改革開放40年我國民辦高等教育發展回顧與展望

王真 王華

摘要：改革開放40年來，我國民辦高等教育經歷了以非學歷教育為主體的恢復創建期、扶持與規范并舉的高速發展期、探索并確立分類管理的新時期等三個階段。我國民辦高等教育取得巨大成就，得益于國家良好的制度環境、各級政府的大力支持、突出公益性的價值追求以及舉辦者（及其團隊）順應形勢、艱苦創業等。站在新的歷史起點，展望未來，黨的領導會進一步加強，公益性會更加彰顯，法人治理結構會更加健全，辦學質量會持續提高，更多高水平民辦高校會涌現出來。

關鍵詞：改革開放;民辦高等教育;中國經驗

改革開放以來，民辦高等教育得到了恢復和發展，從少到多、從弱到強、從單一到多樣，形成了層次類型豐富、欣欣向榮的發展局面，成為了教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。站在全面深化教育體制機制改革、加快教育現代化、辦好人民滿意的教育的新起點，回顧改革開放40年我國民辦高等教育發展歷程，總結我國民辦高等教育發展經驗，并在這一過程中把握時代脈搏，展望我國民辦高等教育的未來發展，具有十分重要的政策、理論和實踐意義。

一、我國民辦高等教育40年發展歷程回顧

回顧改革開放40年，可以發現我國民辦高等教育走過了極其不平凡的40年，取得了舉世矚目的歷史性成就。從1978年至今，可以將我國民辦高等教育發展粗線條地劃分為三個階段，各個階段呈現出比較鮮明的階段性特征。

（一）以非學歷教育為主體的民辦高等教育恢復創建期（1978-1992年）

1978年黨的十一屆三中全會召開后，隨著黨和國家工作中心的轉移，整個社會對各類人才的需求十分急切。一些熱心教育事業的社會人士和離退休教育工作者，包括不少離退休老干部，在知識分子政策得到落實和強烈使命感、責任感的驅使下，利用閑置教育資源，發揮自身專長，自發從事文化補習和職業技術培訓活動，由此拉開了當代中國民辦教育恢復發展的大幕。

1982年頒布《中華人民共和國憲法》，規定“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，為民辦教育提供了發展的法律依據。社會力量辦學①的合法地位得到正式認可，民辦學校開始不斷涌現。1982年，經原北京市成人教育局批準，于陸琳、聶真等創辦了中華社會大學。據統計，1982—1985年，民辦高等教育機構發展到170余所。

1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，提出地方要鼓勵和指導國有企業、社會團體和個人辦學，對地方辦學、社會力量辦學給予積極鼓勵。國家對社會力量和私人辦學的肯定，形成了強烈的輿論導向，再次引發社會的高度關注，全國掀起了民辦教育的興辦熱潮。1987年7月，針對民辦教育在恢復起步過程中存在的管理及辦學問題，國家教委發布了《關于社會力量辦學的若干暫行規定》（以下簡稱《暫定規定》），這是我國第一個關于社會力量辦學的部門規章，標志著國家正式將民辦教育納入正規教育管理體系，對于調動、保護和發揮社會力量辦學的積極性，具有十分重要的意義。該《暫行規定》把社會力量辦學界定為“具有法人資格的國家企業事業組織、民主黨派、人民團體、集體經濟組織、社會團體、學術團體，以及經國家批準的私人辦學者”，私人辦學從“可以進行試辦”到首次被明確為社會力量辦學的一部分，這是我國民辦教育發展歷史上一個非常重要的規定。截至1991年底，全國民辦高等教育機構已達450所。[1]此后，1989年到1991年間，鑒于亂辦學、濫發文憑等混亂現象的出現，國家教委及有關部門又相繼發布了《關于跨省、自治區、直轄市辦學招生廣告審批權限的通知》《不得擅自頒發高等教育畢業證書的通知》以及《社會力量辦學印章管理暫行辦法》等文件。

