城市規劃領域重大決策失誤問責制度的構建

賴先進

摘? ? ? 要：目前，我國城市規劃領域存在重大決策失誤問題，主要表現為：城市規劃決策科學化程度較低，“規劃浪費”現象時有發生;城市規劃決策程序失當;城市規劃決策調整比較頻繁，規劃變動的隨意性較強。城市規劃監督制度不完善，缺乏有效的責任追究制度，是導致我國城市規劃領域重大決策失誤的關鍵因素。因此，應從制度上防止城市規劃領域重大決策失誤，即在城市規劃領域逐步探索建立問責制度尤其是城市規劃領域重大決策失誤終身責任追究制度。

關? 鍵? 詞：城市規劃;重大決策;決策失誤;終身責任追究制度

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）04-0022-08

收稿時間：2019-01-30

基金項目：本文系中共中央黨校校級課題“重大決策終身責任追究制度研究”的階段性成果，項目編號：2015026。

城市規劃是兼具公共性和技術性的復合體，應當做到科學性和民主性的統一。現有對城市規劃的研究主要是從技術層面進行分析，從而提高城市規劃的科學性，較少注意和體現城市規劃的公共性。從公共性視角尤其是從公共政策和決策視角認識城市規劃，是城市規劃與管理研究創新的一個重要理論視角。因為城市規劃既是自然科學，也是社會科學;既具有科學性，也具有藝術性。[1]城市規劃有“政府行為”和“技術行為”的兩重性。[2]因此，城市規劃從本質上來看不僅是一個技術問題，也是涉及廣大城市（或城鎮）居民的一項基礎性公共政策問題，是對城市各群體利益的協調而作出的權威性分配。作為城市公共決策的重要內容，城市規劃的科學化是城市規劃領域重大決策的前提和保障;沒有城市規劃的科學化，城市規劃領域重大決策的科學化則無從談起。由于城市規劃具有復合屬性，實現城市規劃的科學化，不僅要從優化城市規劃的技術和方法入手，更要不斷優化城市規劃的管理和決策過程，因此，提高城市規劃決策科學化水平具有重要的現實意義。從實踐來看，決策失誤是最大的浪費，其中規劃決策失誤同樣是城市的最大浪費。自20世紀90年代以來，隨著各地區經濟社會的快速發展，我國城市規劃和建設取得了顯著進步，城市面貌煥然一新，城市化水平大幅提升，但在快速發展過程中，一些地方在城市規劃和建設中存在著決策失誤現象。本文所指的城市規劃領域重大決策失誤主要是指由于城市規劃編制、調整等原因導致出現的重大決策失誤現象。在這類現象中，城市規劃的編制和調整是直接原因，后期有關的城市建設項目行政許可等行政行為是形成重大決策失誤的關聯原因。所以，只有從規劃編制和調整的源頭著手，才能有效防止城市規劃領域重大決策失誤的發生。

城市規劃在城市發展中起著重要的引領作用。2014年2月，習近平總書記在北京市規劃展覽館考察時強調：“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”從理論上看，城市規劃決策具有很強的不可逆性，即城市規劃是在城市土地空間上的塑造和建設，規劃決策一旦付諸實施，將難以更改。這一特征決定了城市規劃決策者必須慎之又慎，做到科學決策。

一、城市規劃領域重大決策失誤的主要表現

決策失誤是由于決策者的錯誤決策活動造成經濟、社會損失的決策行為，重大決策失誤是造成經濟、社會嚴重損失的決策行為。城市規劃是政府對城市發展目標與戰略、城市規模、城市發展布局及重大項目安排等從宏觀到微觀層面作出的系統性公共決策。城市規劃領域重大決策失誤是由于城市規劃編制和調整不科學而產生的，容易引發重大經濟、社會問題。我國城市規劃領域重大決策失誤和浪費現象在地方時有發生，主要表現在以下三個方面：

（一）城市規劃決策科學化程度較低

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市規劃編制任務成倍增加，但全社會對城市規劃工作滿意度較低。[3]其主要原因是城市規劃決策不合理、不科學，城市規劃領域重大決策失誤時有發生，造成了規劃和建設的浪費。一些大中小城市基礎公共設施“拆了建，建了拆”，重復建設現象屢見不鮮，政府為此“花了不少冤枉錢”。根據2012年9月《中國青年報》對6950人進行的問卷調查顯示，91.3%的受訪者直言自己所在城市建設浪費現象較多。根據《新京報》披露的不完全統計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區超過3500個，規劃人口達34億，約相當于目前我國人口規模的2.5倍，足以“裝下”全世界約一半人口，這些規劃出現了嚴重脫離實際的問題。在安徽阜陽“白宮辦公樓”事件中，由于城市規劃決策權缺乏制約和監督，導致出現了區行政辦公中心仿照美國白宮建設的現象。城市規劃領域重大決策失誤和浪費已成為社會生活中人們關注的問題。此外，一些城市規劃和建設在房地產開發等經濟利益的驅使下，使寶貴的歷史建筑和特色歷史街區遭到破壞，城市特色風貌逐漸喪失，[4]歷時多年發生在南京老城南地區的舊城改造事件就是這方面的典型案例。

