檢察前終結訴訟案件跟蹤監督方式研究

唐斌 周麗瓊 李若源

關鍵詞檢察前終結訴訟案件 專項檢察 主動監督

一、檢察前終結訴訟案件。跟蹤監督方式

法律監督方式是指檢察機關調查公權力運行中是否存在違法行為的手段與方法及確認存在違法后采取的督促其糾正或追究責任的手段與方法的總和。針對檢察前終結訴訟案件，檢察機關履行監督職責時，首先要確認公安機關偵查活動是否存在違法行為，而要確認合法與否則必須采用一定的方法和手段，其所運用的方法和手段無疑屬于法律監督方式。具體包括調查核實與督促糾正違法。

（一）法律保障

從法律規定上來看，2018年10月26日修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條中明確規定檢察機關行使法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。從法律監督的任務上來看，調查核實是發現公權力運行中存在違法行為的必要起點，糾正是對調查確定的違法行為予以糾正，以恢復被其破壞的法律秩序，是法律監督的最終目的。兩者相互配合，才能發揮檢察機關法律監督效果。

（二）案源保障

對傳統的刑事案件開展監督工作，檢察機關一般是通過行使批捕權、起訴權對刑事案件的實體部分進行審查，通過審查案件卷宗、訊問犯罪嫌疑人等對公安機關刑事立案和偵查活動的程序合法性進行監督。但是監督范圍局限于在辦的刑事案件，案源受限于公安機關打擊犯罪的力度、種類等因素。但對于檢察前終結訴訟案件，除撤回起訴案件外，大部分自始自終未進入批捕、起訴等檢察環節，因此檢察機關并不掌握此類案件公安機關的刑事執法數據和辦案質量。

因此，開展檢察前終結訴訟案件跟蹤監督的首要任務是建立相關機制，保障檢察前終結訴訟案件來源。

（三）機構保障

以往的刑事訴訟監督工作，由審查逮捕部門和審查起訴部門僅對在辦的刑事案件開展隨案監督，而大部分的檢察前終結訴訟案件跟蹤監督工作由社區檢察部門承擔。在上海市內設機構改革后，各基層院專門設立刑事訴訟監督部門，和司法辦案部門分別履行法律監督職能和訴訟職能，檢察前訴訟終結訴訟案件跟蹤監督職能明確由刑事訴訟監督部門承擔。一方面可以做到訴訟監督全覆蓋，另一方面也保障了監督工作的專業化開展。

二、檢察前終結訴訟案件跟蹤監督工作中存在的問題

（一）案件來源渠道少

主要以公安機關和控申窗口移送為主。對于調閱下行案件開展檢察監督工作，本市檢察機關與市公安局簽訂了相關協議，各基層檢察院也與區公安分局就此類案件的監督工作達成一致意見，以每月由派出所或公安法制部門移送案件的形式，開展此類案件的跟蹤監督工作，就浦東地區而言，報送案件的單位限于六個公安分區指揮部，每個分區指揮部每月向刑事訴訟監督部門移送10起案件。

除此之外，控申窗口將控告公安機關不立案或撤案案件的相關線索移送至刑事訴訟監督部門，2019年1月至8月，共計收到立案監督類線索72件。

（二）案件質量不高

由于檢察機關不能完全掌握檢察前終結訴訟案件的情況，因此在開展監督時往往由公安機關自行提供案件，很難保證案件的質量。浦東地區每月公安機關報送的案件中，侵財類占八成以上，罪名集中在盜竊、尋釁滋事和故意傷害，另外還有強制猥褻、容留他人吸毒等案件，但數量極少。而在對窗口移送的立案監督線索中，很少發現公安機關在受立案環節、立案后偵查環節存在違法情形。就浦東地區來說，72件監督線索中，只有4起案件經要求公安機關說明理由，或立案或撤案，僅對1起案件中存在的不規范行為制發檢察建議。

（三）監督成效不明顯

由于監督方式法定，對公安機關刑事執法活動的監督方式主要以制發要求說明立案或者不立案通知書、提出違法糾正意見（口頭或書面）、檢察建議等方式，但實踐中以制發要求說明立案理由通知書為主，對于輕微違法違規行為，往往以口頭糾正或書面情況通報的形式提出，但情況通報并非法定監督方式。要求說明立案理由及情況通報往往是針對個案問題，公安法制部門收到文書后發往承辦單位，要求整改，一般不會通報給其他辦案單位，因此類似問題在其他辦案單位仍然存在。同樣地，窗口移送的立案監督線索也是個案，監督效果亦如此。

