夠滿足廣大民眾對民主政治參與和官民良性互動的期待，并最終指向政府信任和政治效能感知。

綜上，經濟發展、政府效率、政治效能感和政府信任就成為政府創新所應追求的重要目標，也是政府創新有效性評價指標體系的主要內容。其中，經濟發展和政府效率兩大因素構成客觀有效性測量指標；政府信任和政治效能感兩大因素構成主觀有效性測量指標(見圖1)。政府創新主觀與客觀有效性之區分，主要是依據變量測量內容和數據來源性質的差異。測量內容方面，政府創新客觀有效性所包含的兩個因素是國家經濟社會發展客觀水平的體現，而主觀有效性所測量的是個體的主觀感知與態度；數據來源性質方面，政府創新客觀有效性測度所用數據來源于國家權威部門公布的宏觀數據，客觀性更強，而政府創新主觀有效性測度數據則來源于入戶調查數據，主觀性更強。

圖1 政府創新有效性測度的綜合指標體系

5.2 綜合評價指標體系的文獻資料支持

政府創新有效性測度的綜合評價指標體系需要有立足于二手文獻資料的測度方法與之相適應，需要文獻的支持。具體來看，前述政府創新有效性綜合評價指標體系所需文獻有三個方面的來源：

(1)中國地方政府創新獎數據庫的支持。近年來，與以美國政府創新獎和英國 “燈塔地方政府項目”為代表的世界范圍內政府創新獎評選潮流相一致，我國也有諸多政府創新評獎項目，如 “中國地方政府創新獎” “中國社會創新獎” “文化部創新獎”等，這些政府創新獎評選資料為測度政府創新有效性提供了很好的量化經驗素材，進而使得定量測度政府創新有效性成為可能。其中，尤以 “中國地方政府創新獎”影響力最大，持續時間也最長。該獎項至今已成功舉辦八屆，共有2000多個政府機構創新項目提出了申請，其中有80個項目獲得優勝獎、97個項目獲得入圍獎。如此，中國地方政府創新獎數據資料也就為利用基于文獻的創新產出指標方法測量政府創新有效性奠定了基礎，尤其是它所提供的有關各地各級政府創新數量、創新類型、創新主體行政層級等方面的數據資料，都可以作為自變量考察政府創新有效性的單位變化。

(2)以中國綜合社會調查為代表的微觀數據資料，則提供了有關政府信任和政治效能感知方面的數據資料。作為中國本土的綜合社會調查項目，該調查項目始于2003年，除了2007年暫停一年以外，其余各年均進行了年度調查，其調查問卷中包含有關測量民眾政府信任水平和政治效能感水平方面的調查問題。

(3)官方統計數據提供了有關經濟發展和政府效率方面的資料。 《中國統計年鑒》 《中國環境統計年鑒》 《中國科技統計年鑒》 《中國人口與就業統計年鑒》等有關人均GDP增長率、第三產業增加值占GDP比重、工業 “三廢”治理效率、城鎮登記失業率、城市燃氣普及率、基本建設和更新改造項目建成投產率等方面的數據，這些都可以用來測度經濟發展和政府效率水平。