中央政府層面的區域創新發展政策分析
——基于內容分析法

劉秀玲，謝富紀，王?；?/p>

(1.上海大學管理學院，上海 200444；2.上海交通大學安泰經濟與管理學院，上海 200030)

2017年，黨的十九大報告首次正式提出要實施區域協調發展戰略。報告明確提出 “實施區域協調發展戰略，加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制?！痹趧撔买寗影l展戰略新時代背景下，從國家層面進一步提出區域協調創新發展的政策需求。

中央政府層面的區域創新發展政策對區域創新發展發揮著引導、支撐、促進、協調等重要作用；同時對平衡區域間發展，縮小區域間發展差距，促進區域間協調發展具有重要的意義。隨著國家創新驅動發展戰略的實施，各區域創新驅動能力差異逐步擴大，需要國家層面的區域創新發展政策統籌引領。因此，亟需加強對現有中央政府層面的區域創新發展政策的科學分析。

1 文獻回顧

1.1 區域創新發展政策研究角度

目前區域創新發展政策文本內容的研究主要有兩類：一是從區域政策內容、區域特點與區域創新政策選擇等角度對區域創新政策進行研究。李柏洲[1]和曲世友[2]結合區域特點和區域創新體系特點對區域創新政策進行了分析，提出對欠發達地區、老工業區域及大城市區域三種區域應實施差異化創新政策。Daniela[3]研究了歐洲2020年戰略背景下的區域發展政策，指出區域政策具有促進區域發展和區域協調平衡發展的作用，為了縮小歐洲區域間的差異，對發達地區和欠發達地區實施了不同的結構性支持基金政策。楊忠泰[4]對地方政府出臺的區域創新政策進行了研究，指出區域創新政策存在政策體系科技單一化、內容趨同化、政策目標國家化和政策問題戰略化等問題。二是區域創新政策逐漸增加了對區域空間維度的分析。Manuel等[5]闡述了政府干預理論中空間動力學與區域的相關性，提出區域創新發展政策應具有系統性和區域性，將科技、技術、創新政策轉化為提升創新主體區域化的多層級區域政策。Flanagan[6]和Magron[7]等在區域政策分析中引入政策空間概念，將政策來源分為超國家、國家、地區和地區子區域四個層次。鄧睦軍[8]從空間屬性即空間中性和空間干預對區域政策進行了研究，提出區域政策應突出差異化和精準性?？梢?，空間特性逐漸在區域政策中引起關注。

1.2 政策文本內容分析法運用角度

內容分析法已發展成為一種比較成熟的政策文本分析方法。盛亞等[9]以京、滬、浙、粵、蘇五省的區域創新發展政策為對象，從利益相關者角度進行量化分析，發現區域創新發展政策具有趨同性。襲著燕等[10]從政策文件的發布時間、制定部門和政策內容三個維度對山東省區域創新發展政策進行量化研究。曾婧婧[11]以泛珠三角區域合作政策為對象，從文本形式、政策年度、合作主體、合作領域、政策工具五個維度進行量化研究。霍慧智[12]量化分析了基本政策工具在京、鄂、皖、蘇四省市區域創新政策中的應用情況?？梢?，以中央政府層面的區域創新政策為對象，運用內容分析法從空間屬性構建分析框架進行研究的文獻還沒有。

綜上，本文以中央政府層面的區域創新發展政策為研究對象，從時間、政策主體、區域空間層次、政策內容和政策目的五個維度構建區域創新發展政策分析框架，運用內容分析法進行量化分析。分析結果能夠更好地從整體上把握中央政府層面的區域創新發展政策體系結構，發現優勢表現，查漏補缺短板部分，為建立更加完善的中央政府層面的區域創新發展政策體系提供參考。

2 中央政府層面區域創新發展政策概念界定與樣本選擇

2.1 概念界定

陳勁[13]提出，創新政策是政府為了促進技術創新活動的產生和發展，規范創新主體行為而制定并運用各種直接或間接的政策和措施的總和。OECD[14]認為，創新政策是科技政策的重要組成部分，它與經濟、社會和產業緊密結合形成一個政策體系。劉鳳巢[15]認為，創新政策是以促進創新能力提高為目的的政策體系，包含科技、產業、財政、稅收和金融政策。因此，創新政策是一個廣泛的系統的政策體系，包括對創新活動產生影響的所有政策，涵蓋經濟、社會、科技和文化等各個方面[16]。

