提升貧困地區的村級治理能力

黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”的重大課題，強調要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這為新形勢下農村發展和治理創新明確了具體方向和遵循。課題組對重慶市萬州區34個村居進行了深入的調研分析，為此提出了相應的對策建議，為提升新形勢下貧困地區村級治理能力提供參考。

一、村級治理存在的主要問題

（一）治理主體弱化

一是村級自治主體缺失。在萬州區調研的34個村居中，大量青壯勞動力流向城市，留守在村人口占比僅為30.2%，且以中老年人群為主體，占比67.1%，治理主體嚴重缺失（表1）。其次，由于農村人口以“三留守”為主，受教育程度普遍不高，初中、小學及以下文化水平占81.6%，一定程度上影響了自治主體的作用發揮。

二是自治參與質量不高。村民參與村集體活動積極性普遍不高，以“每年0～5次”居多，占比40.7%，14.1%的村民從不參與村集體活動。其中，村民對惠民資金、土地確權、公共基礎設施、產業發展等與自身利益相關的事務表現積極，對其他事務參與較少，法律賦予其對村務的決策權、知情權、管理權和監督權等執行不到位。

（二）基層民主虛化

一是制度建設相對滯后。現有制度存在內容過于簡略、可操作性不強、發揮村民主體作用不足等問題，難以適應新形勢的發展需要，如在調研中部分村居的村規民約多年未修訂完善，在推動移風易俗等方面形同虛設，未能真正發揮作用。

二是民主監督流于形式。現有村民監督委員會對村級工程質量、村級財務管理監督作用發揮不夠;社會組織較為分散，在組織群眾、教育引導群眾、監督村級事務中發揮作用不明顯;村民監督不理想：調查顯示，全市村（社區）對惠民政策實現了多元化公開，但由于信息不對稱，村民獲取惠民政策的渠道單一，多為個人到村委咨詢、通過熟人打聽或通過電視、手機、廣播等媒體獲取，村民難以有效開展監督。

（三）文明素養偏低

一是鄉村陋習猶存。在調研中，農村無事酒濫辦情況極為突出，名義眾多，宴席規模一般在20桌以上，標準和隨禮金額較高，每年人情往來上萬元，甚至出現舉債辦席、舉債送禮等不正常現象，且位置離主城越遠、經濟相對落后的農村無事酒濫辦情況愈加嚴重。此外，垃圾亂扔亂丟、子女不孝敬老人、鄰里糾紛較多等問題也較為嚴重。

二是法治觀念淡薄。隨著法治建設的推進，村民對法治知曉度逐步提高，但仍存在基本法律常識不夠、非法上訪等問題，依法辦事、依法維權意識依然淡薄。在調研中，當農村老人遇到子女不盡贍養義務情況時，老人很少用法維權;當村民遇到問題在村內得不到解決時，部分村民不是依法解決，往往采取上訪方式尋求解決。

（四）集體經濟薄弱

一是空殼問題嚴重。在調查的34個村居中，有村居企業僅為8個，占比23.5%。隨著重慶市“三變”改革工作的推進，大部分村居村集體經濟處于探索階段，基層村民委員會運行經費主要依賴上級政府補助，據調查經濟空殼村占比77.2%。

二是要素支撐不足。基礎設施滯后，農村水電路訊等基礎設施建設難度大、進度慢。在調研中，有52.9%的村居無到城區往返班車，29.4%的村居未實現組級通達全覆蓋;產業可持續性不強，普遍缺乏與村民相關的利益聯結機制、市場營銷和保險機制。

二、提升新形勢下重慶市村級治理能力的對策建議

（一）以基層黨建為引領，加強隊伍建設

一是加強教育培訓。針對貧困地區村居干部加強教育培訓，提高能力水平。整合師資力量，將黨校教授、高校教師、相關專家學者、基層優秀干部等師資力量優化整合，提高培訓水平;精選培訓內容，針對不同年齡階層、不同崗位村干部每年制定培訓計劃，并按需設置培訓內容，改“大水漫灌”為“精準滴灌”，提升業務能力;靈活培訓方式，可采用“理論授課+現場教學+實崗鍛煉”相結合的方式，并適時開展市外培訓，開拓村干部眼界、更新理念。

二是建立激勵辦法。出臺專門針對村居專干、本土人才的相關激勵政策，拓寬村干部上升渠道;提高物質激勵，可參照貴州省安順市村干部激勵辦法，對在市級以上獲得獎勵的村干部，崗補助調整為公務員水平，調動不符合報考公務員村干部的工作積極性和主動性。

三是優化考核體系。采用“平時考核+年底考核+屆滿考核”相結合的方式，適當增加村民代表測評的權重比例，并加大考核結果的運用，強化對村干部的監督約束，對考核不合格、群眾意見大，尤其是插手工程項目、節流扶貧款項等的村居干部及時調整，確保干部“能上能下”，充分激發干部工作活力。

（二）以群眾需求為導向，完善體制機制

一是厘清職責邊界。厘清鄉鎮政府、村民委員會、社會組織的職責邊界，明確各自在村級治理中的工作事項清單，加強基層建設。既充分尊重群眾、依靠群眾，發揮村民在自治中的主體作用，又發揮社會組織在治理中的協同作用，從而實現真正意義上的自治。