總的來看這一階段，社會力量辦學在短期培訓、自考助學等領域發展迅速，高等教育仍主要表現為自考助學活動。民辦學校也大都以租用校舍、聘請兼職教師、依靠收取學費滾動發展。當時條件下，國家的民辦教育政策主要解決“要不要辦”、“能不能辦”的問題，而對“怎么辦”的問題涉及很少。在民辦高等教育復興的萌芽階段，一方面，國家缺乏監管民辦高等教育的經驗，另一方面，當時民辦高等教育占我國教育總量的比例較小，政府的行政力量更多地用于管理公辦學校和其他公共事業，民辦高等教育基本上是滿足社會需求和市場需要的產物，所以，政府對民辦高等教育的監管是粗線條、濃筆墨的。由于國家政策對民辦高等教育的直接監管較少，該時期我國民辦高等教育呈現出發展速度快、內部管理模式不一、水平參差不齊等特征。

（二）扶持與規范并舉的民辦高等教育高速發展期（1992-2010年）

1992年，以鄧小平南巡講話為契機，中國民辦教育迎來了空前的繁榮時期。當年9月，國家教委在《關于加快教育改革和發展的若干意見》中提出要進一步鼓勵支持社會力量辦學，同時強調對社會力量辦學過程中出現的問題，要“正確引導，加強管理”。10月，黨的十四大報告中首次提出要改變國家包辦教育的局面，支持和鼓勵社會力量辦學。其后，八屆全國人大一次會議上，明確提出“要逐步地建立以國家辦學為主，社會各界共同辦學的新體制”。《光明日報》《中國教育報》等主流媒體以前所未有的熱情對民辦教育進行了大篇幅報道，為掀起民辦教育熱潮起到了推波助瀾的作用。到1992年底，全國已有民辦高等學歷教育學校10所以及大量的非學歷培訓機構。有調查顯示，1992年鄧小平南巡講話以后，全國各地要求設置民辦高校50所以上。1993年2月，中共中央、國務院頒布《中國教育改革和發展綱要》，提出要“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。它規定，國家對社會團體和公民個人辦學采取“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針，這十六字方針在1997年的《社會力量辦學條例》、1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》和2002年《民辦教育促進法》等重要法律、文件中得到了繼承和延續。

1995年的《教育法》繼續鼓勵社會力量（包括個人辦學）辦學，較為明確地指出了我國民辦教育的性質、地位，提出了我國民辦教育的總政策和一些基本政策。《教育法》也注意到民辦教育機構普遍存在的營利性行為，所以再次強調了民辦教育的非營利性原則。1996年，國家教委下發《關于加強社會力量辦學管理工作的通知》，正式在全國建立了辦學許可證制度。隨著民辦高等教育的規模越來越大，在國家教育體系中的地位越來越重要，而且各地也逐漸積累了越來越多的管理民辦高等教育的經驗，國家開始將民辦高等教育納入監管視野。1997年，我國第一部專門規范民辦教育發展的行政法規《社會力量辦學條例》出臺，把民辦教育納入了法制軌道，也為后來《民辦教育促進法》的制定打下了堅實基礎。《社會力量辦學條例》規定，民辦教育機構按照行政事業單位會計制度設置會計賬簿，民辦學校的收費項目和標準要經過審批機關審核，由財政部門、價格管理部門核定。還重申，民辦學校不得以營利為目的，并且指出國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。

2002年國家頒布了《民辦教育促進法》，該法繼承了《社會力量辦學條例》的基本精神，在民辦教育舉辦者獲取“合理回報”等問題上實現了突破，規定民辦學校的舉辦者可以在滿足一定條件之后通過必要的程序獲得“合理回報”。“合理回報”政策的出臺進一步激發了民辦學校舉辦者的辦學積極性，民辦高等教育發展速度進一步加快。在這個時期，一些辦學質量好、辦學條件完善的民辦高校開始提升辦學層次，實施本科層次教育。2000年黃河科技大學升格為本科院校，上海杉達學院和南京三江學院于2002年升本，浙江樹人大學等5所民辦高校于2003年升本，大量民辦高校升本表明民辦高校已經突破了原有的發展空間。