區域政策是中央政府對區域經濟發展與區域格局協調發展進行干預的重要工具[8,17]。區域政策是中央政府為了調整地區間發展狀態、差異和分布，促進地區因地制宜發展而制定的對社會經濟發展過程施加影響的政策和措施；區域政策總體目標是追求經濟效率和社會公平的最大化[18]。鄔曉霞等[19]從中央政府角度研究了國家實施區域援助政策的三大理論基石，即市場失靈、社會公平和協調發展，提出實施差別化的國家區域援助政策的總體思路。

基于上述文獻，本文將區域創新發展政策界定為中央政府頂層設計統籌規劃的促進區域創新發展和區域協調發展的政策體系。①政策主體是中央政府，具體包含國務院、國務院辦公廳、組成部門和直屬機構等；②政策內容是中央政府根據區域特色和區域創新驅動發展定位，制定、批復和實施具有針對性的、能夠直接或間接影響特定區域創新驅動發展的速度、方向和規模的系統化的政策和措施的總和，包括區域組織機構、規劃、科技、產業、增長極和綜合發展等各個方面；③政策作用的對象是具體的區域空間，包含省級區域、臨近跨省級區域、非臨近跨省級區域和跨國家區域；④政策目的是 “雙目的”，既提高區域創新能力和創新效率，促進區域經濟轉型快速發展，又有效引導和調整創新驅動在各區域間的發展狀態、差異和分布，促進區域間平衡協調公平發展。一般來講，中央政府層面的區域創新發展政策的實效性、目的性和針對性較強，政策覆蓋的區域是邊界明確、特色比較強的地區，它是國家層面綱領性指導性政策文件，是省級政府制定地方創新發展政策的依據。

2.2 樣本選擇

本文以2000年1月1日至2018年8月30日國家層面的區域創新發展政策為研究對象,數據來源一是國務院、國務院辦公廳及其所屬部門的官方網站，二是北大法寶數據庫。采用關鍵字搜索法，包含 “區域性名詞”和 “創新性名詞”兩部分。區域性名詞限定該項文件為區域政策，分為兩類：一是如 “中部、中西部、東部、東北、西部、京津冀、長江、珠江、長三角、雄安新區等”具有區域性質的名詞，二是34個省份和15個副省級城市名詞；根據創新政策的定義[13-16]，創新性名詞包括 “創新、產業、科技、規劃、試驗、口岸、示范區、試驗區、開發區、保稅港區、新區等”與創新相關的名詞。結合全文閱讀以區域創新政策主題主觀判斷，最終確定目標文件為354項政策文本，如表1所示。

3 區域創新政策體系分析框架的構建

已有的政策內容分析框架多是從政策目的、政策主體、政策工具、政策內容、發布時間等維度中選取兩個及以上的維度進行分析，但區域創新發展政策具有獨特的空間地理特性[5-8],因此，本文將空間地理引入政策分析維度，從時間、政策主體、區域空間層次、政策內容、政策目的五個維度構建區域創新發展政策體系分析框架，如圖1所示。它有助于全面解讀中央層面的區域創新發展政策體系內容和空間結構分布，從而為完善國家層面的區域創新發展政策體系提高參考。

表1 中央政府視角下的區域創新發展政策文本

圖1 中央政府層面的區域創新發展政策體系分析框架

3.1 區域空間層次維度

以中央層面區域創新發展政策作用的具體區域為空間層次劃分依據，結合地理臨近性，以單一省級行政區域為空間區域單位，將區域空間層次類型分為四種，即省級區域A、臨近跨省級區域B (簡稱臨近跨區域B)和非臨近跨省級區域C(簡稱非臨近跨區域C)、跨國家區域D。

(1)省級區域A：以單一省級行政單位為單位，主要由副省級城市ai和地級城市aj構成一個整體區域A，故也稱為單省級區域A。中國共有34個基礎單位A，每個區域A由有限個成員組成，即A={a1,a2…an,n∈N,N是有限整數}。

