改革開放40年來中央黨內法規建設的成就、原則和任務

萬紀耀

黨的十九大報告強調，要堅持依法治國和依規治黨有機統一。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀委、中央各部委（部門）和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱，是管黨治黨之利器。黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。黨的中央組織，如黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局及其常務委員會制定的黨內法規稱為中央黨內法規。中央黨內法規規定的事項包括：黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標;黨的各級組織的產生、組成和職權;黨員義務和權利方面的基本制度;黨的各方面工作的基本制度;涉及黨的重大問題的事項;其他應當由中央黨內法規規定的事項。改革開放40年來，我國在黨內法規建設上取得了突出的成就，現就40來年中央黨內法規建設的成就、原則和任務進行簡要梳理。

一、改革開放40年來中央黨內法規建設的主要成就

（一）十一屆三中全會至十三屆四中全會期間制定的中央黨內法規

1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上指出，“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。”[1]

十一屆三中全會至十三屆四中全會期間，制定的中央黨內法規主要有《關于高級干部生活待遇的若干規定》、《關于黨內政治生活的若干準則》、《關于嚴禁進口、復制、銷售、播放反動黃色下流錄音錄像制品的規定》、《關于處理建國前黨員脫黨期間黨籍、黨齡問題的幾點補充規定》、《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》、《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》、《關于嚴格控制黨政機關干部出國問題的若干規定》等。

（二）十三屆四中全會至十六大期間制定和修改的中央黨內法規

十三屆四中全會至十六大期間，制定的中央黨內法規主要有《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》《中國共產黨黨校工作暫行條例》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例（試行）》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規定》《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》《軍隊轉業干部安置暫行辦法》等。

（三）十六大至十八大期間制定和修改的中央黨內法規

十六大至十八大期間，制定修訂的中央黨內法規主要有《中國人民解放軍政治工作條例》《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《干部教育培訓工作條例（試行）》《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《中國共產黨黨校工作條例》《中國共產黨巡視工作條例（試行）》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國人民解放軍政治工作條例》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《中國共產黨黨內法規制定條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等。

（四）十八大以來制定和修改的中央黨內法規

十八大以來，制定修訂的中央黨內法規主要有《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》《中國共產黨黨內功勛榮譽表彰條例》《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》《中共中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定的實施細則》等。

二、改革開放40年中央黨內法規建設的主要原則

（一）與中央規范性文件互補和轉化

規范性文件是指黨的中央組織及其部門、黨的地方組織及其部門以及黨的基層組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件。

規范性文件與黨內法規在作用上相互補充。例如，2015年的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨校工作的意見》與2008年的《中國共產黨黨校工作條例》就是互補的。規范性文件在條件成熟的情況下轉化為黨內法規。例如，2006年的《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》在2015年就轉化為《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，2008年的《關于進一步加強和改進黨委（黨組）中心組學習的意見》在2017年就轉化為《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》。又如，2005年的《中共中央關于加強和改進黨對政法工作領導的意見》就有待轉化為黨委政法委工作條例。

（二）與憲法法律行政法規銜接和協調

黨內立法與人大立法、政府立法是內在統一、密切聯系的。黨內法規與中國特色社會主義法律體系是協調一致、良性互動的。

憲法、法律、行政法規，是在黨中央的領導下，通過全國人大或全國人大常委會、國務院制定的，是黨的政策和主張的規范化和定型化。中央黨內法規與憲法法律行政法規的規定、原則和精神相一致，同時，中央黨內法規中一些成熟的規定又要適時經過法定程序轉化為憲法條文、法律、行政法規。例如，就如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任，2015年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》區別五種不同情況，用專門條款分別作出了黨紀處分規定，以實現黨紀與國法的有效銜接;又如，《中華人民共和國監察法》與《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等黨內法規的銜接。

（三）堅持立改廢釋并舉

黨內法規的制定、修改、廢止、解釋，涉及黨內法規的制定目的和依據、適用范圍、具體規范、施行日期、效力期限、解釋機關等。黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。

