2013—2017年歐盟食品和飼料快速預警系統對華食品通報實證分析

元延芳，陳 慧

(國家食品藥品監督管理總局高級研修學院，北京 100073)

0 引言

歐盟食品和飼料快速預警系統(Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF)是歐盟委員會依據2002年1月頒布的EC (No) 178/2002號法規(General Principles and Requirements of Food Law)建立的食品安全快速反應機制[1]。當RASFF系統成員獲知食品中存在嚴重健康風險信息時，必須立即通過RASFF向歐盟委員會通報，歐盟委員會經過分析判斷后，會將通報傳遞至系統內的所有成員，如果通報的產品已經出口至非RASFF成員國家(第三國)，或者通報產品為第三國生產，歐盟委員會必須向該國通報，以使其采取適當的措施[2]。因此，RASFF不僅是歐盟食品安全監管體系的重要組成部分，也為非歐盟國家出口食品安全提供了重要參考。RASFF成員國都設有全天24小時運作的專職機構來保證通報信息可以在最短的時間內發送、接收和回應[1]。RASFF堅持每周發布一期通報，每年發布一次年度報告。根據通報風險的嚴重性極及產品在市場的分布情況，可以將通報分成三類：禁止入境通報、預警通報和信息通報[2]。RASFF數據已經成為國內外學者開展風險分析研究的重要參考依據[3-5]。

中國是歐盟的第四大非歐盟食品出口國[6]，加強對RASFF對華通報的跟蹤、研判、預警、評議對完善中國食品監管體系，幫助企業規避風險，提升中國出口產品質量，提高國際市場競爭力有著極為重要的意義。部分文章選擇了2012[7,8]2013[9，10]、2014[11]、2015[12]、2016[3]年的RASFF對華通報情況進行了簡要分析，未形成階段性、系統性數據趨勢分析；部分文章分析了2004—2010年[13]2008—2012[14]2002—2012年[15]年RASFF對華通報的特點和趨勢，尚未見對近五年RASFF對華通報情況分析的報道，本文對2013～2017年RASFF對華通報數據[16]進行分析，期望為研究中國出口食品的風險類別、變化趨勢，以及進一步做好食品安全監管工作做參考。

1 通報情況分析

1.1 通報整體情況

RASFF主要針對食品、食品接觸材料以及飼料三類產品進行通報。如表1所示，2013—2017年對華通報中，食品類通報占比62.06%，食品接觸材料和飼料產品通報分別占比33.37%、4.57%，因此，食品類通報是造成RASFF對華通報的主要原因，其次是食品接觸材料、飼料。五年來RASFF通報量由3130增加為3757，增加了20.03%，但對華通報數量由448下降為322，下降了28.13%，下降顯著，且RASFF對華通報量占歐盟通報總量的比值也呈現逐年下降趨勢，由14.31%下降到8.57%；進一步分析發現RASFF對華食品通告由280例下降到223例，占歐盟食品通報總量比例由10.61%下降到6.56%。

表1 2013—2017年RASFF對華通報分析

數據來源：RASFF數據庫，https://webgate.ec.europa.eu/rasff-window/portal/?event=SearchForm&cleanSearch=1，下同。

1.2 通報類型

由表2可知，2013—2017年，RASFF對華食品通報中，禁止入境通報仍然是主要的通報類型，占整體通報的68.23%，其次是信息通報占比為21.30%；預警通報占比10.48%。

表2 RASFF對華食品通報類型 (2013—2017年)

1.3 通報國家

如表3所示，RASFF數據顯示2013—2017年，對中國出口食品進行通報的國家有30個，排名前5位的國家分別為西班牙、英國、荷蘭、意大利、德國，占同期對華食品通報總數的56.88%。

1.4 食品種類

由表4可知，五年來RASFF對華通報種類最多的前五大類食品依次為堅果、堅果產品和種子，水果和蔬菜，可可和可可制劑、咖啡和茶，營養食品、食品補充劑、強化食品，谷物和烘焙產品，占對華食品通報總量的比值分別為34.63%、13.33%、9.44%、9.18%、6.49%，合計73.07%。

苗天順等[14]發現2008—2012年RASFF對華食品通報中，數量最多的前五大類食品為堅果及種子類(105例/年)、谷類和烘焙產品(51例/年)、水果和蔬菜(37例/年)、療效食品(營養食品、食品補充劑、強化食品)(23例/年)、魚類及其制品(20例/年)。

