社會治理精細化背景下的“南湖模式”

李星

黨的十九大報告明確指出，人民群眾對美好生活的需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾已經成為我國社會的主要矛盾。這種高要求、多樣化的需要，不斷考驗著基層的社會治理水平。能否對這些需求及時回應與精準供給，關系著社會的穩定、人民群眾的幸福感和獲得感。重慶市南岸區南湖社區自2015年起，整合資源，著力打造社區“微益坊”，探索出了一種“多元主體協同治理、成果共享”的基層社區治理模式，取得了良好的治理效果。

一、南湖社區基層社會治理面臨的困境

（一）社區矛盾錯綜復雜，治理能力亟待提升

社區日常管理工作涉及方方面面，時時刻刻都要解決與居民生活有關的各類問題，具有很強的綜合性。隨著居民生活水平的不斷提高和社區利益關系復雜化，社區日常管理工作需要更加專業化。這就與社區本身綜合性、“一刀切”的管理方式產生了矛盾。因此，盡管以社區為主體開展了大量服務工作，依然難以滿足居民的利益訴求。南湖社區的訴求集中表現有三：一是社區居民與社區周邊企業的矛盾，占道經營、高音喇叭是矛盾的集中點。二是社區居民之間的沖突。這是由于特殊群體與普通群眾的需求不同，流動人口在社會融入、家庭等方面與普通群眾的需求不同，靈活性、針對性的特殊需求與整齊劃一的需求之間存在的偏差。[1]這導致社區居民間產生不必要沖突，社區內人際關系緊張。三是社區生活環境難以滿足居民需要，訴求涉及到小區垃圾治理以及治安環境改善等方面。錯綜復雜的社區管理工作加上缺乏專業的管理人員、靈活的管理手段和先進的管理技術，對于矛盾和沖突不能夠及時地解決，治理能力有待加強。

（二）社區行政化傾向嚴重，壓縮居民自治空間

居委會作為群眾性自治組織，不是政府組織，僅協助政府部門處理相關的事務。但現實狀況呈現出的是政府在轉變職能過程中，政府工作“進”社區變成了“交給”社區，間接將社區變為政府的代表部門，違背了其本身的性質。由于社區承擔了大量的行政工作和任務，主要精力都放在了應付行政工作上，沒有更多的精力和人員開展社區服務工作，組織社區居民自治，更多的是使用仿行政手段解決利益訴求和矛盾，在供需雙方信息不對稱的情況下，一些公共服務無法滿足居民的需要，久而久之，社區在公共事務的處理中由“配角”轉變為“主角”，以仿行政手段取代服務職責，由服務居民變為管理居民，不斷壓縮居民的自治空間。“人們一旦能夠控制自己的環境，就比在受他人控制的情況下更能夠負責任地采取行動。”[2]但在自治空間被壓縮的情況下，社區居民主動性和積極性難以調動，進而導致居民參與程度不高。

（三）居民參與程度不高，共建共治格局難以建立

社區參與程度低，正式和非正式參與渠道有限，參與能力不足的普遍性問題同樣存在于南湖社區。具體表現為：一是職能邊界不清導致治理缺失。在未推行“三事分流”之前，社區內政府、社會、居民職能邊界不清，積累了大量無人管、無錢管、無法管的問題。[3]二是自主治理的意識不足。由于社區30%居民為企業退休職工，先前“單位人”的記憶使得他們對居委會、政府的依賴性過強，從主觀上沒有意愿參與到社區治理中，導致參與的積極性和參與程度不高。三是居民文化水平參差不齊，“搭便車”心理重。社區的老年人口、流動人口的比重超過了70%，其文化水平、知識結構有差別，對于公共事務的理解不盡相同。同時，大量流動人口面對城市生存壓力也使他們無暇顧及對社區公共事務的治理。

二、南湖社區構建“微益坊”，破解社區治理困境

（一）組建“微益坊”，踩實社會治理精細化的第一塊磚

為改變社區重行政、輕自治，重管理、輕服務現狀，南湖社區經街道、社區、社會單位多方籌措了400平方米的志愿服務中心，成功使“微益坊”落地，成為社區社會組織的孵化、活動、展示基地。2015年3月16日，南岸區民政局作為牽頭單位，制定了南岸區社區“微益坊”實施方案，方案對其組織架構、工作目標、實施細則以及工作制度都進行相應的規定和解釋，尤其對于“微益坊”的運作模式、入駐條件、以及如何發揮自身的作用服務社區進行了詳細的說明，充分的強調了入駐的組織必須是能夠為居民提供低償、優質、便民服務的相關組織單位。