(2)臨近跨省級區域B：簡稱臨近跨區域B，它由至少兩個地理位置相鄰的單省級區域A組成。如長江三角洲、京津冀等、中部地區、東北地區等。

B={A1,A2，…，Ak，…，Aj，…，Ai;Ai∈A,i≥2|?j,1≤j≤i;?k,k≠j,1≤k≤i;

有Ak與Aj地理空間相鄰}

(3)非臨近跨省級區域C：簡稱非臨近跨區域C，它由至少兩個地理位置不相鄰、有空間地理間隔的區域(如或B)組成的跨省區域。

C={C1,C2，…，Ck，…，Cj，…，Cn;Ci

∈B∪A,n≥2 |?j,1≤j≤i;?k,k≠j,1≤k≤i,有Ak與Aj地理空間不相鄰}

(4)跨國家區域D：以促進本地區域發展為目的，由中國某區域和其他國家開展合作的發生地構成的空間地理區域為跨國家區域D。

3.2 政策內容維度

根據區域創新發展政策的主要內容，將區域創新發展政策分為六類：區域組織機構、規劃、科技、產業、增長極和綜合發展。①區域組織機構類政策的主要內容是成立正式的中央層面的區域協調組織機構，它將從國家層面綜合協調部委級政府和地方政府更好地為區域創新發展服務；②規劃類區域創新發展政策主要內容是對區域創新發展進行長遠的、全局性的統籌安排，它是制定具體區域創新發展政策方案及實施意見等政策的基礎；③科技類區域創新發展政策是通過布局實驗室，開展區域科技合作等科技工作，提高區域科技能力，實現科技驅動區域創新發展；④產業發展類區域創新發展政策以服務并促進區域內特定產業發展為主要內容；⑤增長極類區域創新發展政策以打造、培育各類型的區域增長極，并促進其快速發展為主要內容；⑥綜合發展類區域創新發展政策主要內容涵蓋區域創新發展的經濟、產業、貿易、科技、創新載體、人才及開放合作等方面，目的是全面促進區域創新發展。

3.3 政策目的維度

根據區域創新發展政策對區域經濟的作用，區域創新發展政策的目的分為兩類：促進區域增長性發展和促進區域協調平衡發展。結合政策組合[6]在區域創新發展政策目的中的應用，文本將區域創新發展政策目的分為三類，在兩類政策目的分類基礎上，增加了 “政策目的組合”類；①區域增長性發展型政策以促進不同類型區域內部經濟增長為目標，政策內容重在激活區域內及跨界區域內的創新要素，全方位調動區域創新活動，注重培育不同等級的區域增長極，盡可能最大性的發揮區域空間協同效應和擴散帶動效應；②區域協調平衡發展型政策以促進區域間經濟平衡協調發展和縮小區域發展差距為目標，政策具有一定的援助性質，政策內容側重調節區域間尤其是跨區域間的創新驅動發展差距；政策隨區域的創新能力不同而有所偏重和優先，重在提高創新能力較弱的區域的創新能力；同時注重通過創新能力強的區域帶動創新較弱區域；③ “政策目的組合”類區域創新發展政策兼顧兩種政策目的，政策內容既涉及促進區域增長性發展措施，又涉及促進區域間協調平衡發展的措施。

4 政策文本編碼與可靠性檢驗

4.1 政策文本編碼

根據區域創新發展政策分析框架，運用內容分析法對政策文本進行分析。編碼原則為：一是以政策文件標題為主要編碼內容對象，以對應維度關鍵字為編碼準則；二是以政策全文及全文關鍵字為代表作為補充，進一步確定編碼類別的正確性，如表2所示。如果政策分析維度含有對應編碼關鍵字，則為1，否則為0。按照編碼原則表對354項政策文件進行編碼，結果如表3所示。比如， 《國務院關于沈陽市城市總體規劃的批復》政策文件，其政策層次分析維度的省級區域、政策內容維度的規劃、政策目的維度的發展都為1，其他為0；依此類推，從而將政策文本信息轉化為結構化數據。

