鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村多元化治理的實(shí)現(xiàn)路徑

朱超宇

摘 要：基于我國城鄉(xiāng)發(fā)展仍不平衡，農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的現(xiàn)象，我國實(shí)行了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此戰(zhàn)略背景下，多元化農(nóng)村治理體系的構(gòu)建使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的整體水平持續(xù)提升，農(nóng)民人均收入顯著提高，新農(nóng)村建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，扶貧開發(fā)工作取得豐碩成果，本文就農(nóng)村多元化治理的實(shí)現(xiàn)路徑方面進(jìn)行簡單的分析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層治理;多元化

一、對基層自治主體多元化的簡單探討

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于黨的十九大報告中首次提出，它被作為決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略任務(wù)之一。全國很多地區(qū)把鄉(xiāng)村治理的有效性作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的支撐點(diǎn)。因地制宜推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的各項工作，使得鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了非常大的變化，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村基層治理要求實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，也就是說在鄉(xiāng)村治理中，基層政府、鄉(xiāng)村自治組織、先進(jìn)村民等都可以作為治理主體，參與到村級事務(wù)的管理當(dāng)中。筆者以為，農(nóng)村基層治理主體多元化有利于有效治理的實(shí)現(xiàn)，有利于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的壓力。

黨和政府主導(dǎo)與多元主體共同參與，運(yùn)用法治方式、實(shí)行多元主體共同治理， 是我國近年來探索社會主義國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗總結(jié)和實(shí)踐創(chuàng)新， 在構(gòu)建現(xiàn)代基層治理體系過程中也要逐步探索這一治理手段。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出， 要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制， 堅持自治、法治、德治相結(jié)合的基本原則， 確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治治理。

根據(jù)這一要求， 在具體的鄉(xiāng)村治理中， 應(yīng)著力做好三個方面：首先， 要進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨委、政府的主導(dǎo)作用，給予基層正確指導(dǎo)，引領(lǐng)好基層治理和鄉(xiāng)村振興的方向。第二，近年來， 基層黨組織建設(shè)工作不斷加強(qiáng)， 如規(guī)范化的“第一書記”選派機(jī)制、農(nóng)村帶頭人隊伍整體優(yōu)化行動、基層權(quán)力腐敗懲處等措施的實(shí)施， 但同時遇到的難題也很多。鄉(xiāng)村社會正處于從“人治”走向法治、從“官治”走向“共治”的進(jìn)程中， 一些根深蒂固觀念的徹底轉(zhuǎn)變是一項長期而艱巨的任務(wù)。強(qiáng)化基層黨組織引領(lǐng)作用， 實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層民主良性互動， 對鄉(xiāng)村社會沿著現(xiàn)代化治理軌道發(fā)展具有重要意義。其次， 要有序引導(dǎo)社會力量積極參與， 增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的外源動力。由于鄉(xiāng)村沒有經(jīng)歷工業(yè)化過程， 發(fā)展動力不足的問題始終存在， 僅靠政府力量的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此， 當(dāng)前乃至今后一個時期， 如何實(shí)現(xiàn)社會力量與鄉(xiāng)村資源的結(jié)合是一個重要課題。在這一過程中， 基層政府要加強(qiáng)對社會資本下鄉(xiāng)的有效監(jiān)管， 防止出現(xiàn)違法違規(guī)行為， 使鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶權(quán)益得到切實(shí)保障。再次， 要在村民自治的基礎(chǔ)上， 努力實(shí)現(xiàn)自治、法治與德治的有機(jī)融合。作為曾經(jīng)的熱點(diǎn)問題， 鄉(xiāng)村自治在很多地區(qū)的實(shí)踐效果并不理想。無論傳統(tǒng)還是現(xiàn)代社會， 鄉(xiāng)村秩序都是由自上而下的政府力量和土生土長的民間力量共同建構(gòu)的。因此， 在堅持自治的基礎(chǔ)上， 要逐步強(qiáng)化法治理念， 積極探索“新鄉(xiāng)賢”群體參與鄉(xiāng)村治理等德治手段， 實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合， 從而保障建成充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會。

治理主體多元化在全國多地鄉(xiāng)村治理過程中都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這些主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自治組織、民間團(tuán)體、鄉(xiāng)村村民等，這些組織或是個人都不同程度的參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中去。“群策群力”，“眾人拾柴火焰高”，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大理想貢獻(xiàn)了彌足珍貴的力量。