這一時期，民辦高等教育在加強監管和加大支持力度的雙輪驅動下，獲得了更大的成長空間。監管使得民辦高校的辦學更加規范，發展更加穩健;支持則使得民辦高校的發展勢頭更快，空間更大，層次更高。民辦本科高校（包括獨立學院）越來越多，社會聲譽越來越好。

（三）探索并確立分類管理的民辦高等教育新時期（2010-）

經過多年的發展，我國民辦教育取得了歷史性的成績，但是也存在著教育質量總體不高、社會聲譽不佳、辦學層次偏低等深層次問題。借鑒他國的成熟經驗，對民辦教育進行分類管理，將民辦學校分成非營利性和營利性兩類，給予兩類學校不同的財政扶持政策、土地和稅收優惠政策，是促進我國民辦教育進一步發展的一個選擇。在這個背景下，民辦學校的分類管理被提上了歷史日程。

《民辦教育促進法》規定民辦學校的舉辦者可以獲得“合理回報”。這一規定曾經被視為《民辦教育促進法》的最大進步，被認為是創造性地解決了民辦學校的公益性和舉辦者謀求經濟動機之間的矛盾。但是《民辦教育促進法》并沒有說明應該如何實施“合理回報”，國務院隨后頒布的《民辦教育促進法實施條例》也沒有對這一說法給出清晰的詮釋。“回報”怎樣才算是“合理”的？回報之“合理”與“不合理”的界線在哪里？對其界定和監督的主體是市場還是政府？顯然，這些問題都是不容易回答的。最終的結果就是，在《民辦教育促進法》頒布后的十幾年時間里，“合理回報”條款形同虛設，幾乎沒有民辦高校通過合理回報的制度設計來獲得辦學回報。[2]為了解決合理回報的困境，分類管理的想法被提了出來。對民辦教育進行分類管理的想法在《民辦教育促進法》制定過程中就出現了。只是由于“合理回報”的提法占了上風而沒有被采納。[3]

雖然對分類管理也存在不同意見，但是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）最終指出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。這是我國民辦教育發展過程中首次在國家政策性文件中明確提出對民辦學校進行分類管理，從此，我國民辦教育開始了分類管理的探索和嘗試，我國民辦教育進入了新的發展階段。《規劃綱要》提出分類管理以后，得到了政策制定者、教育理論界和民辦教育實踐界的積極回應。大部分學者和政策制定者認為，只有將民辦學校分成營利性和非營利性兩大類，才能從法律層面破解民辦教育發展面臨的法人屬性、產權歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關鍵問題。鐘秉林[4]、胡衛[5]、王善邁[6]等學者都提出了分類管理的對策建議。

為了實行分類管理，2012年教育部啟動了《民辦教育促進法》的修改工作，廣泛征求各方面意見。2013年9月，國務院法制辦公室公布《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》。征求意見稿從以下幾方面作了修改和調整：一是將《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”修改為“以財政性經費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的學校或者其他教育機構不得設立為營利性組織”。 二是刪除《高等教育法》第二十四條關于設立高等學校“不得以營利為目的”內容。三是在《民辦教育促進法》第十八條中增加規定，民辦學校可以自主選擇，登記為非營利性或者營利性法人。四是刪除《民辦教育促進法》第五十一條“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”的規定。五是刪除《民辦教育促進法》第六十六條“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”的規定。

