監察委的設立與人大監督工作的展開

趙洪生

從2016年12月在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點，到2017年11月在全國的推開，再到2018年3月11日《憲法修正案》明確“監察委員會”為同級的國家機構之一，國家監察體制改革的成果最終得到了憲法確認。

一、憲法關于監察委員會有關規定的異同

憲法第一章總綱的第三條第三款明確規定：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”憲法的總綱是憲法的總的原則、總的綱領，在整個憲法里起著管總的作用。這就說明，各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關“都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”作為我們國家機構民主集中制原則的體現，需要在國家的政治、經濟、文化和社會生活中得到普遍貫徹和遵守。在憲法的規定中，人民代表大會與國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的關系是一致的。

憲法第六十二條、第六十三條和第一百零一條對國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關“由人民代表大會產生”進行了規定，即國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的負責人員由人民代表大會選舉、決定任免或者罷免。但該法對國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關如何對人民代表大會負責、接受其監督的表述卻是不一樣的。比如，第九十二條和第一百一十條明確國務院和地方各級人民政府對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作;第一百二十六條、第一百三十三條和第一百三十八條明確國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大及其常務委員會負責，明確地方各級監察委員會、地方各級人民法院、地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，同時，地方各級監察委員會、地方各級人民檢察院對上一級監察委員會、人民檢察院負責。該法沒有明確寫明地方各級監察委員會、人民法院、人民檢察院對同級人大常委會負責，而是用“國家權力機關”的概念來籠統地包含縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務委員會。憲法明確各級行政機關要對同級人大及其常委會“負責并報告工作”，只規定監察委員會、人民法院、人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，沒有規定要向其“報告工作”。

1954年憲法、1975年憲法規定，最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大及其常委會負責并報告工作;地方各級人民法院對本級人民代表大會負責并報告工作，沒有明確人民檢察院對本級人大負責并報告工作。1978年憲法明確規定，最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大及其常委會負責并報告工作，地方各級人民法院、人民檢察院對同級人民代表大會負責并報告工作，沒有規定對同級人大常委會負責并報告工作。1982年憲法只規定最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大及其常委會負責，地方各級人民法院、地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，沒有規定各級人民法院、各級人民檢察院向同級人大“報告工作”。經過五次修正后的現行憲法仍采用了這一表述。憲法對新設立的各級監察委員會也采用了與人民法院、人民檢察院一致性的規定。憲法第一百二十六條規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。”

對于1982年憲法為什么沒有規定人民法院、人民檢察院向人大報告工作，張友漁同志曾經指出：“國務院是國家最高權力機關的執行機關，它是具體執行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執行情況必須報告。法院、檢察院的工作、性質不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告。根據實際需要決定。不宜硬性規定必須作報告，但也不能硬性規定不作報告。”張友漁同志所說的不宜硬性規定必須作報告，也不宜硬性規定不作報告，指的是不宜由憲法作出硬性規定，因為憲法具有很大的穩定性和權威性，但這并不排斥由法律作出規定。[1]

現行的人民法院組織法第十六條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”現行的人民檢察院組織法第十條規定“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”可以看出，人民法院、人民檢察院向同級人大及其常委會報告工作是法律賦予的法定職責，不是憲法賦予的憲法職責。2018年3月20日通過的監察法第八條第四款規定：“國家監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監督。”第九條第四款規定：“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受其監督。”第五十三條第一、二款規定：“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查。”同條第三款賦予了人大代表和人大常委會組成人員在會議期間的詢問權、質詢權。監察委員會對同級人民代表大會負責，但不“報告工作”，對同級人大常委會負責并報告“專項工作”，而不報告綜合性工作。這與法律對人民法院、人民檢察院的要求是不一致的。法律明確人民法院、人民檢察院向同級人大及其常委會報告工作，這個“工作”，可以是專項的，也可以是綜合的，而監察委員會報告的只是“專項工作”。

憲法明確各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關對產生它的國家權力機關負責，但對“國家權力機關”的內涵與外延在具體條文的表述也略有差異。該法將各級人民政府應當對它負責的“國家權力機關”的范圍明確界定為“人民代表大會”和“人民代表大會常務委員會”，而將監察機關、審判機關、檢察機關對它負責的“國家權力機關”直接用“國家權力機關”一詞概述和代之。該法第五十七條和第九十六條分別明確“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關”“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”，全國人民代表大會的常設機關是全國人民代表大會常務委員會，縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。由此觀之，“國家權力機關”在該法里是有準確指向的。

