江西省PPP項目融資現狀及其對策研究

摘 要：近年來，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程的加快，人們對公共服務的供給和需求有了進一步的要求。但是由于基礎設施和公共服務的建設耗時長、投資大、收益見效慢的原因，財政壓力越來越大。為了進一步緩解地方政府的財政壓力，PPP融資模式應運而生。PPP融資模式最早興起與英國，我國研究PPP融資模式的時間短、經驗少，因此在開展PPP項目融資的過程中存在一些困難。為了更好地推動PPP融資模式在我國得到長遠發展，本文主要針對江西省PPP項目融資現狀進行分析研究，并針對其存在的問題提出合理化的建議。

關鍵詞：PPP項目；融資；對策

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0179-02

一、 引言

目前，我國經濟正進入新階段，進入經濟“新常態”格局，經濟處于中高速增長狀態，在這個背景下，中國目前的財政模式已經不適用了，需要實行政府與社會資本合作（Public-Private Partnership）模式，也就是我們所說的PPP模式。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），使得政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，從而實現減輕財政負擔、社會主體投資風險減小的共贏結果。PPP模式能夠減輕地方政府的財政壓力并為地方政府建設基礎設施提供資金來源，PPP因此也成為國家鼓勵地方政府開展基礎設施建設的主要模式。據數據顯示，截至2018年10月31日，我國PPP累計入項目管理庫8441個，累計入庫項目金額超過 12萬億元。這其中包括4000多個已簽約落地的管理庫項目，這些管理庫項目的投資額超過 6萬億元，落地率為49.3%。從數據來看，我國PPP項目存在落地“難”的困難。為了進一步解決中國PPP項目融資過程中的困境，本文通過分析江西省PPP融資現狀，探究江西省PPP項目融資難的原因，并為融資難問題找到合適的解決方法。

二、 江西省PPP項目融資現狀

我國對PPP模式的運用最早可以追溯到1982年，在多年的發展過程中，PPP融資模式在我國經歷了探索階段、推廣階段、反復階段、熱潮等階段。2008年北京奧運會后，國內PPP融資模式進入了長達5年的反復期，社會上對它的作用與認識仍然存在較多疑慮。為逐步構建符合我國國情的PPP融資模式并推動其健康發展，政府和社會資本合作（PPP）模式在2013年年底財政工作會議提出推動，歷時近4年。據財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫信息截至2018年10月末，全國入管理庫項目合計8441個，累積投資額12.6萬億元，覆蓋31個省、市、自治區及新疆兵團和19個行業，在此階段中，PPP模式引起社會廣泛關注、學習和推廣。與國內其他31個省、自治區、直轄市的PPP模式發展狀況相比，江西省結合當地實際情況推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。江西省南昌市政府于2015年1月31日召開新聞發布會，面向社會推出了第一批PPP模式項目清單，據此推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，南昌由此成為在江西和全國省會城市中率先推廣運用PPP模式的城市。從2015年到2018年，江西省政府為了促進PPP融資模式在本省發展，先后發布一些地方性法規，鼓勵引導社會資本投資。據財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫信息截至2018年9月末，江西省入管理庫項目合計275個，涉及市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發等17個行業，PPP投資總額為2316億元，其中PPP落地項目數為104個，落地率為37.8%。從落地率來看，江西省在PPP發展過程中，也存在PPP項目談得多、落地少，入庫多、開工率低等問題，而這個情況與全國大部分省市類似，這個情況嚴重制約PPP項目在江西省甚至全國的具體建設和長遠發展。

三、 江西省PPP項目在融資過程中存在的問題

從各縣市真正落地的PPP項目來看，PPP項目在江西省的發展還是“談的多、看得多”，真正得到落實的很少，PPP在江西省的推廣還有一段很長的路要走。據財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫信息顯示，2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末、2017年3月末、6月末、9月末、12月末、2018年3月末、6月末、9月末，江西省PPP項目的落地率分別為19.6%、21.7%、23.8%、26%、31.6%、34.5%、34.2%、29.1%、34.9%、32.8%、33.5%、37.8%。盡管從數據來看落地率呈現穩步上升趨勢，但“落地難”仍然是制約PPP發展的重要因素。自江西省推廣運用PPP工作以來，各地政府開展了一系列扎實有效的工作，初步取得了一些成績。但還存在一些問題和不足，主要表現為：

（一）地方政府及有關部門對PPP的認識時滯，思想觀念需進一步轉變

地方政府及有關部門認識和操作能力存在不足，主要有以下三個原因：一是地方政府前期對PPP工作抓得不夠。雖然我國1982年就引進了PPP模式，但是直到2008年奧運會后才對PPP真正的重視起來，并且直到2013年PPP模式才在國內進行真正的推廣。因此，在這段時間內，地方政府推出的PPP項目沒有認真編制PPP實施方案，導致PPP在全國的推廣遭受了很大的阻礙；二是地方政府對PPP項目的有效識別不足。一些政府在推出PPP項目時沒有對它進行有效識別，導致一些質量不高、不宜采用PPP模式的項目也推出，導致政府為了促進PPP模式的健康發展，對一些已經對外公開PPP項目實行退庫清算，加重了政府的工作負擔，也不利于PPP的長遠發展；三是政府對收益好的PPP項目推介不夠。一些地反政府把一些投資周期短、投資回報大、適宜采用PPP模式的項目不對外公開，推出的是一些經營收益難以回本的項目，而這些項目往往難以吸引到社會資本投入。