2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議關于修改《中華人民共和國教育法》的決定公布，將《教育法》原第二十五條“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”修改為“以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織”。此次會議也將《中華人民共和國高等教育法》第二十四條修改為“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益”。這意味著，放開了以營利為目的的民辦教育機構的設立。雖然《教育法》和《高等教育法》的修改是為了配合《民辦教育法》的修改，但是由于民辦學校分類管理存在較大爭議，所以人大常委會第十八次會議對《民辦教育促進法》草案暫緩表決，要求待草案進一步完善后再提交審議。

2016年11月第十二屆全國人大常委會第二十四次會議最終審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，我國民辦教育正式進入分類管理的新時代。2016年12月29日，中共中央辦公廳印發《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》的通知，國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》。12月30日，教育部等五部委聯合下發了關于印發了《民辦學校分類登記實施細則》的通知，教育部等三部委聯合印發了關于《營利性民辦學校監督管理實施細則》的通知。“1+4”（1部新法和4個文件）文件構成了新時期我國民辦教育的基本政策體系，為我國民辦高等教育的新發展提供了法律保障。

二、我國民辦高等教育發展道路的成功經驗

經過40年的改革發展，當今我國民辦高等教育無論是學校數量、學生規模，還是其所涵蓋的類型、領域，都已遠遠超越了我國各個歷史時期的私立高等教育，呈現出勃勃生機，其所取得的顯著成就引起社會各界的廣泛關注。《2017年全國教育事業發展統計公報》顯示，民辦高校747所（含獨立學院265所，成人高校1所），比上年增加5所。普通本專科招生175.37萬人，比上年增加1.51萬人，增長0.87%;在校生628.46萬人，比上年增加12.25萬人，增長1.99%。碩士研究生招生747人，在學1223人。另有民辦的其他高等教育機構800所，各類注冊學生74.47萬人。

回顧我國民辦高等教育發展歷程，可以發現我國民辦教育之所以能夠取得巨大成就，主要可能歸功于以下方面。

（一）國家教育制度和政策環境不斷改善，為我國民辦高等教育發展提供了良好的制度環境

教育是社會中的教育，脫離社會的、純而又純的教育是沒有的，它總是要嵌入到特定的社會當中，受到特定社會的政治、制度和政策的制約和影響。改革開放以來我國民辦高等教育之所以取得巨大成績，非常關鍵的一個因素是改革開放條件下國家的教育制度和政策環境不斷改善，為民辦高等教育事業發展提供了良好的政策、制度環境。如前所述，1982年《中華人民共和國憲法》作出“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”的規定，為民辦高等教育發展提供了法律依據;1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》提出“地方要鼓勵和指導國有企業、社會團體和個人辦學”、“鼓勵各民主黨派、人民團體、社會組織、離退休干部和知識分子、集體經濟單位和個人，遵照黨和政府的方針政策，采取多種形式和辦法，積極自愿地為發展教育事業貢獻力量”，對地方辦學、社會力量辦學給予積極鼓勵……自此以后，一系列與民辦高等教育有關的制度、法律、政策不斷出臺，有力保障并促進了我國民辦高等教育事業的健康發展。

2016年11月7日，為實施科教興國戰略，促進民辦教育事業的健康發展，維護民辦學校和受教育者的合法權益，全國人大常委會作出修改《民辦教育促進法》的決定，確立對民辦學校實施營利性和非營利性分類管理的法律架構。隨后，國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部會同相關部門頒布了《營利性民辦學校監督管理實施細則》和《民辦學校分類登記實施細則》。這些有關民辦教育的制度、法律和政策文件的紛紛出臺，彰顯了新時代黨和國家對民辦教育改革發展的高度重視，是新時代全面深化改革背景下民辦教育治理的重大法律政策創新，必將進一步促進和推動我國民辦高等教育事業的健康可持續發展。