表2 政策文本編碼原則

表3 政策文本編碼結構

4.2 可靠性檢驗

為了提高樣本編碼的可信度，成立了三人研究小組，其中兩位為從事多年區域創新發展政策領域研究的學者，由每位研究人員按照編碼原則獨立地對政策文本進行編碼，內容分析法[20-22]規定一致性系數在[0.8，0.9]區間內被認為可接受，超過0.9則被認為具有非常高的信度。根據編碼一致性系數公式[20]，計算得出三人的編碼一致性系數，分別為94.5%、97.6%、93.8%。說明編碼原則比較清晰明了，編碼一致性較高。

5 統計分析

采用政策文本內容分析法進行頻次統計，按政策發布年份進行合并，得到區域創新發展政策維度分析年度頻次統計結果，如表4所示，這也是后續研究的基礎。

表4 2000—2018年區域創新發展政策維度分析頻次統計 單位：項

5.1 時間維度

從圖2可以看出，2000年至2018年8月，區域創新發展政策總體上呈螺旋式上升趨勢,它由六個特殊點組成，其中三個是快速增長起始點(2006年、2009年、2014年)，三個是高峰點(2007年、2010年、2016年)。因此，結合創新驅動發展戰略實施時間，將區域創新發展政策分為四個時期：2000—2005年、2006—2010年、2011—2015年、2016—2018年，如表5所示。它的發展呈現如下特點：①第一個時期，區域創新發展政策增長較為緩慢，平均年度政策發布量在五個以下；②第二個時期，首尾階段快速增長，于2007年和2010年先后達到兩個小高峰，這源于2006年國家實施了自主創新發展戰略；③2011年至今，呈階梯式快速增長，于2017年達到高峰，之后雖緩慢下落，但仍高于第三階段平均值，這得力于國家創新驅動發展戰略的進一步實施。由此可見，區域創新發展政策與國家創新發展戰略緊密相關。

圖2 年度區域創新政策增長情況

表5 四個時期區域創新發展政策維度分析統計 單位：項

5.2 政策主體維度

政策主體是負責國家層面的區域創新發展政策的制定、執行、監控和評估的政府組織機構，根據政策主體的參與數量，分為單一主體和聯合主體。由表6可知，區域創新發展政策體系的政策主體是國務院，包括國務院辦公廳、組成部門、直屬機構等，其中以國務院為核心，以國務院辦公廳、科學技術部、國家發展和改革委員會、財政部、國家稅務總局、中國人民銀行等為主要參與部門，其他部門起輔導配合作用。目前，它以單一主體制定為主，占比78.81%，聯合主體僅占比21.19%。其中，國務院(45.76%)和國務院辦公廳(10.73%)以單一主體參與為主，財政部(7.63%)、國家稅務總局(3.39%)和中國人民銀行(3.39%)等是聯合主體，科學技術部(9.04%，12.15%)、國家發展和改革委員會(11.58%，6.78%)兩者兼是。

5.3 區域空間層次維度

區域創新發展政策在區域空間層次分布總體上以省級區域為主，占比71%；其次是臨近跨區域(20%)，非臨近跨區域(7%)與跨國家區域(2%)較少。從不同時期看(見表5)，省級和臨近跨區域兩個區域層次的政策在四個時期都有發布，總體上呈現遞增趨勢；非臨近跨區域和跨國家區域兩個區域層次的政策幾乎都從第三個時期才開始出現，以近六年為主。這表明：中央政府一直都以省級區域為重點關注區域層次，但隨著各區域創新活動不同程度的發展，以及 “區域協調發展戰略”和 “一帶一路”的提出，中央政府開始關注跨區域和跨國家區域的創新合作。

表6 區域創新政策的政策主體統計

表7是區域創新發展政策在區域空間層次作用的具體區域范圍，從中可知：省級區域空間層次中，上海、北京、廣東、遼寧、浙江、重慶、江蘇、云南、天津、福建等比較活躍，而寧夏、青海、山西、西藏等比較沉默(港澳臺除外)。臨近跨區域除了傳統的東北、中西部之外，長三角地區和珠三角地區正逐步擴大其空間區域范圍，長江經濟帶和泛珠三角區域的跨省區域初步形成。非臨近跨區域層次分為同質地理經濟環境跨區域和異質經濟環境跨區域，其中同質區域包含牧區、贛南與東南沿海、民族地區、東北與東部3省1市；異質區域包含貴州與東部8省，四川、云南、甘肅省藏區與東部?？鐕覅^域層次主要包含吉林和俄、朝、韓、蒙；天津和新加坡；遼寧和德國；江蘇和韓國、山東和韓國，廣東和韓國等。