同時，社區黨委充分調動社區黨員的積極性，發揮他們的模范帶頭作用，以黨建促進社會組織建設。將社會組織黨建與社會組織服務工作相結合，鼓勵黨員在條件充分的情況下在社區社會組織中積極發揮作用，配合社區組織和社區工作人員，擴大黨組織工作的覆蓋面，正確引導社區社會組織的發展方向，完善基層社區社會組織黨建工作。

（二）借助“微益坊”，提供社區居民多元參與治理平臺

治理區別于管理，強調多元參與，通過協商共治的方式來解決問題。“微益坊”的成立，搭建了社區多主體參與社區治理的平臺，為多元主體參與治理奠定基礎。一方面提供了正式的議事場地，為共建共治提供了基本條件。場地的建立不僅解決了原先社區居民想參與而沒有渠道的困難，同時有益于形成參與議事的氛圍。于社區而言，建立正式的場地是落實對居民的承諾，于居民而言，心中會改變原有的觀念，逐步喚醒主人翁意識，游離分散的意見也有了統一的歸集地點。另一方面，劃清權責范圍，各司其職。在開展基層議事協商時將群眾訴求按照“大事”“小事”“私事”進行分類處理，合理界定政府部門、社區組織和居民群眾個人的職責邊界和互補共生關系。政府部門管理“大事”，社會組織管理“小事”。社會組織扮演著重要的角色，承擔著“最后一公里”的任務，具有不可替代的作用。對此，還提供了一整套議事機制，確保參與有序高效。類似下水道堵了這樣的“小事”，居民通過“微益坊”提出召開院壩會議，區里的社會組織互助會向社區匯報相關情況，居民參與商議解決方案，按照相關原則，就可迅速完成相應的化糞池改道，大大提高了辦事效率。

（三）利用“微益坊”，整合資源提升社會組織服務能力

一是整合社會組織資源。一方面，“微益坊”作為樞紐型的平臺，將社區居民不同類型服務的需要同相關社會組織建立聯系，通過政府購買服務、公益站承辦等形式，向社區居民提供各類公共、公益服務，解決社區公共事務矛盾和居民的問題。[4]所有社會組織進駐“微益坊”后，都會將組織資料進行備案和歸檔，相關信息會生成組織清單，為日后政府購買社會服務提供參考。同時，依托“微益坊”的品牌效應，社會組織在進行政府購買的競爭中更具有優勢和競爭力。另一方面，“微益坊”內部社會組織通過加強交流和互動，通過商議制定了社會組織管理制度，定期整理檔案，定期召開會議研究組織服務狀況，互相學習借鑒，優勢互補，提升各個組織的整體素質。

二是整合資金資源。缺少資金支持是困擾老舊小區進行整體改造最突出的問題，因而“微益坊”在著手申請公益基金時，還在社區范圍內進行了廣泛的動員，對象包括社區居民和周邊的門面、企業，取得了足夠的資金對社區進行了改造，增強了社區的“自我造血”功能。此外，“互聯網+”的東風為“微益坊”進一步發展注入動力。一方面把 “微益坊”把“生意”做到了網上，將社區居民閑時做的手工藝品發布到網上進行售賣，所獲收益作為善款注入微益坊公共基金中去，用來幫助更多的困難居民以及改善社區居住環境。另一方面搭載互聯網基因，催生新社會組織。通過網絡平臺將志趣相同的居民聚集在一起，孵化更多的社區社會組織。

三是整合服務資源。隨著“微益坊”運行機制的不斷完善、社區居民的不斷參與，其發揮服務的功能變得越來越突出。南湖社區公益站自2014年10月成立以來，籌集資金5萬元，實施公益項目4個，惠及居民5000人次;黨員護綠隊認領綠地面積1200平方米，帶動居民加入保護綠地的陣營中，社區環境得到極大改善;“鄰里親俱樂部”主要是關愛空巢老人，對他們進行幫扶和照顧;“小太陽四點半學校”充分利用小學生放學后至家長下班時間之間的空檔，對他們進行作業輔導和托管，解決家長的后顧之憂。只要你需要，在“微益坊”就能找到相應的社會組織提供服務，這樣的一站式服務模式極大地便利了居民的生活，在不斷的互動交流中，“微益坊”得到更多居民的認可與信任，為和諧社區、“三益”社區的建設立了下功勞。