對比研究結果發現，堅果及種子類產品、水果蔬菜、營養食品、食品補充劑、強化食品始終位于前列，10年來，始終是RASFF對華通報量較多的食品種類。除可可和可可制劑、咖啡和茶的通報量由2008—2012年的平均15例/年上升到2013—2017年的平均21.8例/年，取代了魚類及其制品進入通報量較多的前五類產品外，其他四類產品年均通報量均呈現下降趨勢。分析2013—2017年可可和可可制劑、咖啡和茶類的109例通報，主要表現為茶葉類產品農殘超標。分析其主要原因有三個方面：一是近年來歐盟頻繁提升茶葉農殘標準，而中國相應的茶葉檢測標準偏低；二是歐盟對境內茶葉和進口茶葉采用兩套標準，設置貿易技術壁壘(Technical Barriers to Trade，TBT)，保護本土企業；三是國內的茶產業整體工業化水平不高，產品品質得不到保障。

表3 2013—2017年RASFF對華食品通報國家分析

表4 2013—2017年RASFF對華通報食品種類分析

1.5 食品危害分析

RASFF系統將引發通報的食品安全風險分為25類，不同危害導致的通報類型不同。五年來，RASFF對華通報平均數量最多的五類危害是霉菌毒素、農藥殘留、摻假欺詐、食品組分以及食品添加劑和調味劑。

(1)霉菌毒素。由霉菌毒素引起的通報共338例，占歐盟對華食品通報總量的29.26%，是歐盟對華食品通報中的第一大類危害。該類通報涉及產品4類，其中，堅果、堅果制品和種子327例(占比96.74%)，草藥和香料8例，谷物和烘焙產品2例，營養食品、食品補充劑、強化食品1例。在主要通報的堅果、堅果制品和種子類產品中，有325例是由于黃曲霉毒素B1和黃曲霉毒素總量超標，此外有10例赭曲霉毒素超標；2例脫氧雪腐鐮刀菌烯醇超標。由此得出，出口歐盟的堅果、堅果制品和種子中真菌毒素污染嚴重是造成該類通報的主要原因。進一步分析數據顯示，2013年、2014年霉菌毒素類通報占對華食品通報比值約20%，近3年有增加趨勢，持續維持在36%以上，值得引起關注。

表5 2013—2017年RASFF對華通報食品種類分析

(2)農藥殘留。由農藥殘留引起的通報共179例，占歐盟對華食品通報總量的15.50%，是歐盟對華食品通報中的第二類危害因素。該類通報涉及產品7類，其中可可和可可制劑、咖啡和茶98例(占比54.74%)，水果和蔬菜72例(占比40.22%)，堅果、堅果產品和種子3例，營養食品、食品補充劑、強化食品1例，谷物和烘焙產品1例，藥草和香料1例，其他食品3例。可可和可可制劑、咖啡和茶以及水果和蔬菜類產品中農藥殘留超標是造成該類風險的主要因素。五年來，農藥殘留類通報占對華食品通報量的比值呈現逐年下降的趨勢，由20.00%下降到9.42%，下降顯著。

(3)摻假/欺詐。由摻假/欺詐引起的通報共105例，占對華食品總通報量的9.09%，是歐盟對華食品通報中的第三類危害因素，涉及產品14類，其中堅果，堅果制品和種子39例、谷物和烘焙產品19例、頭足類動物及其產品8例、魚和魚制品8例、即時性菜肴和小吃7例，湯、肉湯、醬汁和調味品5例、雞蛋和蛋制品3例、牛奶和奶制品2例、酒精飲料1例、可可和可可制劑，咖啡和茶1例、水果和蔬菜1例、藥草和香料1例、蜂蜜和蜂王漿1例、其他食品/混合9例。該類風險的主要原因表現為衛生合格證明缺失、過期或偽造；以及缺少相應的產品分析報告。五年來該類通報占對華食品通報的比例位于6.85%～10.67%之間。

(4)食品組分。由組分引起的通報共92例，占對華食品總通報量的7.97%，是歐盟對華食品通報中的第四類危害因素。涉及產品11類，其中營養食品、食品補充劑、強化食品51例(占比55.43%)，水果和蔬菜15例(16.30%)，谷物和烘焙產品11例(11.96%)，非酒精飲料2例，藥草和香料2例，魚和魚制品1例，可可和可可制劑，咖啡和茶1例，糖果1例，禽肉和禽肉制品1例，即時菜肴和小吃1例，其他食品/混合6例。營養食品、食品補充劑、強化食品類通報的主要原因是未經許可添加藥物成分，如減肥產品中添加酚酞或/西布曲明；食品補充劑類產品添加那他拉非、西地那非、伐地那非等。水果和蔬菜類通報的主要原因是海苔產品中碘含量超標；谷物和烘焙產品中均是由于面條、粉絲中鋁含量超標。五年來，該類通報占對華食品通報比值呈逐漸下降的趨勢，由13.21%下降到2.24%，下降顯著。