5.4 政策內容維度

區域創新發展政策在政策內容維度分布以培育增長極為主，占比30%，接著是區域綜合發展類(24%)和區域規劃類(17%)，其次是區域產業發展類(15%)和科技類(14%)，區域組織機構類占比2%。從不同時期看(見表5)，區域組織機構類、區域規劃類以及區域綜合發展類均呈遞增趨勢，尤其是近兩個時期增長較快；區域產業類政策在近三個時期發展較為均勻；區域培育增長極類政策以近兩個時期為主，前兩個時期增幅最大。

表8為區域創新發展政策在政策內容中的具體表現，其中：①區域組織機構類政策主要包含三類，分別為中部部際聯席會議制度、東北的區域發展領導小組、贛南對口支持中央機構，可見中國沒有統一的專門的區域創新發展政策組織機構，而是根據具體區域組成國家層次的區域管理組織機構；②區域規劃類政策主要包含副省級城市及省級區域的總體規劃、臨近跨區域合作發展規劃及其五年規劃，以省級區域層次的總體規劃為主；③區域科技類政策主要包含省部共建實驗室、科技成果轉化、區域科技合作等內容；④區域產業發展政策以促進給定區域空間內某特定產業為主，如黑龍江農業、山西煤炭能源產業、海南的旅游業等；⑤區域增長極類政策以培養和促進區域增長極的形成和發展為主要內容，它充分挖掘各省級區域特點和區位優勢，以自由貿易及國家自主創新等各類示范區、新區、開發區、試驗區等載體形式打造區域增長極，通過政策優勢引導和吸引區域內優勢資源和優勢產業在載體內形成空間聚集，逐步形成區域創新增長極，通過其發揮區域示范帶頭作用，并促進區域創新活動成果的擴散；⑥區域綜合發展類政策從區域重點領域、區域產業、區域人才、區域創新基礎設施、增長極、財稅及開放合作等全方面促進區域創新改革，政策文件以標題中的 “振興區域經濟、區域全面創新改革試驗發展、強化區域合作、區域開放性發展、又好又快發展”等為表現形式。

表7 區域創新發展政策作用的具體區域范圍

注：括號內數字為對應的政策文件數量，下同。

表8 區域創新發展政策內容維度的具體表現

5.5 政策目的維度

區域創新發展政策在政策目的維度分布較為不均衡，以促進區域增長性發展目的的政策為主，占比94%；促進區域間平衡協調性發展目的的政策(3%)和政策目的組合式政策(3%)均較少。從不同時期看(見表5)：①以促進區域增長性發展為目的的政策一直是中央政府的關注重點；②政策目的組合式政策以一定小比例一直存在，表明中國一直采取的是以發展來促進區域間縮小發展差距；③以促進區域間平衡協調發展的政策在第三個時期開始出現，前兩時期幾乎沒有，說明對不發達地區的創新驅動關注較少，隨著各區域創新驅動發展出現較大差異時，國家開始關注如何更好地促進區域間協調發展。

從區域平衡協調性發展目的的政策具體內容看(見表9)，區域發展受援地區主要包含貴州、甘肅、云南、四川、贛南五個地區，支援單位以上海、江蘇、浙江、山東、廣東、遼寧六個東部發達區域為主，其中以上海、浙江和廣東為主要支援區域。支援方式包含區域與區域和國家層面組織機構與區域兩種方式，支援原則為多對一和一對一。

表9 區域平衡協調性發展政策具體分析

5.6 維度協同分析

在一個公共政策文件中，政策內容是為達到政策目的服務的。因此，本文僅從區域空間層次與政策內容維度協同、區域空間層次與政策目的維度協同兩個方面分析區域創新發展政策維度協同特征。