鄉(xiāng)村先進(jìn)分子的模范作用。鄉(xiāng)村先進(jìn)分子主要指在鄉(xiāng)村中經(jīng)濟(jì)條件相對較好、地位相對高、德高望重、社會關(guān)系較廣、有一定號召力的有才之士。許多村民希望這些先進(jìn)分子擔(dān)任村干部，帶領(lǐng)鄉(xiāng)村走上共同富裕的道路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要在于貫徹落實(shí)上級政府及黨中央的政策、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快完善基層自治制度、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等，而不是對村級事務(wù)的直接干預(yù)。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的具體執(zhí)行和操作落在村兩委和自治組織上。

村中國共產(chǎn)黨員支部委員會和村民自治委員會。村級公共事務(wù)由村級黨組織和村民委員會共同管理，由于存在比較普遍的交叉任職現(xiàn)象，在具體操作過程中，往往產(chǎn)生職責(zé)不明、權(quán)限不清等問題。現(xiàn)實(shí)生活中要避免存在“書記主導(dǎo)決策模式”“主任主導(dǎo)決策模式”以及“共同決策模式”等不同情況。新時代以來，黨在基層治理方面做出了多項明確規(guī)定，極大地避免了權(quán)力不明的問題。

村民自治。這主要體現(xiàn)在村民的參與意愿和參與能力上。鄉(xiāng)村生活中人群往往以家庭為單位進(jìn)行分布，村民是農(nóng)村治理的主體，他們參與自治的熱情和能力直接影響到基層治理的效果。

二、對多元基層治理模式存在問題及其原因的反思

鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)基層治理需要社會需求的導(dǎo)向，構(gòu)建政府與基層相互協(xié)調(diào)相互配合的關(guān)系，如此方能解決“發(fā)展不平衡、不充分的問題”。

（一）基層自主治理能力受人才結(jié)構(gòu)影響嚴(yán)重

長時間生活和工作在農(nóng)村的各種人才叫做鄉(xiāng)村人才， 以鄉(xiāng)村管理、教育、科技、文化、經(jīng)營、衛(wèi)生、生產(chǎn)等方面的人才為主， 在新時期的職業(yè)農(nóng)民范圍之內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)更美好、更長遠(yuǎn)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村的脫貧致富，鄉(xiāng)村振興必須要充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)人才的積極作用。目前， 因為農(nóng)村缺乏工作崗位，農(nóng)村剩余勞動力大量地向城市流動。由于相應(yīng)人才的缺乏，基層自治和鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程減緩，效率大打折扣。所以， 想要振興鄉(xiāng)村， 就必須要借助那些掌握知識和技術(shù)的人才充分的助力鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展。除此之外， 這些人才可以成為當(dāng)?shù)厝说陌駱樱?充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 加快脫貧致富。

（二）基層干部隊伍不夠強(qiáng)健，治理體系有待完善

基層自治部門受上級政府壓力較大，基層干部缺乏自主性和積極性。這一方面是上級政府為了貫徹執(zhí)行政策使用嚴(yán)格的量化考核方式，往往扼殺了自治的活力，導(dǎo)致“面子工程”現(xiàn)象嚴(yán)重，真正需要脫貧的鄉(xiāng)村卻被表象淹沒，得不到切實(shí)有效的幫助。另一方面是基層自治隊伍缺乏有見識有膽識有知識的年輕干部。由于鄉(xiāng)村本身較難培養(yǎng)出綜合素質(zhì)過硬的人才，這就需要黨和政府加大對人才放的扶持，提供人才幫助。

（三）鄉(xiāng)村觀念相對落后，部分地區(qū)官本位思想仍然嚴(yán)重

全國大力推行反腐敗斗爭的背景下，仍然有部分落后地區(qū)農(nóng)村文化相對落后，存在舊有的官民思想，這嚴(yán)重影響了基層自治和鄉(xiāng)村振興。隨著反腐敗行動的進(jìn)行，打老虎拍蒼蠅的行動曝光了許多小官巨貪的現(xiàn)象。貪腐村官嚴(yán)重占用了公共資源，造成了人民利益的極大損失。這與基層自治有著本質(zhì)上的沖突，官民思想下的體系不打破，自治的制度就無法順利發(fā)展。這就要求反腐工作要做細(xì)做深，深入到基層腐敗頑固地區(qū)，對仍在憑借公權(quán)力謀私的村級干部實(shí)施嚴(yán)厲的打擊。