（二）各級政府對民辦高等教育大力支持，為我國民辦高等教育發展提供了強大支撐

黨和國家能夠為民辦教育改革發展創造良好的政策和制度環境，但這個環境主要是相對側重于宏觀層面，民辦高等教育要切實得到發展還離不開各級政府特別是主要領導的關心和支持。因為民辦高等教育改革發展涉及面廣、涉及到多個部門的職責，改革的難度和風險非常大，只有各級政府特別是主要領導親自關心和支持民辦高等教育，使各部門同心協力重視和支持民辦高等教育，民辦高等教育才可能發展得好。從實際情況看，不少地方政府主要領導非常重視民辦高等教育，把民辦高等教育當作一張“靚麗的名片”，真正把民辦高等教育視為“社會主義教育事業的重要組成部分、重要增長點和促進教育改革的重要力量”。如陜西、湖南、廣東、江西、河南、云南等地也都要求各部門對公辦和民辦高等教育一視同仁，并對民辦高等教育給予政策傾斜，有力推動了民辦高等教育的健康發展。

事實表明，凡是民辦高等教育發展較好的地方，無一不是地方政府極力關心和支持民辦高等教育;反過來也可以說，在國家努力形成民辦教育和公辦教育共同發展的政策背景下，只要地方政府真心誠意關心和支持民辦高等教育，民辦高等教育就一定能發展起來。當前，公辦高等教育發達與否很大程度上跟特定區域的經濟社會發展水平直接相關，經濟發達地區的公辦高等教育普遍比經濟欠發達地區的公辦高等教育要好。但是，在民辦高等教育領域，民辦高等教育發達與否跟特定區域經濟社會發展水平卻關系不大。有研究表明，“第一組包括浙江、河南、海南、廣東、陜西、江西、湖南和吉林等地，在各個層級中，其民辦教育都處于‘一般發達或‘較發達的位列，這些省份中大部分教育層級的民辦學校在相對重要性上走在全國前列”[7]。民辦高等教育發展水平處于第一梯隊的區域除浙江、廣東外，經濟社會發展水平并不是處于全國前列，其民辦高等教育的發展得益于當地政府的大力支持。

（三）突出公益性，堅持扶持與規范并舉，為我國民辦高等教育發展提供重要保障

民辦高等教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。改革開放以來，國家和地方各級政府高度重視民辦高等教育的公益屬性，不僅對民辦高等教育實行“積極鼓勵、大力支持”，而且也重視“正確引導、依法管理”，堅持扶持與規范并舉，為我國民辦高等教育發展提供重要保障。就鼓勵與扶持方面，主要是國家以憲法、法律和制度的形式承認民辦高等教育的合法性和正當性，并維護民辦高校和受教育者的合法權益，使民辦高校及其師生享有與公辦高校及其師生同等的法律地位和權利。在實踐中，這種鼓勵和扶持很多時候表現為政策性優惠，如稅收優惠、建校用地優惠等。就規范與管理方面，主要體現在各級政府始終強調民辦高等教育的公益性，堅持嚴格管理，保障依法辦學。如民辦高校的設立、學校的組織和活動、學校資產與財務管理、教師與受教育者管理等方面都有具體、明確的要求。

針對民辦高校辦學過程中存在的薄弱環節，國家和地方政府一直非常重視，切實保障民辦高等教育的健康可持續發展。早在民辦高校恢復創辦之初，如1989年到1991年間，鑒于亂辦學、濫發文憑等混亂現象的出現，國家教委及有關部門相繼發布了《關于跨省、自治區、直轄市辦學招生廣告審批權限的通知》《不得擅自頒發高等教育畢業證書的通知》以及《社會力量辦學印章管理暫行辦法》等文件。而新頒布的《民辦教育促進法》也明確要求，“教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，促進提高辦學質量;組織或者委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量，并將評估結果向社會公布”、“民辦學校的招生簡章和廣告，應當報審批機關備案”、“民辦學校侵犯受教育者的合法權益，受教育者及其親屬有權向教育行政部門和其他有關部門申訴，有關部門應當及時給予處理”。