(5)食品添加劑和調味劑。由食品添加劑和調味劑引起的通報共51例，占對華食品總通報量的4.42%，是歐盟對華食品通報中的第五大類危害因素。涉及水果蔬菜類產品23例(占比45.10%)，甜食13例(占比25.49%)，魚和魚制品3例，營養食品、食品補充劑和強化食品3例，谷物和烘焙產品1例，可可和可可制劑，咖啡和茶1例，甲殼類及其產品1例，草藥和香料1例，非酒精飲料1、堅果，堅果產品和種子1，其他食品3例。該類風險通報集中表現為超范圍、超限量使用添加劑，例如在水果蔬菜類產品中，未經申報使用亞硫酸鹽，或亞硫酸鹽含量超標10例；超范圍使用色素、甜味劑、防腐劑13例；甜食中有8例是使用了未經授權色素或色素超標，4例使用了未經授權的魔芋和卡拉膠，1例亞硫酸鹽超標。五年來該類通報占對華食品通報的比例位于2.86%～7.53%之間。

2 結論

通過對歐盟RASFF數據庫近五年數據的研究，可以得到以下結論：

2.1 中國出口食品安全水平呈上升趨勢

歐盟認為公示的通報越多，證明監管越有力，成員國預防風險和控制風險就更及時有效[36]。五年來RASFF通報量逐年增加，這表明歐盟及其成員國越來越重視利用RASFF開展食品安全控制工作。RASFF對華通報量以及占其通報總量的比值，特別是對華食品通報量占食品通報總量的比值均呈現下降趨勢，表明中國對外出口食品安全水平呈現良好的上升趨勢。該結果與國內數據是相吻合的，原國家食品監督管理總局的抽檢結果顯示，抽檢食品合格率由2014年的94.7%上升到2017年的97.6%。這正反映了中國整體食品安全水平呈上升趨勢。

2.2 對華通報的食品種類和風險類別較為集中

五年來，RASFF對華食品通報涉及的食品種類和風險類別分布較為集中。從通報產品類別來看，堅果、堅果產品和種子，水果和蔬菜，可可和可可制劑、咖啡和茶，營養食品、食品補充劑、強化食品，谷物和烘焙產品類通報位居前5名，占對華通報總量的73.07%；從通報的食品安全風險類別來看，霉菌毒素、農藥殘留、摻假欺詐、食品組分以及食品添加劑和調味劑類通報位居前5名，占對華食品通報總量的66.23%。這些產品和風險是中國食品出口企業應當重點關注的對象，也是需要不斷提升食品安全水平所努力的方向。

2.3 傳統風險和新風險并存，并呈現新的特點

從2013—2017年，霉菌毒素類對華食品通報始終位居第一。李慶鵬等研究2002—2012年RASFF對華食品通報，得出同樣結論[15]。一方面與歐盟設定的嚴格標準相關[14]。歐盟對供人類食用的花生及其制品中B1限量為2μg/kg，且黃曲霉毒素B1、B2、G1、G2 總量的限量是4μg/kg；目前中國僅有對黃曲霉毒素素B1的限量是20μg/kg，對黃曲霉毒素B2、G1、G2 沒有要求。另一方面與企業自身的質量控制體系有關系，花生類產品的晾曬過程、存儲條件和運輸不當，造成霉菌污染，從而阻礙出口。

此外，研究發現在傳統風險之外，還呈現了一些新的特點。①對華食品組分類通報中結果發現，一般的營養素指標不合格占比較少，而保健食品中添加藥物成分引起的通報占比較高，是造成該類通報的主要原因之一；②摻雜/欺詐類通報在對華食品通報中排名第3，而這類風險在整個RASFF中較少出現。偽造產品衛生合格證明或產品分析報告類風險，一旦被查出，企業將會被列入黑名單，造成嚴重損失。2017年歐盟建立了反食品欺詐工作網絡(The EU food fraud network)，通過與各國加強合作建立國家反食品欺詐聯絡點，共同應對跨國性食品欺詐行為，這就必然導致一處失信處處失信。企業應高度重視該類風險，針對集中出現的產品衛生證不合格或缺失等問題應積極思考，認真分析歐盟相關規定和要求，提高技術水平，確保產品符合歐盟衛生規定和要求。