國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關對產生它的國家權力機關如何負責，該法也采取了不同的規定。直接規定國家行政機關對人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，只規定監察機關、審判機關、檢察機關對產生它的國家權力機關負責，沒有明確規定要“報告工作”，而且也沒有授權法律對是否“報告工作”進行規定。該法第一百二十四條第四款、第一百二十九條第三款和第一百三十五條第三款僅就“監察委員會的組織和職權”及人民法院、人民檢察院“的組織由法律規定”作出了授權性規定。

立法法第八十七條規定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”憲法對“一府一委兩院”“由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”的內容、范圍、方式等已有明確的規制，法律再作出與憲法不一致性的規定，是否可以認為相關法律與憲法的規定相抵觸呢？按照黨的十九大提出的“推進合憲性審查”的要求，是否該對有關法律的相關規定進行“合憲性審查”呢？

二、人民代表大會對同級監察委員會的監督

按照憲法的規定，監察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。“由人民代表大會產生”比較好理解，實踐中也好操作，即人民代表大會選舉本級的監察委員會主任，人大常委會根據監察委員會主任的提請，任免監察委員會副主任、委員。“對它負責、受它監督”似乎不太好理解，在實際工作中也不好易于操作，主要是監察委員會怎么對人大及其常委會負責，怎么接受監督，雖有法律的明確規定，但還不夠細化，同時相關法律的規定也還不配套，亟待完善。

現行法律雖明確規定了各級監察委員會要對同級人民代表大會負責，但法律并沒有規定其要向人代會“報告工作”。因此，各級人民代表大會在履職過程中，不得提出監察委員會向本級人民代表大會報告工作的要求，不管是專項工作報告還是綜合性工作報告，都是不可以的。那么，人民代表大會怎樣監督監察委員會呢？主要有以下幾種方式：

依法選舉監察委員會主任，這就是要“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員”。憲法第六十二條第一款第七項和第一百零一條第二款賦予了全國人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會“選舉國家監察委員會主任”和同級監察委員會主任的職權。

依法行使罷免權，這是憲法賦予縣級以上的各級人民代表大會的職權。第六十三條第一款第四項和第一百零一條第二款賦予了全國人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會罷免“國家監察委員會主任”和同級監察委員會主任的職權。

依法行使質詢權，監察法第五十三條第三款明確，縣級以上的各級人民代表大會舉行會議時，人大代表有權“就監察工作中的有關問題提出質詢”。提出質詢案是人大代表的一項法定權利。憲法第七十三條賦予了全國人大代表在全國人民代表大會開會期間提出“對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案”。這次的憲法修正案中，并沒有擴大全國人大代表可以質詢的對象范圍，即沒有明確全國人大代表可以提出對全國人大常委會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案。這在《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第十六條和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《議事規則》）第四十二條得到了同樣的表述，但兩者的表述也不盡一致，《議事規則》將可以質詢的對象表述為“國務院和國務院各部門”，與“國務院或者國務院各部、各委員會”的表述略有差異。而代表法第十四條第一款卻賦予全國人大代表“有權書面提出對國務院和國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質詢案。”這就形成了全國人大代表有權提出對最高人民法院、最高人民檢察院的質詢案，但《全國人民代表大會組織法》和《議事規則》里卻沒有相應的銜接性規定，使其質詢權有被懸空或者空置之嫌。

憲法對地方各級人大代表是否有質詢權以及可以質詢的對象范圍沒有明確規定。地方組織法第二十八條第二款和代表法第十四條第二款賦予地方各級人大代表“可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案。”加上監察法的規定，縣級以上的地方各級人大代表有權依照法律規定書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及監察委員會、人民法院、人民檢察院的質詢案