三、“南湖模式”治理探索的價值與意義

（一）堅持黨的領導，以黨建促進工作完善

政治體制決定了我國的社會治理體系一定要堅持黨的領導，在此基礎上充分發揮各主體參與社會治理的積極性。社會組織重視黨建工作，有利于自身的健康持續發展。一方面，面對日益多樣化的社會需求以及自身地位的逐漸上升，堅持黨的領導能夠保證社會組織按照正確方向發展，提高政治站位，始終同國家的大政方針保持一致，始終同人民群眾的需要保持一致。另一方面，堅持黨的領導能夠提升社會組織凝聚力，激發組織活力。社會組織因其自身的自發性和民間性的特征導致組織本身的凝聚力并不強，通過加強黨建工作，將組織成員緊密團結起來。可以看到，南湖“微益坊”在實際的運作過程中，既有完善的黨建工作，又充分發揮社區黨員的模范帶頭作用，從組織層面和個人黨員層面共同推進“微益坊”工作的開展。

（二）承接公共服務職能，“減負”作用明顯

社會組織在承接公共服務的過程中得到了歷練，豐富服務技能，提高服務水平。同時，老舊小區改造和流動人員的融入也在其中得到解決。通過社會組織的成長和項目的推動，擴大了社區居民參與程度，增強社區自治功能，有力地促進了社區建設全面協調發展。

社會組織的壯大還能為政府“瘦身”，成為承擔政府公共服務的重要載體。基層政府對社會組織由施助人轉變為合作伙伴，共同參與到社會治理中，放權于社會組織，促進公共服務提供的高效化和精準化，將政府從繁瑣的事務中解脫出來，形成了由社會管理向社會治理轉變的共建共治的局面。[5]

（三）形成民主治理機制，提升居民參與度

“微益坊”作為社會治理“載體”、樞紐型平臺，其發揮功用的過程中體現了“參與民主”的民主形式，形成了民主治理機制。這樣的機制不再是形式上的投票，而是實質性參與對公共事務的治理。面對紛繁復雜的利益訴求，在解決實際的公共事務中，不再是傳統意義上的自上而下的安排，而是借助這樣一個平臺真正的問需于民，充分調動社會組織、社區居民參與到決策的過程中，形成良性的互動，達到資源共享，優勢互補的理想狀態。

（四）“善治”理念貫穿始終，形成治理的良性循環

治理與善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。[6]善治模式具有合法性、開放性、責任性、回應性、參與性、協商性、有效性、公正性、穩定性等特征。社會組織作為社會治理的主體之一，同政府一樣具有合法的地位。相較于政府，其對于社區居民的需求具有更好的回應性、開放性、協商性，也更具有責任性、公正性。南湖社區大力孵化和扶持社會組織發展，充分體現基層政府治理理念的轉變，能夠達到多元治理、和諧治理的社會形態，將矛盾化解于機制之中。而這樣的最佳狀態，會推動社區治理走上良性循環的道路。

總體來說，社會組織的孵化和培育，對于政府部門來說，能夠承接部分職能，及時有效地解決在社區治理中存在的問題;對于居民來說，能夠滿足日益多樣化的需要，也是參與社區治理的途徑和平臺。雖然當前社會組織成長、發展和承接公共服務的能力存在著差異，但南湖社區的探索與實踐展示了一條政府如何培育和發展社會組織，讓社會組織參與到社會治理的路徑。這就需要應當充分認識和肯定社會組織的價值，真正地讓社會組織參與到社區治理中去，推動基層社會治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1]謝來位.搭建互動協商平臺 加強基層社會協同治理[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2015（05）：18.

[2]【美】戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].周敦仁等譯.上海：上海譯文出版社，2006：22.

[3]包雅鈞.“三事分流”：社區治理的南岸試驗[J].決策，2015（11）：54.

[4]中國文明網.重慶市南岸區：探索建立“微益坊”打造志愿服務之區[EB/OL]，2017-08-14，http：//www.wenming.cn/dfcz/zq/201708/t20170814_4382824.shtml.

[5]周紅云.社會管理創新視角下的社會組織發展——寧波北侖區社區社會組織發展的案例研究[J].中共寧波市委黨校學報，2011（06）：30.

[6]俞可平，李景鵬，毛壽龍，高小平，彭興業，楊雪冬，董禮勝.中國離“善治”有多遠——“治理與善治”學術筆談[J].中國行政管理，2001（09）：15.

作者單位：中共重慶市委黨校

責任編輯：張 波