學前教育發展亟待廓清的幾個問題

曹占武

2019年1月，國務院辦公廳印發《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》，部署在全國開展城鎮小區配套幼兒園摸底排查和清理整治工作，對“入園難”“入園貴”等群眾關心的問題開出了“藥方”。這對于回應社會關切、有效增加普惠性學前教育資源供給具有十分重要的意義。

辦好學前教育、實現“幼有所育”是中共中央、國務院的重要決策部署，對于如何細化治理步驟、著力補足學前教育設施短板等問題，社會各界都廣泛關注。在城鎮小區配套幼兒園向公辦園或普惠性民辦園轉型的過程中，有幾個容易混淆的問題需要我們清晰詮釋。

問題一：高收費幼兒園是否等同于營利性幼兒園

近年來，城鎮居民小區幼兒園收費居高不下。在省會城市，每月收費6000—8000元的高端幼兒園并不鮮見。2018年11月7日，中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，明確提出遏制幼兒園過度逐利行為，規定民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。

提起營利性幼兒園，社會上有人認為指的是高收費幼兒園。這種認識并不準確。2016年11月7日，教育部召開新聞發布會，解讀新修訂的《民辦教育促進法》。教育部相關負責人在回答記者提問時說：“收費高不一定就是營利性的。區分營利性民辦學校和非營利性民辦學校的關鍵，是看學校創辦者是否分紅，分紅就是營利，不分紅把經費用于教育發展就是非營利。”

具體到營利性幼兒園和非營利性幼兒園，二者的主要區別同樣不在于收費標準的高低，而在于收費標準的確定方式和辦園利益的分配方式不同。一般來說，營利性幼兒園實行市場調節價，收費標準由園所自主確定。非營利性幼兒園收費由政府相關部門根據當地公辦教育保障程度、民辦幼兒園發展因素綜合制定。營利性民辦園舉辦者可取得辦學收益，辦學結余依照相關法律法規進行分配。非營利性民辦園舉辦者不取得辦學收益，辦學結余全部用于辦學。

收費高不一定就是營利性的。不營利不代表不收費，也不代表低收費。收費比較高的民辦學校和幼兒園，高薪聘請優秀教師，環境設施也比較好，支出比較高。高收費的背后是高成本，而不一定是高利潤。因此，只要幼兒園投資人不對辦園節余進行分紅，而是用于園所滾動發展，即使收費較高，也不一定是營利性的。

問題二：民辦幼兒園是否必須辦成普惠園

所謂“普惠”，是指人民群眾普遍受惠。普惠性幼兒園通常包括三種類型：公辦幼兒園，集體或單位舉辦的公辦性質幼兒園，提供普惠服務的民辦幼兒園。是不是所有的民辦幼兒園都要辦成普惠性幼兒園呢？也不盡然。

2016年修訂的《民辦教育促進法》規定，對民辦學校實施營利、非營利分類管理。除了義務教育階段的民辦中小學明令不能辦成營利性，其他學歷層次的民辦學校、幼兒園均可自主選擇營利性或非營利性辦學。

根據2017年8月31日教育部、國家工商總局《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》精神，選擇營利性辦學的幼兒園，在教育行政部門取得辦學許可證之后，直接到市場監管部門辦理工商營業執照。收費也可以自主確定。

問題三：為什么小區配套幼兒園一定要辦成普惠性幼兒園

小區配套園的普惠性概念，并不是最近才提出的。早在2010年11月21日，國務院印發的《關于當前學前教育的若干意見》規定：“新建小區配套幼兒園要與小區同步規劃、同步建設、同步交付使用。建設用地按國家有關規定予以保障。未按規定安排配套幼兒園建設的小區規劃不予審批。城鎮小區配套幼兒園作為公共教育資源由當地政府統籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。”

學前教育是重要的社會公益事業，城鎮小區配套園是城鎮居住小區重要的公共服務設施，是重要的公共教育資源。小區配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，是滿足城鎮地區幼兒就近入園需求的主要渠道。小區配套幼兒園按要求辦成普惠性幼兒園，是補齊學前教育短板，破解“入園難”“入園貴”問題的治本之策，更是落實政府責任，促進教育公平的應有之義。

除小區配套幼兒園按照國家要求辦成普惠園外，小區之外的民辦幼兒園完全可以自主選擇舉辦營利性民辦園或者非營利性民辦園，以滿足家長不同的選擇需求。

問題四：小區內的幼兒園就是小區配套幼兒園嗎

小區內的幼兒園，涉及教育、財政、規劃、土地、建設、環保、工商、物價多個部門，情況比較復雜。有些地方政府提供土地給開發商時，為提高價格，小區土地均按商業用地規劃、出讓，沒有預留教育用地，沒有約定開發商必須建設配套幼兒園。有的開發商承諾建設配套幼兒園，最終卻沒有建設，而把土地挪作他用。還有的開發商把建好后的幼兒園層層轉包，改為高價收費的私立幼兒園。有些小區當時沒有配套幼兒園，開發商是為了帶動樓盤的銷售在辦理相關審批手續后自建了幼兒園。有些小區幼兒園土地為出讓取得，房屋產權已經私有化，舉辦者按照商品房的價格向開發商購買了園舍，并辦理了產權證……