（二）PPP項目風險分擔機制不合理，難以吸引社會資本

PPP模式大都運用在公共基礎設施及公益性質的項目中，而這些項目大都具有建設資金需求大、投資回收期長、建設時間長等特點。在這個基礎上，要想建設好PPP項目，首先必須要理清各參與主體之間的風險如何分擔，因此一個合理的風險分擔機制是保障PPP模式發展的關鍵因素。但是我國的風險分擔機制大都不合理，主要是存在兩方面的問題：一是風險分配不合理，二是運行機制不完善。地方政府在PPP項目處于主導地位，一旦PPP項目出現問題，項目的風險將會被轉嫁給其他參與主體，如民營企業等。

（三）PPP項目很多是國有企業運作，民營資本難以進入，參與率不高

從PPP項目融資主體來看，國有企業參與的PPP項目數量遠遠高于民營企業參與的PPP項目，民營資本難以進入PPP項目中。民營企業參與的PPP項目的規模遠遠小于國有企業參與的PPP項目的規模，這更加的加劇民營資本進入PPP領域的難度。由于PPP本身投資周期長、盈利空間小等特點，對民營資本缺乏吸引力，更加使得PPP項目由國有企業掌控，不利于PPP在我國的長遠發展。

（四）相關法律法規有待完善

雖然我國從1982年開始運用PPP模式至今已有30多年，一直在致力于促進PPP在國內的發展和運用，但是現行出臺的有關PPP的管理制度都是行政規章、地方性法規，立法、條例等有關法律尚未出臺。現有的行政規章、地方性法規的層級較低、效力不如法律，雖然這些行政規章、地方性法規在一定程度上有利于PPP的發展，但是當這些行政規章、地方性法規與《公司法》《稅務法》《合同法》等高位法律相沖突時，就必須讓位，服從那些高位法律的規定，PPP項目的各參與方的利益得不到保障，不利于PPP在我國的健康發展。

四、 PPP項目融資問題的應對

總的來說，自從國家從2013年開始大力推廣PPP模式以來，江西省在推廣PPP模式方面積極響應，并制定一系列有利于PPP發展的地方性法規、規章，江西省在建設PPP項目中也取得了一些成績，但是也存在一些比較顯著的問題。下面將針對這些問題提出一些合理化建議。

（一）提高各地方政府對PPP的認識，轉變他們狹隘的思想觀念

針對上訴提出地方政府及有關部門提出認識和操作能力存在的問題，可以從以下幾個方面來解決：一是加大PPP工作力度，加大PPP政策的培訓工作和宣傳力度；二是要加強對PPP項目的監管，防止“明股實債”項目的出現；三是積極轉變政府思想觀念，要想推動PPP項目得到落實，政府不能像以前一樣不把好的項目拿出去，要理清思想上的誤區。

（二）完善各參與主體的風險分擔機制

PPP模式主要是指政府與社會資本進行合作，因此在開展PPP項目時理清公私之間的風險是促進公私之間進行友好合作的關鍵性因素。一般來說，政府與社會資本對風險進行分配時要遵循兩個原則：一是項目公司承擔有限責任，二是不同的PPP項目參與方承擔相應的風險。在完善風險分擔機制方面，可以從以下幾個方面考慮：首先，政府與私營企業要加強風險識別能力，識別他們所參與的PPP項目可能遇到的風險；其次，PPP項目的各參與方要在合同中寫明不同參與主體應該承擔的風險，避免政府在PPP項目運營階段中將風險轉嫁給私營企業。

（三）提高民營資本參與積極性

從當前我國PPP融資現狀來看，目前參與PPP項目的多為國有企業，民營企業還是參與度不高，這種情況不利于PPP的健康發展，需要提高民營資本參與PPP的積極性。本文認為可以從以下兩個方面來提高民營資本的參與度：一是提高契約意識，加強政府信用管理。民營資本不敢參與PPP的一個重要原因在于某些地方政府缺乏契約和誠信意識，因此提高契約意識，加強政府信用管理，有利于促使民營資本涌入PPP項目中；二是通過降低融資成本，提高民營資本參與積極性。民營企業相對于國有企業來說融資成本高、投資收益低，嚴重影響民營資本進入PPP模式的積極性。

（四）完善PPP模式相關的法律法規

為了促進PPP模式在國內的長遠發展，從立法層面看，一項完善的法律法規能夠在一定程度上保障各參與主體的利益，但有關PPP的行政規章、地方性法規與《公司法》《合同法》等高位法律有沖突時，完善的法律法規是確保PPP模式在我國得到良好發展的重要前提。在制定PPP基本法方面，可以從以下幾個方面考慮：首先，中央政府結合我國PPP發展的實際情況制定相應的法律法規，明確各參與方的權利和義務、風險分擔機制等；其次，各地方政府要根據中央政府制定的法律法規對地方性法規進行調整，確保PPP項目在融資過程中的公平公正。

五、 總結

江西省自從推廣PPP工作以來，各市縣政府都開展了一系列扎實有效的工作，在PPP方面取得佳績的同時，在PPP融資發展過程中也出現了一些的問題。江西省PPP項目的未來發展，需要在PPP模式的不斷發展中發現問題，并結合本省的實際情況解決問題，實現PPP模式在江西省的全面發展。

參考文獻：

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作者簡介：

張瑋琴，女，江西上饒人，江西財經大學，研究方向：財政學。