新疆南疆地區城鄉融合發展體制機制的主要成效、存在問題及對策建議

李雪梅 閆海龍

一、兩地推進城鄉融合發展的主要成效

（一）推進城鄉要素配置合理化。一是農業轉移人口市民化取得進展。農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，進一步放寬了引進人才落戶政策。2014年以來喀什地區農業轉移人口30729人，其他常住人口遷移落戶82787人，其中區內遷移落戶61491人，區外遷入21296人。2018年，喀什、克州城鎮化率分別為22.58%、32.8%。二是農村土地制度改革取得突破。推進土地承包權確權工作，加大土地清理和流轉力度，提高土地經營效益。2016年，喀什地區開展農村房地一體權籍調查及集體建設用地使用權確權登記發證工作，目前已完成2274個村集體資產核查，累計向企業、合作社、大戶流轉土地63.13萬畝。2018年喀什地區啟動10個深度貧困縣市城鄉建設用地增減掛鉤，重點用于拆舊復墾、庭院經濟、生態建設、鄉村旅游等。三是財政金融保障能力增強。發揮財政資金四兩撥千斤作用，加大涉農資金整合力度，克州阿圖什印發《阿圖什市統籌整合涉農資金使用管理辦法》，提高資金配置效率;積極爭取自治區政府債券用于基礎設施等城鄉融合公益項目建設。加快完善農業保險制度，加大對種植業參保力度，推動政策性保險擴面、增品、提標。

（二）推進城鄉公共服務均等化。一是促進城鄉教育均衡發展。喀什地區完成3個縣市的教育資源標準化建設任務和2個縣的均衡發展任務，建成教育集團70個，推進書記校長交流輪崗、教師支教工作，開展結對幫扶。克州制定《克州深度貧困地區教育扶貧專項工作實施方案（2018-2020年）》，加強師資補充和培訓力度，做好江西省和江蘇省援疆支教和學前雙語教育支教工作。二是加強基層醫療衛生機構建設。探索推進醫共體建設，由市人民醫院聯合鄉鎮衛生院建立醫共體。克州加大二級以上醫療衛生機構對口支援18個鄉鎮衛生院，組成村、鄉、縣家庭醫生簽約服務團隊，貧困人口簽約全覆蓋。三是加強公共文化服務體系建設。兩地州均建成地、縣、鄉、村四級公共文化服務網絡，基本實現文化服務設施全覆蓋，行政村農牧民體育健身工程全覆蓋，“三館一站”免費開放，擴大送“文化下鄉”服務覆蓋面。喀什地區推廣基層文化帶頭人制度，選用農村“土才子”、民間藝術人才擔當“義工”，每個村、社區有3—5名文化志愿者。四是完善社會保障制度。喀什地區落實困難群體基本醫療保險、大病保險“兩升一降”政策，貧困人員城鄉居民基本醫療保險、大病保險報銷比例提高5%支付，大病保險起付線降低50%，擴大跨省異地就醫結算直接結算范圍。積極落實低保、特困、殘疾、老年人等群體保障政策，克州提高低保標準，優先救助農村人口，城鎮養老全覆蓋。

（三）推進城鄉基礎設施一體化。統籌規劃城鄉基礎設施，阿圖什市把阿扎克、松他克、阿湖三個城郊鄉納入城區建設總體規劃，將村鎮供排水、污水垃圾處理、供氣、供熱等市政基礎設施建設納入城市規劃，推動基礎設施與城區有效銜接。統籌推進城鄉水利、交通、電力、能源等重大基礎設施建設，目前，喀什地區23個鄉鎮納入城市（縣城）生活污水處理管網，13個村莊納入縣市、鄉鎮生活污水處理管網，134個村莊建成自有污水處理設施。同時，按照“戶收集、村集中、鄉（鎮）轉運、縣市（鄉鎮）處理”的農村生活垃圾治理模式。阿圖什市上阿圖什鎮生活污水已實現與工業園區生活污水一體處理。

