淺析違反治安管理行為與犯罪行為的沖突與銜接

楊宇燁

關鍵詞違反治安管理行為 犯罪行為 銜接 沖突

《治安管理處罰法》是一部由公安機關保障實施維護社會秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織合法權益的法律，同時該法也承擔著規范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責的職能。《刑法》的任務在于保衛國家安全，人民民主專政的政權和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行。從兩部法律的立法目的來看，兩法在調整領域上具有重合性，兩部法律在其領域內使行政處罰和刑事處罰共同構成了對社會秩序維護的規范，維護了法律體系的完整性，但也不可避免地構成了二者在相同領域內調整對象的沖突與銜接問題，該問題也是公安院校《治安管理處罰法》課程在違法行為認定部分的重難點內容，因此，梳理《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為的銜接與沖突是違法行為認定的關鍵，也是該門課程建設改革的重要內容。

一、三大問題引出研究《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為銜接與沖突

《治安管理處罰法》與《刑法》之間天然的聯系使二者存在銜接，但在銜接過程中基于立法技術、法律的局限性本身等等因素，使兩法在違法行為和犯罪行為的規定上存在模糊和沖突，導致了立法的不明確從而帶給實踐應用的不確定性，在課程講授的過程中這一部分內容也常常被忽視，或者難以界定清楚。

（一）立法模式的相似性導致二者出現銜接與沖突

較之于成熟的《刑法》立法，《治安管理處罰法》更多的是借鑒其相關內容。第一，在立法目的上，二者存在調整范圍的重合。第二，在法律原則中，處罰法定、處罰適當、尊重和保障人權等原則同罪刑法定、罪責罰相適應以及尊重和保障人權相類似。第三，在一般規定、共同犯罪和罪數等內容相似。第四，在行為名稱的規定中，二者也有大量重合的情形，如尋釁滋事，這部分內容極易產生兩法的銜接與沖突問題。總之，二者不僅是文本形式還是內在邏輯結構，從一般規定還是各類違法行為的認定上都大量地借鑒了《刑法》的內容，這也直接導致了二者產生銜接與沖突。雖然《治安管理處罰法》第二條規定了“尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰”，但是怎樣劃清刑事和行政的界限一直是立法和實踐的難題。

（二）基層實踐應用反映出二者的銜接與沖突

公安機關同時承擔著治安案件的查處和刑事案件的偵查，然而基于《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為在立法上的界限尚待厘清，導致了實踐中民警在適用法律時的兩難境地，甚至出現了“以罰代刑”或者“盲目重罰”的情形，既不能充分實現兩法在維護社會秩序、尊重和保障人權上的目的，又喪失了規范警察權的功能，引發了公安機關適用的難題。曾有學者以四川省瀘州市、綿竹市和涼山市各基層公安機關進行實地調研，基層民警對于《治安管理處罰法》具體適用中的問題做出統計調查，結果顯示，“違反治安行為認定”占比42%，“違法行為的證明”占比30%，“處罰決定的執行”占比24%，“人為因素，與法律無關”占比4%，。通過統計數據結果不難看出，違法行為的認定是困擾基層民警執法的首要難題。

（三）基于實戰化教學的課堂教學難以回避二者的銜接與沖突

根據內蒙古警察學院人才培養方案的要求，《治安管理處罰法》作為一門專業基礎課，在刑事偵查、交通管理、國內安全保衛、信息網絡安全監察專業開設，共54課時，教學大綱中將違反治安管理的行為列為該門課程講授的重點和難點，但在實際講解中，由于該課程多設置在第五學期，學生面臨招警考試的壓力，根據招警考試的特點，課程內容往往將側重點放在執法程序部分，對實體認定部分關注不夠，同時由于實體行為規定類型龐雜不能面面俱到，只能結合實踐中講解部分常見的違法行為，所以，如何將違反治安管理行為的認定講清、講透，啟發學生的研究能力和舉一反三能力就成為了該門課程改革的難題。

二、違反治安管理行為與犯罪行為銜接與沖突現狀

根據公安部關于印發《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》的通知（2015修訂），《治安管理處罰法》中違反治安管理行為具體規定在第三章“違反治安管理的行為與處罰”中，共四大類152種。

根據《刑法》（刑法修正九）及兩高《關于執行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規定（六）》的規定，犯罪行為分為十大類共計469種。

《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為目前采取的是“定性”加“定量”的立法模式，即違反治安管理的行為和犯罪行為關系是以行為性質和社會危害性的遞增程度來確定的，據此，兩部法律在邏輯上的關系如圖一所示：

