生態治理中的制度比較及啟發

湯玉官 劉棋滔

摘 要：長期以來，世界各國的經濟發展都是采取的“先污染，后治理”的模式，由于西方發達國家的工業革命興起和生態治理理念早于我國，所以在生態治理方面積累了較為成熟的經驗。我國一直以經濟建設為中心，雖然在經濟方面取得了舉世矚目的成就，但是由于粗放型的經濟發展模式，給土地資源、水資源、森林資源等自然資源和生態環境造成了嚴重的浪費和污染，使得我國的人口、資源、環境、發展之間矛盾重重，生態治理刻不容緩。

關鍵詞：生態治理；治理體系；多元主體；公眾參與

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0185-02

工業革命是促使經濟走向現代化的開端，也是引起環境問題的罪魁禍首。由于工業革命興起于歐洲逐步擴展至美國、日本等國家，早期的環境污染問題在歐洲及美國、日本等國家表現比較突出。1873年12月7—13日，由于過度開采和使用煤炭資源而造成的“英國倫敦霧霾事件”，導致近千人死亡的嚴重后果，這是人類史上的第一次由于使用燃煤產生的大規模死亡事件，震驚世界。1953年發生的日本“水俁病事件”直接造成日本20多萬人出現汞中毒，讓全世界認識到環境污染帶來的嚴重問題。

一、 發達國家生態治理體系的特點

（一）發達國家生態治理體系的成功經驗

1. 建立完善的環境保護法律法規

在通過立法保障生態治理效果方面，美國在西方發達國家中處于領先的地位。早在1872年，為了保護荒野的生態環境免遭破壞，當時的美國總統格蘭特就簽署并頒布實施了《將接近黃石和源頭水域的確定地塊作為國家公園的法律》。這是美國頒布的第一部關于環境保護的法律，對美國建立和今后生態保護法律體系的完善具有重大的意義。接著美國陸續頒布了《關于保護阿拉斯加鮭魚的法律》《清潔空氣法》《清潔水法》《防治污染法》等一系列既有總體上規定環境保護基本原則和政策的綱領性法律，也有針對到清潔空氣、防治固體廢棄物等專業領域的專業法律，為美國在環境污染和生態治理方面提供了重要的法律依據和保障。而且美國頒布的環境法律中規定有責任追究制度，也就是說如果是政府部門相關人員不作為或者是受賄的原因導致環境污染問題，即使該名干部退休或者換崗也要追究其法律責任，這就保障了政府部門在執行法律法規的時候能將法律法規落實到位。

2. 綜合運用多種政策工具，引導企業和社會各界重視生態環境

在運用政策工具解決生態問題的發達國家中，歐洲國家的做法無疑是值得我國學習的。例如，針對大氣污染的防治問題，早在1990年，芬蘭就作為第一個對化石燃料征稅的歐洲國家，通過對使用煤炭、石油等化工企業和個人（主要是機動車車主）征收一定稅率的做法來引起企業和公眾對于溫室氣體排放造成的全球變暖問題的重視，并通過征稅所得來解決溫室氣體排放、資助發展中國家的節能減排運動，對有效遏制溫室氣體排放產生良好的效果。歐洲國家還通過實行生產者責任制度來防治固體廢棄物產生的污染。此外，押金返還制度、行為許可制度、排放交易機制等多種政策工具也被運用于各類環境問題的防治中，綜合運用指令型政策工具和市場型政策工具，激勵企業在節能減排上展開積極的行動。

3. 采用共同治理制度，實行跨區域跨國合作

由于部分環境問題的區域性和全球性等特點，如大氣污染和水體污染等，單純依靠一個國家或者一兩個國家的力量完全是不夠的。這時候就要求各國協商一致，采用共同治理的方式進行合作，解決環境污染問題。從1985年歐洲發達國家為了限制二氧化硫的排放而達成的《赫爾辛基議定書》而進行的第一次國際間合作的努力，到1992年由聯合國發起，多個國家共同簽訂的第一個防治溫室氣體排放的國際公約——《聯合國氣候變化框架公約》；從發達國家之間的共同合作，再到世界范圍內發達國家和發展中國家開展的國際合作，全球性的環境問題需要通過各國政府共同合作來解決。

4. 加強社會公眾參與力度，完善多元主體治理機制

在發達國家的生態治理過程中，社會人士一直發揮著積極的推動作用。日本作為一個發達國家，在工業化發展的早期，由于政府部門重經濟發展而忽視對環境的保護，發生了“水俁病事件”“四日市廢氣污染事件”等震驚全國的環境污染事件，社會輿論給政府部門造成極大的壓力，這也促使政府在下決心進行生態治理和公開治理信息接受輿論監督等工作做出巨大努力。基于環境問題的長期性和隱蔽性等特點，日本政府認識到僅僅通過政府的單一治理主體不能很好地完成生態治理的任務。因此，積極引導公眾和地方自治組織對生態問題進行關注，發揮他們在環境法律法規制定、環境問題監督反饋等方面的作用，通過多元治理的方式共同解決本國的生態問題，促使本國的環境問題得到很好的保護，而且進一步優化了政府與社會的關系。

5. 重視宣傳教育在培養公民環境意識中的作用

以日本為例，由于日本國內的自然資源嚴重不足，地震臺風等自然災害頻發，如何樹立全民節約資源義務意識和保護生態環境的責任意識是日本政府大力推進的工作。因此，日本政府十分重視在環境保護方面的宣傳教育工作，并且投入大量的人力物力和財力，希望通過家庭教育、學校教育和社會宣傳教育等三個層次深入培養群眾的環境意識。通過社區設立環保教育中心向所有社區家庭和學校免費開放，發放家庭宣傳資料等途徑來使家庭成員認識到節約資源和保護環境的重要性；學校通過組織學生參觀環境宣傳片和垃圾處理廠等途徑從小就培養公眾的環保知識和環保意識。