依法行使詢問權，憲法設有規定人大代表的詢問權。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第十七條及其《議事規則》第四十一條、代表法第十三條和地方組織法第二十九條等有關法律都明確規定了代表在人民代表大會期間審議有關議案時，可以向有關國家機關提出詢問，由有關機關派人說明。幾部法律對人代會期間審議對象的表述也不完全一致，代表法將代表審議的范圍由其他幾部法律規定的“議案”擴大為“議案和報告”。這里的問題是，現有法律還沒有明確監察委員會是否可以向同級人民代表大會提出議案。雖然憲法和有關法律賦予人大代表有權提出同級人民代表大會職權范圍內的議案的權利，但實踐中也不易于操作，主要是有立法權的人民代表大會代表提出的有關立法方面的議案較為容易立案，涉及人民代表大會其他方面職權的議案，多以是政府職權范圍內事項為由而往往很難立案。憲法修正案第十六條和第五十一條將國務院和縣級以上地方人民政府職權中的“領導和管理監察工作”刪除，使政府工作報告中不再出現有關監察工作的內容。這就會出現一種現象，在人民代表大會上，既沒有相關的議案，監察委員會也不向人民代表大會報告工作，政府工作報告中也不再出現有關監察工作的內容，怎么會出現對監察工作的相應審議呢？沒有審議，在“舉行會議時”何來詢問？詢問誰？詢問什么？這有待于有關法律對監察法賦予代表詢問權的進一步明確和細化。

除了這四項權利以外，現有法律再未賦予人民代表大會監督監察委員會的其他職權。

三、人大常委會對同級監察委員會的監督

監察委員會除了接受同級人民代表大會的監督，還應接受同級人大常委會的依法監督。人大常委會監督監察委員會工作的方式主要有：

依法行使任免權。依法任免國家機構工作人員是人大常委會履職的法定方式之一。監察法第九條明確規定，監察委員會副主任、委員由監察委員會主任提請本級人大常委會任免。除主任以外的監察委員會的組成人員由同級人大常委會任免，那么，按照監察法第十四條“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度”的規定，監察官當由誰任免呢？目前還無法律明確規定。應該考慮參照法官法和檢察官法關于審判員、檢察員由同級人大常委會任免的規定，由人大常委會任免監察官。

聽取和審議專項工作報告。向人大常委會報告專項工作是監察法第五十三條賦予監察委員會的法定職責，但法律并未明確報告的時間和頻次，是主動報告還是被動報告，是每年都要報告，還是在一屆任期內作一次報告，或是一年就一個專項作報告，有待明確。監察法明確界定人大常委會聽取和審議的是“專項工作報告”，沒有采用“工作報告”的表述，顯然，人大常委會不能聽取和審議其“綜合工作報告”。至于“專項工作報告”的“專項”該怎樣理解、怎樣劃分，是按照監察委員會的“監督、調查、處置”三大職責來劃分，還是按照其監察權限劃分，有待兩委加強溝通和協調，依法予以明確。

開展執法檢查。監察委員會是主要履行監察法賦予的職權職責的專責機關。人大常委會開展的執法檢查的主要內容是檢查監察法的貫徹落實情況。但執法檢查的范圍究竟包含哪些內容，是否可以就監察法的規定都開展執法檢查呢？筆者認為未必。因為，監察委員會報告的是“專項工作”，就“專項工作”涉及的法律規定開展執法檢查是現有法律規定的法理邏輯。

依法開展質詢。人大常委會組成人員依法聯名提出質詢案是法律賦予的職權。當然，有關法律應就對監察委員會的質詢案作出明確的法律規制。

提出詢問。人大常委會組成人員在聽取和審議監察委員會的專項工作報告時，有權依法就監察工作中的有關問題提出詢問，并得到答復。

依法任免除主任以外的監察委員會組成人員、聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、詢問和質詢這五種方式，是監察法賦予各級人大常委會和人大代表履行監督監察委員會工作的法定方式，也是憲法關于監察委員會“對它負責，受它監督”的具體化。

四、憲法規定的監督方式對監察委員會的適用問題

監察法第七章用專章規定了“對監察機關和監察人員的監督”。除了憲法、法律明確規定的人大及其常委會對監察委員會的幾種監督方式的適用外，憲法法律賦予人大及其常務委員會的其他監督方式對監察委員會是否適用呢？筆者認為，不能一概而論，應當區別對待。