即以行為模式作為x坐標軸，滿足定性要求的行為可以到達A點（采用四要件說或二階層、三階層說），到達A后看社會危害程度（Y坐標軸），隨著社會危害性程度的不斷增強，會出現一個不受法律調整到受行政法律調整再到刑事法律調整的過程。此處的社會危害程度包括了情節、數額和后果等量的因素，當然，這些可能與定性重合，但單獨分析的目的是從量上區分違法治安管理行為和犯罪行為。陰影區屬于不構成違法的行為，BC段屬于僅違反治安管理的行為，D點以上屬于僅犯罪行為，CD段就是違反治安管理行為和犯罪行為交叉存在的部分，理想狀態是存在一個F點作為二者的界限從而嚴格將違反治安管理行為和犯罪行為區分開，即BF屬于違反治安管理行為，FD屬于犯罪行為。但實際情況是二者的界限并不明確，甚至出現交叉與重合，這也是研究二者銜接與沖突的意義所在，CD段F點的位置也即研究重點。

經對《治安管理處罰法》中違反治安管理的行為與《刑法》中犯罪行為的對比梳理，得出BC段僅違反治安管理的行為無對應犯罪行為的包括58種，違反治安管理的行為與犯罪行為交叉重合的包括94種。

其中，二者交叉重合的部分又可以將其分為與犯罪行為完全重合、部分重合以及與犯罪行為界限清楚、界限不清的情形。二者完全重合的包括32種，部分重合的包括62種，二者界限清楚的包括33種，界限不清的包括61種，這也是研究的重點，其中，二者完全重合又界限不清的21種行為更難以區分，也是研究關注的重點。

對于界限不清的40種部分重合的行為，關鍵在于區分重合的部分，如：招搖撞騙與招搖撞騙罪，在冒充國家機關工作人員招搖撞騙這一范疇二者出現重合，區分主要在情節和后果上，但實踐中也難以將二者完全區分開。

對于界限不清的21種完全重合的行為最難區分，如非法侵入住宅與非法侵入住宅罪，二者在行為模式上表現相同只是在情節和后果上有差別，因此難以找到清楚區分二者的F點。

通過分析可以看出，界限不清多因其區分界限為“社會危害性、情節、程度、后果”不同，有些需要在司法解釋或各省、自治區、直轄市制定地方標準，有些則難以明確劃線即本身屬于法律的局限性使其難以劃清二者的界限。

三、違反治安管理的行為與犯罪行為沖突的解決思路

（一）解決違反治安管理的行為與犯罪行為沖突的建議

要把握違反治安管理的行為與犯罪行為的界限首先應當在宏觀的基本原則上對二者的適用有所區分，當二者發生需要銜接或者沖突的情形時，將法定原則、寬嚴相濟原則和教育與懲罰相結合原則作為銜接違反治安管理的行為和犯罪行為基本原則。

其次，在立法上，應當盡量的厘清二者的界限，雖然法律本身具有局限性，但仍應當在可能實現的范圍內將這種局限性縮至最小，尤其各地應根據各自的經濟發展水平和特點對“社會危害性、情節、程度、后果”進行細化，制定符合各地實際的銜接標準。

再次，在行為的認定上，建議借鑒刑法犯罪構成的二階層說，將違反治安管理行為的認定體系也變為先判斷是否符合客觀違法階層，有無客觀違法阻卻事由，再判斷主觀責任階層，有無主觀責任阻卻事由。

（二）以違反治安管理的行為與犯罪行為銜接與沖突解決促進《治安管理處罰法》課程建設

違反治安管理行為的認定雖然在招警考試所占篇幅并不大，但基于實戰化教學的要求，作為今后執法的重要依據必須作為課堂教學的重點內容要求學生掌握。因此，在講授《治安管理處罰法》這門課程時要把握幾個要點：第一，要厘清違反治安管理行為和犯罪行為的性質，將二者之間的關系、區別與聯系以介紹清楚，使學生在邏輯體系上能夠對二者準確定性;第二，要將違反治安管理的行為和犯罪行為的內容列舉出來，盡量以圖示等視覺化的方法讓學生對于二者的沖突和銜接部分有直觀的把握;第三，把二者沖突的部分，尤其是界限不清完全重合的行為結合公安實踐中最為常見的情形做研究分析，盡量能給學生一個解決沖突的思路;第四，對于立法本身沒有規定，實踐中卻常出現的違法行為和犯罪行為的區分邀請基層經驗豐富的辦案民警為學生開展專題講座，使學生能更準地掌握二者的沖突與銜接;第五，對學生開展案件模擬實訓，通過案件的查辦進一步加深對二者的沖突與銜接的理解與應用。