（四）推進鄉村經濟發展多元化。一是優化農業產業結構。進一步優化農業生產布局，大力發展設施農業和標準化養殖。喀什地區新建蔬菜拱棚20萬座，露地蔬菜54萬畝，新建良繁中心13個、標準化養殖小區90個。二是引進農業產業化企業。喀什地區實施企業入喀工程，各援疆指揮部幫助每年各引進5家以上農產品加工龍頭企業，重點推進農副產品精深加工;組建合作社531家，發展適度規模經營。三是培育新產業新業態。克州實施電商扶貧工作，發展“互聯網+農戶+農產品+品牌包裝”農副產品線上線下銷售新模式。喀什市城郊開展了鄉村旅游、民宿旅游、休閑農業，建立了企業和農民利益分享機制。四是發展特色文化產業。喀什地區建立地方和民族特色文化資源挖掘利用機制，打造“香妃湖”、“阿凡提樂園”等文化產業基地，培育發展民族樂器、服飾合作社等特色工藝文化產業。

（五）推進農民增收持續化。積極推進就業工作，喀什地區將對口援疆前指納入統籌城鄉就業和培訓工作領導小組、轉移就業工作領導小組成員單位。積極搭建就業平臺，喀什地區推廣“總部工廠+衛星工廠模式”，鼓勵扶持企業在鄉鎮、村鎮建設衛星工廠，給予免費使用廠房、設施購置補貼、運費補貼、優惠電價、企業貸款貼息、新招錄員工崗前培訓補貼、社保補貼等優惠政策，實現農村勞動力就地就近培訓就業。阿圖什市積極構建“市鄉村戶”四級聯營共運縱向就業布局，加快鄉鎮扶貧片區建設和村衛星工廠發展，全市引進和扶持服裝加工、電子元器件加工、農副產品深加工等勞動密集型企業37家，吸引勞動力就業5947人（其中貧困人口1754人）。培育新型經營主體，喀什地區已培育發展地區級以上農業產業化龍頭企業170家，制定出臺獎補方案，農民專業合作社達到1165家。阿圖什市依托科研機構的技術優勢，推進特色林果提質增效，2018年完成貧困戶“木納格”葡萄提質增效12127畝，葡萄總產值1.85億元，實現畝均增收927元、戶均增收2500元，較2017年增加收入近3倍。

二、城鄉融合發展體制機制存在問題

（一）統籌城鄉要素資源配置機制尚未真正建立。一是城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，特別是城市的住房、子女教育、社會保障等制度成為農民在城市定居的最重要限制因素，加之農民擔心城鎮落戶后無法保障農村土地承包權和宅基地資格權，落戶積極性不高。二是國家正在進行農村土地使用地制度改革試點，相關指導性政策還未下發，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，導致土地節約集約利用率低;2018年度喀什地區增減掛鉤資金尚未下達，對部分項目的如期開展造成了一定影響。三是城鄉金融資源配置嚴重失衡，城市資本適度合理進入農村農業的機制也未建立起來，缺乏有效激勵大中型金融機構為“三農”服務的體制機制，缺乏農村新型金融機構，農村金融缺乏普惠性等。四是體制機制改革涉及部門較多，很多政策需要統籌多部門，但部門之間城鄉發展政策制定較為零星、分散，這導致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。

（二）城鄉基本公共服務發展水平仍然較低。一是教育資源不足，教育人才缺乏。勝任國語教學的教師缺乏，教師教學和生活條件艱苦，崗位吸引力不強。二是鄉鎮醫療衛生機構基礎薄弱，標準化建設程度參差不齊，衛生人員結構性缺編，隊伍整體素質不高。三是鄉鎮文化設施缺乏，文化產品不足，群眾文化生活單調，文化產品創作能力滯后，公共文化機構人員不足，平均每個鄉鎮文化站不到2名工作人員，行政村（社區）文化室均沒有專職工作人員。四是城鄉低保補助標準不統一，兩地城鎮化率低，城鄉低保人數差距大，農村低保補助標準低于城市，特困對象集中供養率較低。

（三）城鄉基礎設施一體化發展格局尚未形成。一是鄉鎮村規劃由行業部門編制，鄉鎮政府和村級組織知曉率低，存在規劃與建設“兩張皮”問題。二是南疆地域遼闊，城市與鄉鎮間地域跨度大，規劃缺乏有效銜接，基礎設施、產業布局、社會公共事業統籌規劃困難，難以形成相互銜接、覆蓋城鄉的一體化發展格局。三是城鄉公共資源配置仍不合理，農村基礎設施和公共服務設施的欠賬仍然較多、短板依然突出。比如農村生活垃圾治理管理系統與環保環衛作業（服務）營運管理體制尚未健全，一些地方安全飲水不達標，農村部分地區供電矛盾突出，農網改造升級區域廣、任務重、投資大。四是城鄉基礎設施建設有待進一步完善，農村道路、供電、供水、通信等基礎設施與城市相比更顯滯后，農業基礎設施建設有待進一步加強。五是城鄉基礎設施投入不足，部分項目的實施受地方配套資金的制約，項目無法落地實施，完成規劃目標困難較大。由于鄉村分散化的特點，基礎設施建成后的長期運營和養護成本相對較高。

