淺析行政公益訴訟的訴前程序

吳興宇 馬勵

關鍵詞行政公益訴訟 訴前程序 價值

檢察機關在向人民提起行政公益訴訟之前，針對相關行政機關不作為或亂作為的行為，依法督促其積極依法履職或糾正行政違法行為的程序被稱為訴前程序，是行政公益訴訟中必須經歷的程序。當被監督的行政機關無正當理由拒不積極履職或者拒不糾正行政違法行為時，檢察機關才代表國家向人民法院起訴該行政機關來維護國家利益或社會公共利益。通過一段時期的公益訴訟的試點，根據我國國情，結合行政公益訴訟的理論依據和行政公益訴訟的司法實踐經驗，最終在立法上確立行政公益訴訟訴前程序。

一、行政公益訴訟訴前程序立法演進

檢察機關行政公益訴訟的不同階段反映了我國在行政公益訴訟制度設計上的謹慎態度，行政公益訴訟訴前程序的穩步推行與發展的過程也反映出我國行政公益訴訟的價值取向。

（一）初步探索階段

2015年7月1日全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作，我國行政公益訴訟訴前程序由此開始，但該訴前程序只作出了一般原則性規定，即檢察機關依法督促行政機關依法履行法定職責，糾正違法行為。在初步探索階段，我國十三個省、市、自治區作為試點試行，然而，最高法、最高檢尚未針對行政公益訴訟訴前程序的具體措施進行規定。

（二）試點推行階段

最高人民法院、最高人民檢察院在全國人大常委會決定在部分地區開展公益訴訟試點工作后，針對行政公益訴訟訴前程序制定了若干內部實施辦法及規定。兩高對訴前程序的含義、形式以及行政機關未在規定期限內糾正錯誤后的處理上作出了具體規定，行政公益訴訟訴前程序通過試點期間的實踐，取得了較大實效。以最高人民檢察院官網上發布的數據來分析，“截至2016年6月，行政公益訴訟的訴前程序案件共有1047件，其中被監督的行政機關采納檢察機關的檢察建議并積極履職或者糾正違法行為的有814件，占77.75%;另有12.51%的案件未到1個月的回復期;逾期未糾正的102件，僅占9.74%。通過檢察機關的行政公益訴訟監督，被監督的行政機關絕大多數在訴前程序中已有效的糾正了自己不作為、亂作為、慢作為行為。

（三）全面推行階段

經過試點地區的司法實踐，以檢察建議的方式減少不必要的行政公益訴訟實效良好，故應當以立法的方式將訴前程序予以確定。2017年修改的《行政訴訟法》規定，人民檢察院發現下列領域中損害國家利益和社會公共利益的違法行政行為，可以向行政機關提出檢察建議：一是食品、藥品安全監管;二是生態環境、自然資源監管;三是國有資產監管;四是國有土地使用權出讓。增加了檢察機關提起行政公益訴訟之前，應當先行向相關行政機關提出檢察建議作為前置程序。

二、行政公益訴訟訴前程序立法演進原因性分析

長期以來環境、食品、藥品安全等問題的嚴峻性，以及相關行政機關的不作為、亂作為現象，要求檢察機關將檢察監督權落實到實處，我國能夠在較短時間內將行政公益訴訟的訴前程序以立法的方式予以確立，其主要原因在于：

（一）國家大力推行公益訴訟制度

中國共產黨十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出，公益訴訟是我國發展過程中的一項重大決策，體現出了中央對公益訴訟的重視程度之高，在該《決定》背景之下，我國最高人民法院、最高人民檢察院迅速作出關于檢察公益訴訟相關司法解釋，指導司法實踐，提供法律支持。在國家大力推行公益訴訟的背景下，給行政公益訴訟的訴前程序的發展提供了基本保障。

（二）檢察機關的法定監督職能

檢察機關具有監督職能，我國《憲法》明文規定人民檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關在行使職權時，能夠了解到行政機關違法或不作為的線索，為后續行政公益訴訟的訴前程序甚至行政公益訴訟的提起提供了基礎。法律賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格，而后，根據《行政訴訟法》的規定，如果行政機關無正當理由，未按照檢察建議內容對違法行政行為進行糾正的，檢察機關將通過提起訴訟的方式來監督行政機關，而行政機關可能承擔敗訴的風險。

（三）行政機關的外部監督

從國家內部層面來看，推進全面依法行政及問責機制，以國家高度督促行政機關積極作為、依法作為。行政機關依法積極主動履行相關法定職責，能促成依法行政的作風。從社會外部來看，問責機制的落實及公益訴訟的發展，給行政機關帶來壓力。在國家大力推行公益訴訟的態勢之下，行政機關亂作為、不作為的現象會受到社會和廣大人民群眾的關注，而行政機關的監督制度除了內部問責，還應當受其他法定機關的監督，檢察監督能有效推動行政機關合法、合理行政，行政公益訴訟的訴前程序將作為外部約束力量之一發揮作用。