(1)區域空間層次與政策內容維度協同。中央政府根據不同區域所處的區域空間層次特點，制定的區域創新發展政策內容側重點也有所不同。目前，區域創新發展政策在區域空間層次與政策內容維度協同發展情況如表10所示。從區域空間層次看：①省級區域多種類型的政策內容并存，其中以培育區域增長極發展為主，緊接著是綜合發展類、規劃類和科技類；②臨近跨區域主要以綜合發展類、規劃類、區域產業發展為主，其次是科技類，區域組織機構類和培育區域增長極內容較少，表明中國主要以建設省級區域創新發展增長極為主，以其為核心帶動周邊臨近區域實現創新驅動經濟發展；③非臨近跨區域以綜合發展類為主，這是因為在非臨近區域間開展的是全方位的區域發展合作和幫扶合作；④跨國家區域以創新平臺內的產業國際合作為主要形式帶動區域創新增長極的發展。

從政策內容維度看，培育區域增長極類區域創新發展政策主要發生在省級和跨國家區域層次，以省級區域層次為主；科技類和產業發展類區域創新發展政策主要發生在省級區域層次，其次是臨近跨區域；規劃類區域創新發展政策以省級區域和臨近跨區域為主；綜合發展類區域創新發展政策較為均勻地發生在前三個區域層次；組織機構類區域創新發展政策以臨近跨區域為主。

表10 區域層次與政策內容維度協同統計

(2)區域空間層次與政策目的維度協同。區域創新發展政策在區域空間層次與政策目的維度協同情況如表11所示，可知：①省級區域層次的政策主要以促進區域增長性發展目的為主，政策目的組合式政策僅有一項;②臨近和非臨近跨區域這兩個區域空間層次的區域創新發展政策目的呈現多樣化，涵蓋三種政策目的類型，其中臨近跨區域以促進區域增長性發展目的的政策為主，其次是政策目的組合式政策，平衡協調性發展為目的的政策較少;③非臨近跨區域以增長性發展和促進區域平衡協調發展目的的政策為主，前者以東北與東部三省城市的對口合作為主，后者以東西部對口援助為主，援助單位和受援地多為明確的對應關系，援助原則和方式清晰明了，政策預期效果較好;④跨國家區域層次全部以促進區域快速創新驅動發展為目的，通過建設國際合作園區和產業合作而實現。

表11 區域層次與政策目的維度協同分析統計

6 政策建議

中央政府在國家區域創新驅動格局中占主導統籌地位，中央政府層面的區域創新發展政策應最大化地發揮引領、激勵和調節作用，實現區域經濟增長和區域間平衡協調發展的 “雙目的”。

6.1 設置國家區域協同創新發展管理機構

目前區域管理機構以若干個區域層次的區域領導小組的形式存在，且數量較少，還沒有形成專門負責所有區域層次的創新驅動發展的國家層面的區域管理組織機構，這不利于中央政府系統性的管理多層次的空間區域。因此，建議設立國務院下屬的國家區域協同創新發展委員會，專職負責中央層面的區域協同創新發展政策的制定和規劃、協調區際關系、管理區域創新驅動發展基金、制定約束協調區域創新發展的法律法規等。

6.2 加強跨區域空間層次的區域增長性發展政策建設

從前面的分析結果來看，以促進增長性發展為目的的省級區域A的區域創新發展政策群已初步完成。以增長性發展為目的的跨界區域(B和 C)創新發展政策應是未來的重中之重，應強化臨近跨省級區域的放射式和階梯式發展；加大非臨近跨區域強強聯合或強弱聯合的跨省區域合作發展的強度；要進一步開放拓展跨國家區域D的范圍，進一步開發開放沿邊沿海區域，以區域增長極為平臺，加強以產業和科技為核心內容的國際合作。

6.3 強化以促進區域間平衡協調發展為目的的政策力度建設

從前面的分析結果來看，以促進區域間平衡協調性發展的區域創新發展政策較少，主要發生在臨近跨區域和非臨近跨區域，還沒有形成一定的系統性。中央政府應向區域協調發展性政策傾斜，加快完善區域間平衡協調性發展政策的步伐，強化其實施力度。同時，根據不同區域空間層次的區域問題類型，實施區域差別化和精準化的國家平衡協調援助政策。明確具體的幫扶對子，注重通過創新能力強的發達區域帶動創新較弱區域的創新活動。