能源高質量發展的財稅政策研究

何強 高天慧

一、能源高質量發展有賴于財稅政策的有利支撐

能源高質量發展，意味著能源高質量的供給、能源高質量的配置、能源高質量的投入產出。目前中國水力、風能、太陽能、生物能等產業增長速度不斷加快，但化石能源產業占比能源產業份額較高，能源資源利用效率較低，上下游協調發展不足，與高質量發展的要求存在著一定的差距。為推動能源行業全面升級、實現能源高質量發展，打造清潔低碳、經濟高效、安全可靠的現代能源系統尤為重要。這離不開政府的宏觀調控，財稅政策是政府干預經濟的有效手段。我國能源消費總量多年位居世界前列，但能源供需結構不合理，面臨的能源問題丞待解決。同時，能源產業投資風險大、回收周期長，能源行業市場易失靈，為規范能源市場運行秩序，需要政府財稅政策的介入。財稅政策通過對資源進行合理配置，加強相關行業及各地區資源供給，能夠促進社會公平及經濟平衡發展。目前我國處在提高能源效率，轉變能源生產和消費模式的關鍵時期，正大力鼓勵支持可再生能源產業與新能源產業發展，但其利用技術尚不成熟，公共品的特征也不具備價格競爭優勢。因此只有利用財稅政策對能源實行減稅降費、政策補貼等有利的措施，新能源與可再生能源才有良好的市場發展前景。

二、我國能源財稅政策現狀與主要問題

如今能源財稅政策的改革在世界上方興未艾，中國正緊跟時代步伐。政府高度重視能源財稅體制建設，陸續出臺一系列規章制度，對能源行業的引導力不斷增強，為能源發展提供了強有力的政策支持。

（一）我國能源財稅政策現狀

財政政策為加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體系做出有力貢獻。20世紀90年代后，能源問題凸顯，國家開始重視能源財政政策的作用。2003年開始將排污費資金納入財政預算，到2006年我國不僅頒布《可再生能源法》及能源建設法案法規，而且設立可再生能源發展專項資金，還專門設立了“資源節約與綜合利用”的財政預算專項經費。面對化石能源短缺問題我國重視程度越來越高。2014年國務院發布了《能源發展戰略行動計劃》，煤炭方面推進其清潔高效的開發利用，加強其儲備應急能力建設，有效的提高能源安全保障。致力于能源清潔增效的同時，加強可再生能源發展力度，對能源節約項目給予一定貸款補貼，如在個人購買新能源汽車時政府給予一定補貼優惠。我國十分重視可再生能源的發展，通過對可再生能源進行財政補貼，加速光伏、風力發電行業以及新能源汽車產業生產消費等環節的可持續發展，促進能源行業加快轉型升級。

從改革稅收政策入手，引導能源高質量產業發展。現行資源稅稅率不斷調整，稅制陸續進行改革，如將從量計征改為從價計征以適應稀缺資源開采利用的需要。消費稅將不可再生和替代的石油類消費品（如汽油、柴油等）和摩托車、小汽車、木制一次性筷子、實木地板等納入了征收范圍，低污染排放達標的汽車可減征消費稅。我國嚴格限制了高污染高耗能產業，并給內資企業在我國境內購置節能環保設備一定優惠，在一定范圍內對環保產品設備免征進口關稅和增值稅。2019年發布資源稅綜合利用產品和勞務增值稅優惠政策，對煤層氣還抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退。稅收政策還實施了根據乘用車排氣量調整有關稅率、提高成品油消費稅稅率、購置并使用合乎規定的節能環保設備可抵免一定稅額等措施，進一步彰顯了我國減稅降費的決心。

我國推行的營改增政策有力地推動能源領域高質量發展。2016年我國發布《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》，全面推行營業稅改增值稅政策，能源企業被納入試點范圍。其中不動產被納入扣除范圍，對能源企業擴大規模提高生產以及降低賦稅具有重大意義。增值稅中對部分能源生產產品實行稅費減半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓勵了能源節約。符合營改增條件的企業則可以通過完善增值稅的抵扣鏈條，降低整個集團的稅負成本，為能源產業向服務支持領域發展提供了有利條件。稅負的減輕使政府在一定程度上減少對國有企業的補貼補助，對我國經濟的長期發展也帶來補益。

在對外貿易合作中，“一帶一路”能源財稅政策日益凸顯其重要作用。“一帶一路”是對我國乃至世界能源發展具有積極作用的國家級頂層戰略。能源合作是“一帶一路”戰略的重要支柱，我國秉承“共商、共建、共享”的原則，高度重視稅收政策對“一帶一路”建設的影響，致力于完善“一帶一路”稅收服務體系。我國出臺落實一系列的“一帶一路”稅收優惠政策，實施零稅率、出口退稅、所得稅抵免及稅收協定等措施，對“走出去”企業提供支持。稅收是全球經濟治理的重要組成部分，對消除跨境投資障礙、推進“一帶一路”建設發揮著重要作用。2018年“一帶一路”沿線50多個國家聯合通過了《“一帶一路”稅收合作倡議》，對盡快建立良好的稅收營商環境，解決稅收難題提供政策支持。

（二）財稅政策主要問題

客觀來說我國的能源財稅體制距高質量的能源財稅體制尚有差距，與國際相比經驗尚淺，仍有很長的路要走。我國能源規劃體系在實施過程中統籌協調和銜接配合能力仍有待提高，中央宏觀調控與能源開發方式需要進一步優化。固然我國在能源高質量發展領域里的財稅政策并不完善，但不可否認，財政政策鼓勵和支持全社會參與到能源建設中，能源效率水平有所提升，對能源高質量發展發揮著不可替代的作用。

我國能源財稅政策體系缺乏系統性，缺少中長期的政策支持。我國能源政策與發展戰略仍不成熟，有些政策僅僅停留在理論層面，仍未實施或者實施過程中存在種種問題。隨著國際形勢的變化，現今利用稅收優惠政策吸引外資的效果減弱。其次兩稅合并政策使外商易選擇獨資經營，不利于本地企業學習國外先進技術及經營管理。“一帶一路”戰略的財稅政策中就存在缺失：由于沿線國家稅制具有差異性，稅收管轄權存在沖突，會形成兩個國家雙重征稅，企業稅費負擔加重。另外稅收機關稅收服務質量、納稅人稅收信息繁雜，征管效率與稅收風險很高。

財政體制有一定弊端，能源稅收征管存在漏洞、缺位。能源企業承擔的稅收種類多達19個，稅負高，稅費結構不合理。營改增雖然可以降低稅負，但在某些行業如煤炭行業中，當前稅收環境下很難實現。營改增還在一定程度上改變了稅權，凸顯了中央與地方稅收矛盾，使得稅收管控負擔加重。2018年實施的環境保護稅法將環保稅收入全部作為地方收入，與地方政府政策變得密切相關，可能導致納稅成本高于以前的排污費，不利于企業能源高質量發展。其次，汽車燃料稅、噪音稅稅種在我國沒有設立，消費稅沒有把煤炭和主要大氣污染源納入征收范圍，確定稅率時沒有完全考慮消費所產生的環境外部成本。而資源稅稅率低，收取資源補償費的范圍相對狹小，并且收取力度不夠，容易導致自然資源的濫用與浪費。