二是健全治理機制。構建“政府主導、社會參與、群眾共建”的體制，并堅持上下聯動，廣泛征求各方意見，在國家法律規定的框架下，制定完善本級村規民約、社會組織管理、網絡化管理等規章制度，充分發揮制度在基層民主建設、矛盾糾紛調處、生態環境保護、鄉村移風易俗等的規范引導作用。

三是凝聚社會力量。深化黨建帶群建，更好發揮群團組織作用;充分發揮第一書記、大學生村官、本土人才、農村鄉賢等鄉村精英在村級治理中的智力作用;大力發展培育緊密聯結村民、市場、企業的農村經濟合作組織，拓寬增收致富的引領能力;依托現有的老年協會、鄉賢理事會、紅白理事會等社會組織，引領鄉風文明。通過推進多元化村級治理，強化社會監督，促進村級治理健康有序發展。

（三）以法治建設為保障，重塑價值體系

一是提升村民素質。大力宣傳社會主義核心價值觀;開展文化活動，豐富外出務工人員和在家老人的精神文化生活;持續開展先進典型系列評選活動;利用新時代文明實踐所等陣地開展學習培訓，讓村民在潛移默化中重塑價值體系，樹立法治思維，增強德治宣傳、提升自治能力。

二是堅持依法治理。開展送法下鄉，利用“普法講堂”開展普法教育;開展“以案釋法”，用身邊人說身邊事，引導村民自覺履行法定義務，依法懲治遺棄老人等違法行為，對不贍養老人的子女納入管理“黑名單”，營造尊老愛老良好社會氛圍;依法化解矛盾，教育引導村民依法行使權利，依法表達訴求，依法維護自身正當權益等;縱深推進掃黑除惡專項斗爭，促進社會和諧穩定。

三是推廣互聯網+。互聯網+信訪，建立三級網上信訪平臺，拓寬村民信訪渠道，方便群眾解決訴求;互聯網+微調解，開發專門手機APP軟件，設置調解員，及時上傳矛盾糾紛，將矛盾化解在萌芽階段;互聯網+村務公開，深入推進黨員干部親屬涉權事項公開工作，發揮現有信息平臺作用，利用信息化加大對村居干部的監管，促進基層權力公開透明，解決基層“微腐敗”問題。

（四）以“三變”改革為契機，壯大集體經濟

一是培育經營主體。一是大力招商引資，通過節會招商、以情招商、優化服務等吸引企業來農村發展。二是開展“三鄉工程”，即能人在鄉創業、外出返鄉創業、市民下鄉創業。依托新時代文明實踐所等新型平臺開展技術、職業技能培訓和創業培訓，形成一批有文化、懂技術、會經營、愛農村的新型農業經營主體，讓“新農人”成為“三變”改革中的主力軍。三是完善配套服務，出臺招商優惠政策、建立獎勵機制、簡化審批流程、搭建創業平臺、完善扶持政策等。

二是健全利益聯結。探索“政經分離”模式，實行村民委員會和集體經濟組織事務分離，穩步推進“三變”改革，建立完善農業企業、農民合作社與農村集體經濟組織及其成員利益聯結機制，將村集體經濟發展與村民個人利益結合起來，形成“一榮俱榮一損俱損”的利益共同體。同時，完善集體資產股份管理辦法、規范利益分配機制，充分發揮村民在發展村集體經濟中的作用，變“旁觀者”為“參與者”，實現資源配置效益的最大化。

三是激活農村資源。深化農村產權制度改革;用創新舉措喚醒農村的“沉睡資源”;加大農村人才回引工程，用改革舉措聚焦農村發展的“人才資源”;用好用足農村產業政策、金融政策，用市場思維盤活農村的“現有資產”。

（五）以振興鄉村為目標，共建共治共享

一是構建新型村級治理格局。構建村居黨組織領導下的村居自治管理組織+社會服務組織+經濟合作組織的“三位一體”新型村級治理格局，讓不同治理主體積極參與進來、互融互補互促，形成發展合力，推進村級治理規范化、現代化。

二是推進多元協同治理模式。發揮人民團體、社會組織、村民委員會等治理主體在村級治理中的重要作用，充分發揮鄉鎮人大依法監督職能和人大代表的主體作用，加強政府、市場、社會組織和村民的合作，逐步形成協同、合作、良性互動的社會共治局面，提升村級治理水平。

三是共享新型村級治理成果。實現鄉村振興戰略，重在村級治理有效。而人民群眾滿意度是衡量村級治理成效的重要指標，加強村級治理，提高公共服務水平，讓農村更具吸引力，讓農民成為體面的職業，讓農民共享改革紅利，提高村民獲得感和幸福感。

課題組組長：張鳳政，重慶市萬州區龍駒鎮黨委書記

課題組成員：李 娜，重慶市萬州區太龍鎮組織委員

唐 劍，重慶市萬州區農業農村委員會發展計劃科副科長（萬州區新鄉鎮治華村第一書記）

湯 丹，重慶市萬州區太龍鎮團委副書記

鄭 瑤，重慶市萬州區高梁鎮黨群辦干部

責任編輯：胡 越