三、專項檢察對檢察前終結訴訟案件跟蹤監督方式的作用

在實踐中，專項檢察一般由檢察機關根據前階段案件跟蹤監督情況，發現公安機關某一偵查環節、某種偵查手段或者在偵辦某種案件時存在突出或相似問題，為分析問題根源提出針對性的建議，對某段時間內公安機關的偵查活動開展檢察監督工作。

（一）監督方式的全面體現

首先體現了主動監督的優勢，把握住檢察案件的主動權。專項檢察的案件清單由檢察機關事先梳理，避免了公安機關為隱藏弊端而抽取單一事實、罪名的簡單案件的情況。其次，通過審查案卷、詢問承辦民警的方式，開展調查核實工作，將違法情形記錄在案。階段性開展檢察官聯席會議，相互交換檢察監督情況。最后，對發現的問題，從個案糾正和類案建議、輕微違法和嚴重違法等層面，分別運用制發情況通報、糾正違法和檢察建議等法律文書，有層次地提出糾正意見。

（二）監督范圍的橫向輻射

在專項檢察以公安的某種偵查行為或偵查階段等作為檢察標準時，罪名類型和公安承辦單位的涉及面較廣，基本輻射能到常見罪名和公安機關大部分辦案部門，例如指定監視居住的適用。在專項檢察以公安辦理的某種類型的案件作為檢察標準時，便于把握公安機關辦理一類案件時的突出問題，例如通過刑事和解程序終結的案件，實踐中公安機關適用和解的條件、和解程序的規范性、尋釁滋事類案件誤用刑事和解程序等都是通過專項檢察集中發現的問題。

（三）監督工作的完整性

檢察前終結訴訟案件大部分均在進入檢察階段之前就完結，但撤回起訴案件可以說經歷了法院審理前的整個刑事訴訟過程，能體現公安機關的全部偵查活動，因此相對于其他類型的檢察前終結訴訟案件，對此類案件開展檢察監督也是最為完整的，能較為完整的體現公安機關的偵查活動質量。

四、對檢察前終結訴訟案件跟蹤監督的建議

（一）檢察機關需要化被動為主動

無論是捕訴階段的檢察監督，還是現階段的檢察前終結訴訟案件跟蹤監督，均以公安機關主動送案為起始，即使是批捕案件提前介入，檢察機關也是以引導偵查為主，并未著重于公安機關執法活動的提前監督。因此，在檢察前終結訴訟案件來源較少的情況下，檢察機關應當全面掌握公安執法辦案數據和案件基本情況。在市級檢察機關的指導下，浦東地區總結了近幾年開展檢察前終結訴訟案件跟蹤的經驗發現，與公安機關建立刑事執法數據報備制度，有助于檢察機關把握主動權。將公安承辦單位按地域劃分，由檢察官分別對口聯系，雙方建立受立案、刑拘、逮捕等執法數據的月報備機制，將立案后轉行政處罰、不立案、取保候審期限界滿后未處理等案件列入報備重點，以清單式上報。檢察官對上報案件，根據數量、罪名等要件，或全部或抽取部分開展跟蹤監督。

（二）提高監督案件的質量

檢察前終結訴訟案件的一般來源有兩種，一種是從公安機關調取，需要公安機關的配合。另一種是從控告申訴部門獲取控告人不服公安機關不立案或撤銷案件立案監督線索，具有隨機性。另外還有少許檢察機關其他辦案部門移送的相關線索，由于是辦案中發現，因此本身線索的成案率較高。針對從公安調取的案件，需要提高多名犯罪嫌疑人、多節犯罪事實案件的比例，增加檢察的犯罪類型和涉嫌罪名，盡可能多地反映出公安機關對各類刑事案件的執法辦案水平。針對窗口移送的線索，檢察機關內部應當作好受理審查工作。建議完善信訪筆錄，要求控告人對控告的主要事實有一定的證據和理由。做好受理線索工作的初步審查工作，第一時間剔除明顯不屬于刑事案件的線索。

（三）類型化開展檢察前終結訴訟案件跟蹤監督

個案監督針對個別案件，監督對象最終落實到公安承辦民警個人，因此監督工作具有很強的隨機性和局限性。因此，為集中檢察監督資源，擴大檢察監督成效，結合公安撤回起訴專項檢察取得的實效，應當類型化開展檢察前終結訴訟案件跟蹤監督。

第一階段，通過統計個案檢察發現的違法問題，以強制措施適用、傷勢鑒定、相關罪名等為切入點，對一類案件開展專項檢察。

第二階段，通過梳理公安機關各辦案單位存在的普遍性問題，以類案檢察建議的形式向公安分局提出，由局層面自上而下推進檢察建議落實，提高監督成效。

第三階段，專項檢察結束后，持續跟蹤監督違法行為的糾正情況，擴大監督成效。