有人提出疑問：凡在小區內的幼兒園就是小區配套幼兒園嗎？這也是當前城鎮小區配套幼兒園清理整治工作中爭議最大、產生矛盾較多的一個焦點問題。

一種觀點認為，在小區內開辦的幼兒園當然是小區配套幼兒園。不少地方的職能部門在當前開展摸底排查和清理整治中，也是這樣理解并執行的。這種“一刀切”的做法，一開始就引發了諸多爭議和矛盾，因為它既挫傷了學前教育人投資辦園的積極性，又影響了整治工作的進展和效果。《民辦教育促進法》第五十一條規定：“新建、擴建非營利性民辦學校，人民政府應當按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠。新建、擴建營利性民辦學校，人民政府應當按照國家規定供給土地。”《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》第十五條規定：“實行差別化用地政策。民辦學校建設用地按科教用地管理。非營利性民辦學校享受公辦學校同等政策，按劃撥等方式供應土地。營利性民辦學校按國家相應的政策供給土地。只有一個意向用地者的，可按協議方式供地。”

法學界和民辦教育界普遍認同的一種觀點是，以劃撥用地建設的小區配套園房屋，應一律移交收回用于舉辦公辦園或普惠性民辦園。以出讓用地建設的小區幼兒園或小區配套幼兒園房屋，應尊重私有產權，考慮歷史成因，結合該幼兒園房屋的具體情況、國有建設用地使用權出讓合同的約定、歷史遺留因素、辦園的社會效益、是否已經產權私有化、社區家長的需求等各種因素，“一事一議”“一園一案”，區別對待，而不是只能舉辦普惠性民辦園，特殊情況下可以用于舉辦非營利性高端民辦幼兒園。對于雖在居民小區內，但開發建設時開發商已經全額支付了土地出讓金及相關稅費，且產權登記已經私有化的幼兒園房舍，不能強制普惠，更不能以吊銷辦學許可證的方式間接強制普惠。如小區確實需要普惠性幼兒園，可以協商方式或政府購買幼教服務方式妥善處理，否則會與《物權法》相悖。

問題五：民辦幼兒園會不會退出歷史舞臺

國務院辦公廳《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》印發后，一些媒體望文生義，將民辦幼兒園窄化為“營利性幼兒園”，將“小區配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園”錯誤解讀為“不得辦成營利性幼兒園，就是不得舉辦民辦園”，給不少民辦幼兒園舉辦者帶來了恐慌。

針對流傳的“民辦幼兒園將退出歷史舞臺”的說法，2月2日，教育部明確回應，民辦園不僅不會退出歷史舞臺，相反，政府還會繼續加大扶持力度，鼓勵社會力量辦園，積極引導和扶持更多的民辦園提供普惠性服務。

教育部表示，關于“不得辦成營利性幼兒園”的規定，是特指小區配套幼兒園，其他場所的民辦園仍可自主選擇辦成營利性民辦園或者非營利性民辦園，享受國家和地方規定的有關民辦園的扶持政策。因此，根本不存在民辦幼兒園或營利性民辦園要退出歷史舞臺的說法，希望各類媒體予以正確解讀和宣傳。

此次國務院相關通知是之前有關政策精神的落地。從2010年國務院《關于當前學前教育的若干意見》“鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園”，到2016年新《民辦教育促進法》鼓勵民辦教育向包括學前教育在內的非義務教育階段發展;從2016年12月30日國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》提出的“學前教育階段鼓勵舉辦普惠性民辦幼兒園”，到十九大報告提出的“辦好學前教育”，再到中共中央、國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出的“鼓勵社會力量辦園”“規范發展民辦園”，一系列法律法規和政策精神，無不體現了黨和國家對民辦學前教育一以貫之的支持態度。

從市場需求來看，我國學前教育從學額到師資存量缺口巨大，全面“二孩”政策的放開以及家長學前教育消費意識的持續增強等，都使得人們對優質民辦學前教育的需求加大。過去，民辦學前教育為我國教育事業發展做出了不可磨滅的貢獻;今后，在滿足人民群眾多元化教育需求的新形勢下，民辦學前教育必將繼續發揮不可替代的重要作用。

城鎮小區配套幼兒園摸底排查和清理整治工作是中共中央、國務院的戰略部署，是教育界當前一項中心工作。在集中治理的過程中，肯定還會遇到一些新問題。比如有的小區已經建成并通過驗收，開發商當時沒有配建幼兒園，小區沒有多余空地，開放商已經撤離，這時誰來承擔補建責任，又在哪里建設幼兒園？國家強調“確保小區配套幼兒園如期移交”，移交的是幼兒園土地校舍的產權，或是幼兒園土地校舍的使用權，還是僅指幼兒園的舉辦權？這些問題都需厘清。

如此，期待各地能根據國家相關政策出臺操作細則和解決方案，確保“到2020年普惠性學前教育資源覆蓋率達到80%”等目標如期實現，為適齡幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優質的學前教育。