（四）鄉村經濟發展比較滯后。一是農業產業結構不合理、調整速度緩慢，第一產業比重較大，第二產業和第三產業比重在農業產業系統轉換速度較慢。二是新產業新業態起步晚、發展水平不高，存在用地保障困難、農業補貼政策“落地”效果不佳、融資困難等問題，農業新業態經營主體發展受限。三是農產品加工企業創新研發技術力量薄弱，創新研發投入不足，普遍存在貸款難、已貸款周期短，農產品收購資金緊缺的現象。四是鄉村扶貧生產車間分布在鄉鎮、村區域內，因產業結構調整、市場需求等因素影響，生產經營模式單一，市場需求量不足，造成部分扶貧生產車間利用率不高，土地節約集約利用率低。五是龍頭企業產業帶動融合發展作用不明顯，未能有效發揮本地特色林果等農作物經濟優勢。六是文化保護、開發經費嚴重缺乏，傳承陣地缺少，民族民間藝術缺乏傳人。

（五）農民增收長效機制有待健全。一是農業優勢產業規模小、品質低，農村整體科技化程度不高。農副產品加工程度不深，農民增收渠道仍需拓寬。二是農產品外銷渠道不寬，沒有精準的產品和市場定位，產業化組織作用發揮不明顯。三是勞動力供需不匹配的矛盾依舊存在。喀什地區就業總量大，但勞動總體素質和水平與用人單位需求尚有差距。主要表現為“就業難”和“企業招工難”并存，“兩難”問題短期內尚不能從根本上解決。四是受安居房、庭院改造、美麗鄉村建設等扶貧項目大批量用工因素影響，勞動力就近就地就業積極性高，向疆內跨地州、內地省市就業組織難度大，內地援疆省市就業崗位開發難度大。

三、城鄉融合發展體制機制的對策建議

（一）堅持差異化發展，分類有序推進城鄉融合發展

新疆鄉村數量眾多，特征各異，南北疆城鄉發展基礎和水平差異性大，要充分考慮各地的差異性，在城鄉融合發展的過程中不能采用相同的模式同步推進， 而要根據不同城鄉發展水平的特征進行分類， 因地制宜、分類施策、梯次推進。選擇具有一定城鄉融合發展條件的烏魯木齊市、伊犁市、喀什等中心城市的周邊鄉鎮開展試點，鼓勵各地結合鄉村建設、村莊規劃和鄉村類型，積極探索農村承包地“三權分置”、宅基地改革、集體經營性建設用地入市、公共服務均等化、基礎設施一體化、經濟多元化的改革實踐，形成符合實際、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。

（二）建立健全城鄉融合發展體制，助推鄉村振興與脫貧攻堅

實施鄉村振興戰略和打好脫貧攻堅戰事關全面建成小康社會的實現，加快城鄉融合發展，是中央在全面建成小康社會的決勝階段解決好“三農”問題所提出的新思維、新路徑、新方略，是實現鄉村振興、打好脫貧攻堅、推進農業農村現代化的重要路徑。2018年新疆城鄉居民人均收入倍差為2.74，略高于全國的2.69。城鄉融合發展要求徹底打破傳統的城鄉二元結構，運用城市資源要素、產業輻射等帶動農村發展，引導公共與社會資源向農村投入與聚集，促進城鄉之間土地、資本、勞動力等生產要素的流動。各地政府做好三者之間政策銜接工作，解決規劃內容沖突問題;下設領導小組，統籌推進城鄉融合發展、鄉村振興戰略和脫貧攻堅;整合機構、項目和人員，推動項目管理制度改革。