可否接受監察委員會組成人員的辭職請求？《監察法》第五十九條第二款使用了“監察人員辭職”的表述。這里的“辭職”，至少應包含兩層含義，一是作為國家公職人員依照公務員法的辭職，二是作為“行使國家監察職能的專責機關”的人員辭職，特別是由人民代表大會選舉和人大常委會任命的監察委員會組成人員的辭職，同級人大及其常委會可否接受，是否應該履行相應法律手續。《議事規則》第三十八條和地方組織法第二十七條明確了由全國人民代表大會和縣級以上的地方各級人民代表大會選舉的除監察委員會外的國家機構的領導人員可以向同級人民代表大會提出辭職，由人民代表大會決定是否接受其辭職。前者沒有賦予全國人大常委會接受國家機構領導人員的辭職請求的權利，但賦予其“審議決定”權，即在全國人民代表大會閉會期間提出的辭職，“由委員長會議將其辭職請求提請全國人民代表大會常務委員會會議審議決定”。后者賦予地方各級人大常委會在人民代表大會閉會期間，有權接受常委會組成人員和人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的辭職。如果監察委員會主任、副主任、委員的職務發生變動或者調離本行政區域，沒有人大常委會接受其辭職的法定程序，其職務的免除手續該如何完善呢？有待相關法律的細化規定。筆者以為，基于同一法律體系框架的考慮，人民代表大會及其常務委員會是可以接受同級監察委員會組成人員的辭職請求的。

可否行使撤職權？地方組織法第四十四條賦予地方人大常委會的職權的第十二項就是撤銷人民政府、人民法院、人民檢察院等個別領導人員職務的權利。監督法第八章專章規定了“撤職案的審議和決定”。依照憲法和監察法關于監察委員會接受同級人大常委會監督的規定，人大常委會依法撤銷監察委員會個別組成人員的職務，也是體現監察委員會“對它負責、受它監督”的法理邏輯和表現。當然，人大常委會可否撤銷監察官的職務，有待監察官法的明確規定。

可否組織特定問題調查？地方組織法第三十一條和第五十二條賦予了人民代表大會及其常務委員會組織特定問題的調查委員會的權利，縣級以上的地方各級人民代表大會主席團、常務委員會主任會議和人大代表、常委會組成人員聯名均可提議組織特定問題調查委員會。特定問題調查雖在人大履職實踐中很少使用，但是否可以就監察工作中的有關問題開展特定問題調查呢？憲法第七十一條明確“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會”，在“調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料”。顯然，“一切有關的國家機關”當然包括了“監察委員會”，畢竟，“監察委員會”是憲法規定的國家機構之一。

可否對監察委員會的規范性文件進行備案審查？開展規范性文件備案審查，是人大常委會保證憲法法律在本行政區域內的遵守和執行、維護憲法法律統一的重要監督方式。立法法對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷作出了規定。監督法第五章“規范性文件的備案審查”涉及“人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令”以及最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的備案審查。那么，國家監察委員會制定的規范性文件是否應該報請全國人大常委會備案審查呢？現有法律沒有規定地方人大常委會可以對人民法院、人民檢察院的規范性文件進行備案審查，同樣，地方監察委員會制定的規范性文件應不應該報請同級人大常委會備案審查呢？如果不報請備案審查，如何監督監察委員會的規范性文件的合法性呢？這有待有關法律的進一步明確。

此外，地方組織法和代表法賦予代表有提出對各方面工作的建議、批評和意見的權利，有開展專題調研、視察的權利等等。代表可否對監察工作提出建議、批評和意見呢？如果提出，又該怎樣處理呢？特別是，監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，如果代表的建議、批評和意見涉及黨的紀律檢查機關職權的內容，就這部分內容是要求代表撤回或是由人大常委會辦事機構直接不予交辦呢？人大及其常委會可否決定和組織代表對監察委員會開展專題調研、視察呢？

根據憲法第六十二條、第六十三條、第六十七條、第一百零一條、第一百零四條和監察法第八條、第九條、第五十三條賦予人大及其常委會對監察委員會行使監督職權的方式、范圍、內容的特別規定，應該理解為，在對監察委員會的監督上，方式是法定的，內容是法定的，范圍也是法定的。按照“后法優于前法”的法理邏輯，監察法的規定應當優先適用，除非地方組織法、代表法、常委會監督法等有關法律作出修改并予以明確規定。

依法開展好對監察委員會的監督，既是人大及其常委會依法履職的需要，也是依法履職能力和水平的體現。確保憲法法律的規定在本行政區域內得到遵守和執行，既是人大及其常委會的職權，也是依法履職的前提和根本要求。

參考文獻：

[1]許安標，劉松山.中華人民共和國憲法通釋[EB/OL].中國人大網，2010-4-14，http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567085.htm.

作? 者：重慶市永川區人大常委會副主任

責任編輯：宋英俊