（二）發達國家生態治理體系的不足

1. 民主模式下造成的“短視行為”

發達國家普遍采用的民主選舉制，執政黨為了鞏固其執政地位往往會因為爭取選票而做出短期符合選民意愿的決策。而生態治理問題是一項兼具長期性和繁雜性的工作，短期的計劃和行動只能暫時的緩解壓力，并不能取得很好的效果，而且由于民主選舉的原因，執政黨換屆之后就會實行新的執政方針和政策，對于涉及公眾的長期利益的生態治理政策的延續性很難得到有效保障。

2. 民主參與決策的方式降低了生態治理的效率

西方發達國家在生態治理中普遍實行的是民主參與決策的模式，這種模式既有其優勢，但是針對突發的生態治理問題則會影響工作效率。民主參與決策的體系要求政府部門在制定生態治理的決策時，需要召開民主聽證會來征詢社會團體、專家學者和人民群眾等多方面的意見。當政府和社會團體等第三方組織的意見沖突時，還要通過表決甚至是公投等方式來達成最后的決策方案，這嚴重地降低了突發環境問題的解決效率。

二、 我國的生態治理體系發展的特點

（一）法律制度完善，但執行力度不強

鑒于我國在經濟發展中造成的環境污染和生態破壞等問題的嚴重性，黨和國家先后出臺了各項環境保護的法律法規，從整體上進行規范的《環境保護法》《環境影響評價法》，到針對不同污染領域而實行的《大氣污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環境保護法》等，從大到小，從整體到局部都做出了法律制度的規定。由于中央政府和地方政府在環境治理中扮演的角色不同，信息不對稱、所獲取的收益不對等原因，中央政府在環境保護和生態治理工作上不留余力，但是地方政府的領導人鑒于績效考核體系的原因，從理性經濟人的角度出發，更有可能是走先發展經濟，再把問題留給后任領導解決的這種思維模式，導致法律法規在具體實行上面執行力度不強。加之我國的環境評價監督體系不完善，公民無法發揮基層監督主體的作用，這也導致了環境保護法律體制由于監督不力的現象。

（二）過多的采用命令型政策，無法發揮市場型政策對于企業的激勵作用

在我國的環境保護和生態治理的案例中，我國主要以命令型的法律工具為主，對造成主要污染來源的企業實行的是“誰污染、誰治理”的原則，缺乏對企業自覺降低排放污染物有效激勵的諸如稅收減免政策、排放交易機制以及生態服務付費機制等市場型的政策工具，無法發揮企業在環境保護中的主體地位作用。

（三）缺乏有效將政府、企業和社會團體及個人等主體連接起來的聯動體制，無法發揮社會組織、社會公眾在環境保護中的作用

在我國的環境保護和生態治理工作過程中，政府作為維護公共利益的權力機構天然的需要承擔在環境保護和生態治理中的責任；而企業作為造成污染的主要來源，也必須承擔進行生態治理的主要責任；公眾作為生態治理工作最終的受益者，按照“誰受益，誰負責”的原則，自然應該發揮其在環境保護和生態治理中的主體作用。而我國目前缺乏將政府、企業、社會這三個生態治理主體有效進行協調銜接起來的體制，無法形成三者聯動的多元主體治理模式，一方面無法發揮三者的最大作用，另一方面也會降低生態治理的工作質量和工作效率。

三、 發達國家經驗對我國的生態治理體系的啟示

（一）靈活運用命令型政策工具和市場型政策工具，激勵企業自覺樹立環保意識

西方發達國家在生態環境治理的過程中很好地運用了法律工具進行基礎性的保障作用，運用靈活的命令型政策工具和市場型政策工具，對企業的生產行為產生有效的規范和引導，促使企業自覺的產生從“不敢排”到“不想排”的意識轉變，真正發揮企業在生態環境治理中的主體作用。

（二）建立科學的考核機制，避免政府產生“短視行為”

過去，地方政府以“GDP論英雄”的考核機制，導致地方政府希望打造政績而在生態環境治理中容易出現“前人發展，后任治理”等不負責任的“短視行為”，這不僅對當地的生態環境產生極大的破壞，也會助長官場的不良風氣，需要建立更科學合理的考核體制來規范政府的行為，保障公共利益得到長期的、有效的保障。

（三）構建多元主體的治理模式，充分發揮社會組織和公眾的主體作用

我國當前的生態環境治理工作中，發揮主要作用的僅僅只有政府部門，而企業和社會組織、公眾往往在生態環境治理中并無太多的“戲份”。通過建立有效的激勵和監督機制，形成以政府為主導，以企業和社會為主體的多元化生態環境治理體制，以通過多方聯動的方式提高生態環境治理的質量和效率。

（四）重視環境保護知識的宣傳教育，培養企業和公眾的環保知識和責任意識

我國的生態環境保護的法律體制無法真正發揮作用的其中一個重要原因就是企業和公眾不懂得環境保護相關的法律法規等知識，可見宣傳教育的重要性。而發達國家尤其是同處東亞地區的日本則非常重視從家庭教育、學校教育到社會教育多層次對于環保知識的宣傳教育，促使日本的企業和社會公眾認清本國的環境現狀，樹立良好的環境保護意識和責任意識。

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作者簡介：

湯玉官，男，助教，廣西博白人，廣西師范學院2016級研究生，研究方向：公共政策與社會治理；

劉棋滔，男，廣東惠州人，廣西師范學院2016級研究生，研究方向：易地扶貧搬遷。