三、推進(jìn)農(nóng)村基層多元化治理的建議

堅定不移地跟隨黨的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系這一要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村多元治理模式發(fā)展，有效發(fā)揮多元治理主體在基層治理和鄉(xiāng)村振興中的作用，這將有助于完善村民自治制度、加強(qiáng)村干部隊伍建設(shè)、提升鄉(xiāng)村治理能力。

首先要強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保障與基本前提，要把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為鄉(xiāng)村社會基層治理的主線，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面積，貫徹對自治組織的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想指引。注重加大對鄉(xiāng)村黨員干部的培養(yǎng)力度，配準(zhǔn)選優(yōu)致富帶頭人;以壯大村集體經(jīng)濟(jì)為突破，增強(qiáng)黨員干部為人民服務(wù)的自覺性;加強(qiáng)村黨組織書記傳幫帶工作。要探索推廣黨員“積分制”，完善績效考核評分制度，對扶貧攻堅、任職時間等進(jìn)行累加計分，加速基層黨組織建設(shè)與扶貧攻堅工作的深度融合，激勵村干部扎根基層、服務(wù)百姓。

其次加強(qiáng)基層干部隊伍建設(shè)。基層干部隊伍作為治理的重中之重，其素質(zhì)的高低直接影響到多元治理的成效的好壞。因此，要積極培育農(nóng)村社團(tuán)組織，為其創(chuàng)設(shè)良好的自治環(huán)境，指導(dǎo)其建立健全相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、完善相關(guān)運(yùn)行制度，促進(jìn)農(nóng)村組織規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)行。要完善鄉(xiāng)村的組織體系，鼓勵鄉(xiāng)村發(fā)展，包括社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等在內(nèi)的各類項目，從政策、資金、人才各個方面給予支持，加大惠民力度。鄉(xiāng)村基層干部主體的文化素質(zhì)提高了，一方面有利于他們在基層治理問題的解決上發(fā)揮好帶頭引領(lǐng)的作用，另一方面也有利于進(jìn)一步激發(fā)村民參與治理的熱情，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的基層自治，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。國家為了維護(hù)基層社會的穩(wěn)定，先是通過有針對性的補(bǔ)貼、推行公共服務(wù)項目制度和向基層組織轉(zhuǎn)移支付等方式，使農(nóng)村基層秩序結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定得到了有效的維護(hù)。完善基層主職干部薪酬增長機(jī)制，探索基層干部扶貧攻堅業(yè)績獎勵制度，切實(shí)提高基層干部政治待遇，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體有效落實(shí)。

再次是選拔好村治精英人才。發(fā)揮好基層自治精英人才的作用是實(shí)現(xiàn)高效治理的重要目標(biāo)。積極搭建鄉(xiāng)村精英參與自治的有效平臺，建立健全能夠廣泛代表人民利益的自治組織，擴(kuò)大村民參與治理的路徑，為村民提供更好的表達(dá)平臺。鼓勵支持先進(jìn)分子參與鄉(xiāng)村治理及農(nóng)村基層建設(shè)，通過少數(shù)帶動多數(shù)的方法，發(fā)展鄉(xiāng)村基層自治。

最后要做好基層政治協(xié)商和反腐敗斗爭工作。尤其在基層民主協(xié)商和監(jiān)督方面，鄉(xiāng)村先進(jìn)分子和優(yōu)秀人才可以發(fā)揮重要的作用。年輕干部是基層自治的新鮮血液，對于當(dāng)前國情有著更透徹的理解，對于全國反腐敗斗爭的進(jìn)行有著更高的熱情。除此之外，還要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村自治工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，培育有能力有擔(dān)當(dāng)?shù)霓r(nóng)村基層自治者。要摒棄落后觀念，拓寬自治精英選拔渠道，降低民眾參與基層自治的門檻。積極培養(yǎng)年輕干部，選派優(yōu)秀年輕干部下鄉(xiāng)進(jìn)村擔(dān)任村第一書記工作，釋放鄉(xiāng)村改革活力，探索實(shí)施有效激勵方法，督促勉勵年輕干部更加積極主動地投入鄉(xiāng)村治理中，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，帶領(lǐng)人民走向富裕。

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