3 啟示與建議

3.1 客觀看待RASFF對華通報，做好出口食品安全監管工作

出口食品安全關乎中國產品質量的世界聲譽，也是影響中國食品產業國際化的重要因素。盡管分析結果顯示近五年來中國整體出口食品安全水平連續上升，但RASFF對華通報仍占通報總量的11.73%；對華食品通報占同類通報總量的比值為8.35%，始終位于國家排名的前列。這與中國是歐盟第四大出口國，出口體量大有必然的關系，同時也反映了監管的薄弱環節以及企業產品質量控制中存在的一些問題。建議有關部門對歐盟近年來重點關注的產品種類和風險類別加強監管，有針對性地加強對谷物和堅果類制品中真菌毒素的檢測，加強對可可和可可制劑、咖啡和茶，水果和蔬菜中農藥殘留的檢測，建立高效快速的檢測方法，制定嚴格標準，規范企業加工、貯藏和運輸等各環節，降低食品安全風險。

3.2 抓住大市場綜合監管機遇，建立統一、高效的國家食品安全預警體系

RASFF實質上是一個基于信息互通的預警系統，其運行包括信息的收集、提供、傳遞、評估、發布、跟蹤和反饋等，從而促進歐盟成員國之間進行食品安全信息交流。RASFF不僅在各成員國建立了連接點，同時還與WHO建立的國際食品安全當局網絡(International Food Safety Authorities Network，INFOSAN)保持著良好的個案分享機制。INFOSAN擁有160個國家的食品安全權威機構的信息，加上RASFF成員國的信息，這就組成了龐大的信息流。2014年RASFF開通了消費者信息通報平臺，并按照成員國進行分類，便于消費者及時了解關注歐盟各國的食品安全狀況，從而促進了信息流在企業、消費者和監管者之間的交流。長期以來，中國食品相關部門之間數據孤島問題始終是一個弊端。2018年國務院機構改革，食品監管職能整合到市場監管總局，開啟了綜合監管模式，這也將有利于整合原來分散在質檢、工商、食藥的監管信息，打通信息孤島，建立統一的信息交流平臺。同時國家應注意將抽檢、監測、檢查信息匯總，注重中央和地方數據的溝通，積極打造統一、高效的國家食品安全預警體系。

3.3 科學設定信息通報參數，推進大數據智慧監管模式

RASFF科學規范的數據信息呈現模式，是有效保障食品安全信息在歐盟成員國間溝通交流基礎。2009年RASFF系統對通報形式進行了調整，由原來的PDF文檔格式的周報轉變成XLS格式的事實通報，并可以分類查詢，追蹤查詢通報原因[12]。RASFF平臺通告參數包括：產品類別、日期、通知類型、通知依據、相關國家、通知主題、采取措施、分銷狀態、風險程度判定。統一的信息通報模板推進食品安全風險的信息化管理，一方面便于監管者針對重點風險，集中資源高效防范重點風險；另一方面也方便企業參考案例，避免或降低風險。近年來中國采取了一系列加大信息公開的措施和辦法，但是對公開信息的呈現方式，數據的管理和進一步挖掘不夠重視。應積極借鑒歐盟監管經驗，科學設定信息通報參數，建立統一信息通報模板，推進基于大數據分析的智慧監管。

3.4 加強對歐盟標準的跟進，提高企業主體責任

食品生產經營者是保障食品安全的第一責任人，政府部門職責在于建立和維護法規要求及控制體系的有效執行。近年來歐盟食品監管法規不斷更新，如僅2017年歐盟發布了(EU)2017/170及(EU)2017/171條例，修訂22種農獸藥最大殘留限量，加強了對農藥殘留的監管。歐盟限量標準的變化，是典型的技術性貿易措施。這要求中國要密切關注和解讀歐盟食品限量標準變化，加強進出口食品檢測和監管體系，構建與國際接軌的食品安全標準體系，加強對出口產品檢測，把好出口檢驗關，提高出口產品質量；另一方面也要分階段地建立中國的TBT保護體系，及時對歐盟制定和實施針對中國相關的TBT進行交涉，維護中國出口企業在國外的利益；企業作為產品質量安全的主要和第一負責人，應關注RASFF發布的通報信息以及對華通報量較多的國家如西班牙、英國、荷蘭、意大利、德國的進口貿易相關政策及預警信息，針對通報量較多的產品種類和風險，主動采取措施，規避風險，不斷完善質量管理體系，從源頭降低風險，確保產品質量安全。