十八大以來，新制定的中央黨內法規有《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》等。改革開放以來，廉潔自律準則、巡視工作條例、紀律處分條例、黨政領導干部選拔任用工作條例等修改兩次;黨內監督條例、地方黨委工作條例、干部教育培訓工作條例、黨校工作條例、黨內法規制定條例、黨員權利保障條例、黨政機關厲行節約反對浪費條例、縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規定等修改一次。2018年5月，中央發布《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》，黨中央決定，廢止3件、修改35件中央黨內法規和相關文件。

（四）堅持目標導向和問題導向

堅持目標導向和問題導向，直面問題，著眼于解決黨內存在的突出問題，是黨內法規的價值所在和鮮明特征。習近平總書記指出：“每個時代總有屬于它自己的問題，只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會不斷推向前進。”

《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨廉潔自律準則》針對理想信念不堅定、對黨不忠誠，紀律松弛、脫離群眾、獨斷專行，弄虛作假、庸懶無為，陽奉陰違、結黨營私，搞團團伙伙、拉幫結派，黨的觀念淡漠、黨員意識淡化、宗旨意識淡薄，精神懈怠、意志消沉等突出問題;《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨問責條例》針對黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，漠視政治紀律、無視組織原則，主體責任缺失、監督責任缺位、管黨治黨寬松軟，不負責、不擔當等問題;《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨巡視工作條例》針對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律的言行等問題。

（五）增強系統性、整體性、協同性

黨內法規覆蓋黨的領導、黨的建設、黨的工作等各方面，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例為主干，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體。

增強黨內法規的系統性、整體性、協同性，堵塞法規漏洞。例如，十八大以來，為深入推進全面從嚴治黨，黨中央制定修改七部基礎性中央黨內法規，即：《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨廉潔自律準則》兩部規范性法規，《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨黨務公開條例（試行）》三部監督性法規，《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨問責條例》兩部懲戒性法規。又如，為加強黨的全面領導，制定修改《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨工作機關條例（試行）》等中央黨內法規。

三、中央黨內法規建設今后的主要任務

（一）完善黨的領導法規

堅持黨對一切工作的領導，完善黨的領導體制機制，改進領導方式，提高執政本領，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，把黨總攬全局、協調各方落到實處。制定健全黨中央全面領導改革工作、經濟工作、法治工作、審計工作、監察工作等法規，制定《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨農村工作條例》《宣傳工作條例》《組織工作條例》《政法工作條例》《機構編制工作條例》《群團工作條例》《外事工作條例》《人才工作條例》等。修改《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》《中國人民解放軍政治工作條例》等。

（二）完善黨的建設法規

堅持以黨的政治建設為統領，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設質量，增強黨的建設工作的科學性和有效性。制定《黨政領導干部考核工作條例》《黨員教育管理工作條例》《公務員職務與職級并行規定》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》《黨內關懷幫扶辦法》《加強黨的政治建設規定》等。修改《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內法規制定條例》《中央企業領導人員管理暫行規定》《黨政領導干部職務任期暫行規定》等。

（三）完善黨的組織法規

堅持民主集中制這一根本組織原則，全面規范黨的各級各類組織的產生和職責，夯實管黨治黨、執政治國的組織制度基礎，為堅持和加強黨的全面領導、實現黨在新時代的歷史使命提供堅強組織保證。制定《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《國有企業黨組織工作條例》《中國共產黨支部工作條例》等。修改《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》等。

（四）完善管黨治黨法規

堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，切實加強對黨組織和黨員干部的監督，強化執紀問責，健全全面從嚴管黨治黨法規，形成有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的機制，確保行使好黨和人民賦予的權力。制定《中國共產黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》《中國共產黨紀律檢查機關處理黨員申訴工作規定》《紀律檢查機關處理檢舉工作規定》《紀律檢查機關處理控告工作規定、組織處理辦法》等。完善領導干部述責述廉述德、提醒談話、誡勉談話、函詢、質詢、罷免、撤換、報告個人有關事項等法規。修改《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第二卷）[M].人民出版社，1994年10月第2版：147頁.

[2]中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）（上下冊）[M].法律出版社，2017年版.

[3]中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）[M].法律出版社，2009年版.

[4]中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）[M].法律出版社，2001年版.

[5]中國共產黨黨內法規選編（2001—2007）[M].法律出版社，2009年版.

[6]中國共產黨黨內法規選編（2007—2012[M].法律出版社，2014年版.

作? 者：中共貴州黔西南州委黨校副教授

責任編輯：粟 超