（三）建立健全城鄉要素合理配置體制機制。一是健全農業轉移人口市民化機制。完善戶籍制度改革配套政策，依法維護進城落戶農民在農村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法財產權利，消除農民顧慮，鼓勵農業轉移人口在城鎮落戶，加快農村人口城鎮化步伐。二是建立人才返鄉入鄉激勵機制。加快制定財政、金融、社會保障、職稱評定等領域的激勵政策，通過減稅降費、解決用地、信貸支持等方式，引導支持各類人才返鄉入鄉創業。三是有序推進農村土地制度改革。落實國家第二輪土地承包到期后再延長30年政策，加快推進完成農村承包地確權登記頒證工作，完善農村承包地“三權分置”制度，健全土地流轉規范管理制度，研究制定全區統一的宅基地面積標準，探索建立集體經營性建設用地入市制度，加大城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省流轉交易力度。四是健全資金投入保障機制。加快各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，建立涉農資金統籌整合長效機制，調整土地出讓收入使用范圍，發揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。五是建立工商資本入鄉促進機制。加快制定引導工商資本參與城鄉融合的政策措施，落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免等扶持政策，積極引導工商資本為城鄉融合發展提供資金、產業、技術等支持。

（四）建立健全城鄉基本公共服務共享和基礎設施一體化體制機制。一是加大南疆貧困地區城鄉公共服務體系建設的政策和資金傾斜，加強城鄉社會公共服務基礎設施建設，建立城鄉人才合作交流機制，推進城市教科文衛體等工作人員定期服務鄉村，推動公共服務社會化發展，建立城鄉統一的社會保險制度和社會救助體系，推動社會福利制度和機構向農村傾斜，促進優質公共服務資源城鄉共享。二是完善城鄉規劃體制，探索建立以基層政府為主體、行業部門提供技術支撐的鄉鎮村規劃編制體制，按照“多規合一”要求編制市縣空間規劃，實現主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等有機融合，實現一個縣市“一張藍圖”。推動城鄉路網的一體化規劃設計，統籌規劃重要市政公用設施，統籌規劃城鄉污染物的收運處置體系。三是合理配置城鄉公共資源，把公共基礎設施建設的重點放在農村，加大中央和自治區對南疆基礎設施建設的投入力度，縮小城鄉差距。四是建立城鄉基礎設施一體化管護機制，明確鄉村基礎設施的產權歸屬，由產權所有者建立管護制度。

（五）建立健全鄉村經濟多元化發展體制機制。完善農業支持保護制度，完善糧食市場化收購信貸資金保障，加快發展林果業、畜牧業、設施農業、特色農業等地方特色農業保險。進一步深化棉花目標價格改革，完善支持農業機械化政策，積極發展多種形式農業適度規模經營。大力培育新產業新業態，促進農村一二三產業融合發展。樹立綠水青山就是金山銀山的理念，積極探索生態產品價值實現的有效路徑。加強鄉村文化保護利用，強化對民間文學、民俗文化、民間音樂舞蹈戲曲的研究整理，保護和支持優秀民間傳統文化在農村的傳承發展。發展特色文化產業，建立新疆傳統工藝振興目錄，促進傳統工藝的市場化、產業化、電商化。培育挖掘鄉土文化本土人才，引導企業積極參與。推進城鄉產業協同發展，搭建特色小鎮、各類農業園區、小城鎮等城鄉產業協同發展平臺，爭取創建一批具有新疆特點的城鄉融合典型項目。

（六）建立健全農民收入持續增長的體制機制。一是加速推進農牧業現代化，建立科技成果入鄉轉化機制，加大以現代設施農業、特色養殖業、特色林果業為重點的技術引進、示范和推廣力度，推動農業發展由以原料生產為主向開拓農產品市場、推進農產品加工轉化和加快形成現代農業產業體系方向轉型升級。進一步拓寬農產品外銷渠道，開設南疆農產品運輸班列，依托對口援疆積極搭建農產品銷售平臺，著力解決農產品銷售難題。二是大力發展勞務經濟。持續轉移農業就業人口，開拓農民轉移就業和勞務創收渠道，擴大農民勞務創收規模。提高農民勞務創收技能，建立勞務輸出和輸入地用工協調機制，加強農村勞動力轉移信息平臺建設。三是培育發展新型農業經營主體，開辟農民經營性收入增長點。完善財政、信貸、報箱、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入。培育農業農村新業態，促進一二三產業的融合、農業產業化經營等，延伸農業產業鏈、提升價值鏈，實現農民收入的持久穩定增長。