（四）舉辦者及其團隊順應形勢，艱苦創業，是我國民辦高等教育發展的關鍵力量

對于一所具體而鮮活的民辦高校而言，國家和地方政府的法律、制度、政策最多屬于學校創立和發展的外因或者說外部條件，而外因是需要通過內因來發揮作用的。創辦者是民辦高校的掌舵者和“一把手”，在學校的創立、發展中發揮著舉足輕重的作用。有學者指出，“民辦高校的創辦者是民辦高校的舵手、靈魂和最高決策者，其職能范圍包括湊集和分配經費，處理學校內外部關系（尤其是與政府的關系），制定學校發展規劃，決定校級領導（包括校長）和中層干部的任命等”[8]。民辦高校在激烈的市場競爭中求得生存和發展，每一所學校背后都凝聚著創辦者及其團隊的心血。

國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》強調要“培養一批有理想、有境界、有情懷、有擔當的民辦教育家”。很多民辦學校的舉辦者對教育的本質有深刻的理解，對大學精神和教育理念有獨特的價值判斷和堅定的信仰，并將教育理念和大學文化付諸實踐，引領學校的發展。一些民辦高校的舉辦者提出了鮮明的學校文化，比如吉林華橋外國語學院的創始人秦和提出了“橋梁文化”，希望學校成為“中華兒女走向世界之橋梁，中西文化合璧之橋梁”。西安翻譯學院創辦者黃藤提出了以“魚化龍”精神為核心的大學文化，對學生提出了“今日且將汗作雨，明朝喜看魚化龍”的殷切希望。黃河科技學院創辦者胡大白提出了“敢為天下先”的口號，希望學子們腳踏實地，執著追求，托起明天的太陽，共創人類輝煌。一些民辦高校的舉辦者不僅具有鮮明的教育理念，還具有企業家的素質，帶領學校制定了卓有成效的市場戰略，通過各種手段從市場獲得資源、增加學校經費。改革開放40年來我國民辦高等教育的發展史，可以說就是民辦高校創辦者抓住改革開放大好時機艱苦創業、不斷探索、不懈奮斗的歷史。當前民辦教育實施分類管理，應該充分保護舉辦者的辦學權益，呵護并進一步激發舉辦者及其團隊的辦學積極性。

三、我國民辦高等教育發展道路的未來展望

回顧改革開放40年，作為社會力量興辦教育主要形式的民辦高等教育不斷發展壯大，形成了從非學歷教育到學歷教育，層次類型多樣、充滿生機活力的發展局面。與此同時，民辦高等教育也面臨諸多發展過程中的問題和困難。站在新的歷史起點上，展望未來，我國民辦高等教育發展可能會呈現以下特征、趨勢。

（一）黨的領導會進一步加強

十九大報告指出，“明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。而事實上無論公辦還是民辦，無論國企還是民企，加強黨的領導和建設都能給事業發展帶來積極影響。民辦高等教育作為社會主義教育事業的重要組成部分，承擔著培養社會主義建設者和接班人的重任，需要加強黨的領導。

當前，民辦高校黨建工作面臨一些新情況新問題新挑戰。《民辦教育促進法》（2016年11月7日修正案）第九條規定，“民辦學校中的中國共產黨基礎組織，按照中國共產黨章程的規定開展黨的活動，加強黨的建設”。2016年12月29日中共中央辦公廳印發《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（實行）》的通知，要求“各級黨委（黨組）要充分認識到做好民辦學校黨建工作的重要性緊迫性，按照全面從嚴治黨要求，加強黨對民辦學校的領導，加強社會主義核心價值觀培育，確保學校按照黨的要求辦學立校、教書育人”。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》指出，“加強黨對民辦學校的領導”。許多省、自治區或直轄市設立了民辦學校黨建工作辦公室或工委，出臺加強民辦學校黨建的政策文件，目前江西、湖南、山西等20個省份都已經建立民辦高校黨委書記選派制度，選派到學校的黨委書記同時兼任政府的督導專員，帶動了民辦高校黨建工作水平的提升。可以預見，全面加強黨對民辦高校的領導將成為必然，民辦高校必須貫徹黨的教育方針。