三、行政公益訴訟訴前程序價值分析

通過上述訴前程序的階段性及原因分析，訴前程序的立法十分必要。應松年教授曾指出，“行政公益訴訟的訴前程序的設置，有著不可替代的功效，具體體現在節約司法資源方面，尊重行政自制方面和促進社會和諧方面”，行政公益訴訟的訴前程序在行政公益訴訟中具有獨特的價值與功能，主要體現在以下幾個方面：

（一）體現檢察權的謙抑性

“法與公平有著天然的聯系。公平是法的正義價值內核、也是法的靈魂，法的整個發展史中始終貫穿著公平”訴前程序給予了行政機關及時自主糾正的機會，同時也能減小司法權與行政權兩種不同的國家權力沖突。訴訟程序能體現司法權的謙抑性，檢察機關沒有直接通過訴訟程序與行政機關“對薄公堂”，對緩和司法機關與行政機關矛盾存在一定幫助作用。起到“既發揮司法權對行政權的制約作用，又能避免司法權破壞行政權的正當運行州。

行政公益訴訟產生的主要原因即行政機關的不積極作為或違法亂作為，致使國家利益和社會公共利益受到損害或者存在損害的風險，檢察機關的法律監督權系屬司法權的一種，針對行政權直接以終局性的司法程序進行監督，可能發生權力沖突。通過行政公益訴訟的訴前程序，一方面能夠充分發揮檢察機關對行政機關的監督，實現維護公共利益的目的，另一方面能夠避免司法機關直接處理行政事務，體現司法權對行政權的尊重。行政機關在收到檢察建議之日起有兩個月的期限進行糾正或自制，在行政機關仍不改正或自制的情況下，檢察機關用盡其他救濟手段后不能實現公益維護的目的時，才提起行政公益訴訟。

（二）節約司法資源

“行政公益訴訟的訴前程序的主要目的是節約司法資源，降低訴訟成本”。行政公益訴訟的訴前程序將大量可能產生行政公益訴訟的案件提前解決，通過行政公益訴訟之前的督促程序，使得檢察機關將有限的司法資源用在最需要的地方。作為一種新的監督方式，行政公益訴訟的訴前程序不僅消耗的時間短，而且程序較為便捷。訴訟是解決糾紛的“最后選擇”，能夠在訴訟前將糾紛解決，無疑能夠做到資源利用最大化。

行政公益訴訟的設立并非是以訴訟為根本目的，而是為了依法督促行政機關有效、合理、合法地行政，維護社會公共利益。行政機關的公共管理職能要求行政機關具有一定的權威性，行政公益訴訟的訴前程序，能在保證行政機關合法、合理行政的情況下，還能保證其權威性和及時性，促進行政執法高效，實現公益保護的目的，大大節約司法資源。

（三）提高檢察機關監督效力

檢察機關按照法律規定提起行政公益訴訟的訴前程序，是以非終局性的方式監督行政機關，相比訴訟程序終局性的方式監督，靈活的監督方式更有利于行政機關主動、及時糾正不當行為。社會公共利益被侵害的背后，除了侵權者的違法行為之外，往往存在負有監督管理職責的行政機關不作為等問題。基于此，檢察機關督促相關行政機關依法積極履職，不僅能得到行政機關的有力配合，還能促進行政公益訴訟的順利進行，從而提高檢察機關監督效力。

訴前程序是對檢察監督方式的進一步區分，一方面，行政公益訴訟的案件數量將大大減少，能夠避免大量案件進入訴訟程序。截至2016年12月底，檢察機關辦理行政公益訴訟的訴前程序案件3763件，75.4%的行政機關主動糾正了違法行政行為，檢察機關提起行政公益訴訟的案件437件，占比11.6%：另一方面，能夠完美銜接行政公益訴訟程序，確定了訴前程序回復期限，協調權力制衡，提高檢察機關監督效力，優化檢察機關監督職能。

四、訴前程序適用中應當注意的問題

（一）提出檢察建議時應當注意的問題

即使有訴訟作為檢察建議的保障，但如果檢察機關對行政機關的行為是否違法把握不準，會影響行政機關對訴前檢察建議的可接受性。故檢察機關提出檢察建議，既要準確判斷行政機關的行為違法性，又要遵循行政權行使的基本規律。檢察機關發出檢察建議之前，應對行政機關是否存在越權、濫用職權，認定事實的證據、程序、適用法律等是否正確進行調查取證，根據行政行為的合法性的要件加以判斷。

此外，根據行政信賴保護原則，對于授益行政行為，因涉及公益和私益的衡量，即使存在違法也可能不必撤銷。提出檢察建議時，綜合考慮行政機關的合法性、信賴保護原則和利益衡量原則，才能作出準確的判斷，提出合理的檢察建議。

（二）訴前程序與訴訟程序的銜接

訴前程序設置的目的是督促行政機關自行糾正違法行政行為，保護公共利益，降低訴訟率。零訴訟率是行政公益訴訟制度追求的理想目標，但零訴訟率是不現實的。盡量通過發揮訴前程序的價值，實現不通過訴訟，而在訴前程序階段實現維護公共利益的目的，最大限度的降低訴訟率。當然，如果行政機關收到檢察建議書后，在合理期限內，無正當理由拒不糾正違法行為或者依法履職，檢察機關應當及時向人民法院提起訴訟，及時、有效保護國家利益和社會公共利益。