（二）民辦教育的公益性會更加充分彰顯

《民辦教育促進法》（2016年11月7日修正案）規定實施分類管理，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。在分類管理背景下，2016年11月至今筆者所在課題組對全國50余所民辦高校的舉辦者和管理者進行了問卷調查和訪談。調查對象大多是中國民辦教育協會副理事長單位，他們的營利性或非營利性選擇意向具有較高的代表性。調查結果顯示，64.1%的舉辦者愿意選擇非營利性發展道路，28.1%的舉辦者愿意選擇營利性發展道路，還有7.8%的舉辦者表示可能會選擇終止辦學。

國家新法新政對非營利性民辦學校加大扶持力度，如享受與公辦學校同等的稅收優惠政策、采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施，同時也將對非營利性民辦學校加強監督和管理。無論是扶持還是監管，超過60%的舉辦者愿意選擇非營利性發展道路，這都將極大促進民辦高校的公益性。此外，對于選擇營利性發展道路的學校而言，如果要實現健康可持續發展，也需要在資本逐利和社會效益之間保持適當的平衡，“營利性民辦學校可能會過于追求利潤，漠視學生的發展;資本市場需要快速獲利，而學生培養并非一朝一夕，教育需要穩定、可持續的投入”[9]。只有切實提高人才培養質量，注重公益性，真正把教育當教育來辦而不是一味追求利潤，營利性民辦學校才可能避免淪為“低水平營利性學校”從而實現健康可持續發展。

美國涌現出諸如哈佛、斯坦福等知名私立高校，許多私立高校經歷了獨立戰爭、南北戰爭、經濟危機等重大外部風險，部分私立高校還經歷了合并、分立、校址和校名改變等事件，這些私立高校之所以能戰勝內外部的風險并成功走到今天，部分私立高校還成為世界一流名校，很重要的一個原因是創辦者及其后續的管理者堅持教育的公益性，咬定青山不放松，堅持知識的創造、真理的傳播或技能的培養，將促進學生全面發展和服務國家社會置于學校發展的首位。我國民辦高等教育的發展也表明，過于追求經濟利益的民辦高校大都早早離開了歷史舞臺，只有堅持公益性辦學的民辦高校才獲得了長足的發展。正是在這個意義上，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》強調指出，“堅持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位”。

（三）辦學質量會持續提高

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的工作方針是，“優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量”。對于“提高質量”，綱要指出，“把提高質量作為教育改革發展的核心任務。”十九大報告指出，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。《民辦教育促進法》（2016年11月7日修正案）也將“促進提高辦學質量”作為管理和監督的重要工作。

當前我國民辦高等教育已經發展到相當大的體量，從人口、經濟、社會和民辦教育發展實際情況看，規模擴張恐怕不再是民辦高等教育發展的主旋律。《民辦教育促進法》（2016年11月7日修正案）及配套文件頒布后，有專家建議，“民辦教育未來發展應秉持‘質量第一、增量第二的原則。以完善監管評估體系為抓手，推動民辦學校提高辦學質量”[10]。只有提高質量，以優異的辦學質量和鮮明的辦學特色，民辦高等教育才能提供更具多樣化和選擇性的教育服務，滿足國家和人民群眾的需要，并在這一過程中實現民辦高等教育的可持續發展。

經過40年的發展，我國民辦高校在質量建設上已經積累了一些經驗，很多民辦高校已經樹立了“質量本位”理念，把學校發展重心由規模擴張、空間拓展轉移到提高質量和人才培養上來，也涌現出一批具有較高知名度的民辦高校。特別是茅臺學院、西湖大學等新型民辦高校的出現，更為建設我國的一流民辦高校提供了新的參照目標。分類管理以后，根據調查大部分民辦高校將選擇成為非營利性民辦高校。非營利性民辦高校將得到更多的優惠政策、財政資助和社會捐資，今后我國民辦高等教育的質量會進一步提高。

（四）法人治理結構會更加完善

健全的法人治理結構是保障民辦高校實現健康可持續發展的關鍵。克拉克·克爾（Clark Kerr）等學者將健全的內部治理機制看作是促使美國形成當今世上最為成功的高等教育體系的主要原因之一。[11]我國民辦高校的內部治理結構被稱為董事會領導下的校長負責制，民辦高等教育40年的發展實踐證明了這種治理結構是符合中國特色民辦教育發展道路，但是目前這種治理結構也存在家族化氛圍濃厚、權力過于集中等弊端。

隨著我國民辦教育政策體系日漸健全，今后我國民辦高校內部治理將進一步完善和健全。民辦高校內部治理的關鍵是處理好加強黨的領導和完善董事會決策的關系。董事會制度是我國民辦高校法人治理結構的基礎，與此同時，具有中國特色的社會主義民辦教育發展道路決定了我國民辦高等教育必須堅持黨的領導。董事會和黨組織同心同向、互相支持、緊密協作才能開創民辦高等教育發展的新局面。根據《民辦教育促進法》，董事會擁有聘任和解聘校長、修改學校章程、籌集辦學經費、決定教職工工資標準等重要職權，是民辦高校的決策機構。根據《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（實行）》，黨組織在重大事項決策和監督等環節也發揮作用。黨組織的部分決策權體現在兩個方面。首先，民辦高校中涉及黨的建設、思想政治工作和德育工作的事項，由黨組織研究決定。其次，涉及民辦高校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織要參與討論研究，董（理）事會在作出決定前，要征得黨組織同意。賦予黨組織部分決策權不是為了改變董事會的決策地位，而是為了更好地提高董事會的決策質量，保證民辦高校健康可持續發展。通過完善法人治理結構，建立現代學校制度，更好地發揮現代治理結構和學校制度的制度優勢，民辦高等教育更加輝煌的明天必將來臨。

（在本論文撰寫和修改過程中，得到了蘇州大學王一濤教授的指導和幫助，謹向王一濤教授致謝。）

注釋：

①考慮到民眾普遍認同私人辦學需要經歷一個認識轉化的過程，故當時的“其他社會力量”并未明確將“私人或者私人團體”包含在內，因此，事實上，真正“私人”辦學的合法性確認，是到了1986年國務院辦公廳轉發的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》，才出現了“個人依法辦學可以進行試辦”的官方正式表述。《教育法》第二十八條規定中，法律文本采用了“權利”一詞。對于“權利”一詞，法理學上一直存在多種觀點，其中，霍菲爾德認為權利的其中一個含義就是“權力”，即一個通過一定行為或不作為改變法律關系的能力;夏勇也認為權利包括權威和能力。《教育法》第二十八條的“權利”，可以理解為采用這種觀點，將“權力”也包含在內。實際上，學校管理學生、教師和頒發學業證書的行為，都是學校所行使的“權力”。因此，本文采用“權利”一詞，包含“權力”的含義。

參考文獻：

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[2]閻鳳橋，張莉娟，于潔，等.民辦教育在農村城市化進程中所扮演的教育供給者角色[J].北京社會科學，2013（4）：92-99.

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[9]王一濤.民辦教育分類管理需要解決好五大關系[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018（4）：169.

[10]史少杰.民辦教育改革與發展研討會綜述[J].教育研究，2017（2）：159.

[11]Clark kerr，Marian L.Gade.The Guardians：Boards of Trustees of American Colleges and Universities[R].Washington，DC：The Association of Governing Boards of Universities and Colleges，1989：39.

（責任編輯鐘嘉儀）