（二）城市規劃決策程序化不足

嚴格的程序是確保城市規劃科學性的重要保證。只有依據嚴格的程序制定和執行城市規劃，才能保證城市各方利益得到權威而公正的分配。缺乏程序與公正的“簡單決策式”的城市規劃不能很好地體現城市規劃的公共政策特征。[5]在城市規劃決策中，有的決策者忽視程序的重要性，往往認為程序是多余的，認為嚴格的程序會降低城市規劃決策效率，程序會限制決策空間，寧愿“無法”（不要程序），以便“無天”（隨心所欲、 我行我素）。[6]這樣的決策結果必然導致城市規劃決策失誤率的增加。另外，有的地方在編制城市規劃過程中違反法律法規;有的地方在利益驅使下隨意變更規劃的編制程序;有的地方主要領導直接干預規劃部門規劃工作，越權行政甚至滋生腐敗，造成城市規劃決策過程的非程序化;有的地方在城市規劃編制過程中，不經專家科學論證和公眾參與，“拍腦袋”進行封閉式規劃決策。這些行為忽視了城市規劃的程序化環節，進而影響了決策的科學化水平。

（三）城市規劃決策調整比較頻繁

依照國家相關法律規定，城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為20年，但通常情況下地方主要領導任期遠遠小于規劃期限。以縣為例：根據相關課題組調查顯示，縣委書記和縣長任現職時間平均為3.25年，大多數縣委書記和縣長都沒有完整地干滿一屆任期。任期內，有的地方熱衷于重起爐灶，幾乎每個領導上臺都要有重大的城市發展規劃調整。有的地方“政策大于規劃”，法定規劃被不斷地隨意修改。[7]“一任領導一個規劃”“一屆政府，一版規劃”現象使規劃的延續性較低，造成了城市建設的巨大浪費。從相關調查數據看：在東部沿海一些城市，1997—2010年的土地利用總體規劃布局調整率多在20%以上，有的高達80%～90%。[8]有的地方一任領導走后，留下一堆爛尾工程。社會上將城市規劃比喻為“墻上掛掛”，將隨意調整規劃現象比喻為川劇中的“變臉”節目。

二、城市規劃領域重大決策失誤的制度原因

關于城市規劃領域重大決策失誤和浪費的原因，主要有三種觀點：一是我國快速發展城市化進程的客觀原因所導致。如有學者認為，我國城市化進程發展較快，城市規劃往往是“計劃趕不上變化”，城市實際發展遠遠超過規劃者和決策者的預期。二是地方決策者自身存在的政績觀所導致。如有學者認為，有的地方決策者“把規劃當政績”的觀念“根深蒂固”，恰好城市規劃和建設容易出政績，因而在任期內大搞“形象工程”。三是我國城市規劃的管理制度不完善所導致。如有學者認為，制度的缺失為城市規劃的短期決策行為提供了空間。筆者認為，規劃管理制度不完善，尤其是缺乏責任追究制度，是我國城市規劃重大決策失誤和浪費時有發生的重要原因。

從管理學的視角看，城市管理是“決策—執行—監督—問責”的循環往復閉環過程。作為城市管理決策的首要環節，城市規劃的良性運行需要與之相適應的監督問責機制。只有建立有效的城市規劃領域重大決策失誤問責機制，才能杜絕“朝令夕改”，使決策者為城市規劃領域重大決策失誤承擔責任，防止城市規劃和建設浪費現象重復發生。但是，我國現行法律法規對城市規劃中決策者的責任沒有作出明確規定，已有的僅僅是原則性的條文，缺乏可操作性，難以形成對城市規劃領域重大決策的制度性約束。缺乏有效的監督問責，使城市規劃決策者在決策時對規劃權缺少敬畏，容易出現“跑偏”、無序、攀比、隨意改動等亂象。由于城市規劃領域重大決策監督制度的缺失，加之認識上的不足，容易造成城市規劃領域重大決策的失誤。

從理論上看，城市規劃領域重大決策必須慎之又慎，這是由城市規劃的對象所決定的。城市規劃的對象是空間和土地，決定一旦作出就要投入大量的資源。從實踐上看，由于城市規劃問責存在很長的時間差異和間隔，普通性的行政問責機制在防止城市規劃領域重大決策失誤中通常難以奏效，這是因為同一般的公共決策相比，城市規劃領域重大決策具有超前性和預測性，因此，城市規劃領域重大決策失誤的后果在表現形態上具有很強的滯后性。一項城市規劃決策的成敗往往在幾年甚至是十幾年后才能反映出來。這就使得城市規劃決策失誤的責任邊界難以劃分，特別是當城市規劃領域重大決策失誤表現出來的時候，當時的規劃決策者已經晉升或調離原職位。在這樣的條件下，即使發現重大決策失誤的嚴重后果也難以追究相關責任。

綜上，要從制度上防止規劃失誤，避免規劃“折騰”，斬斷城市規劃和建設浪費產生的根源，就應在城市規劃領域建立健全重大決策終身責任追究制度，強化城市規劃領域重大決策失誤問責，倒逼城市規劃決策尤其是重大決策走向科學化、法治化。

三、城市規劃領域重大決策走向科學化、法治化的路徑

我國城市發展若不重視城市規劃領域的法規制度建設，在未來的城市規劃和建設中就很難避免出現大的失誤。[9]當前，包括中國在內的發展中國家城市規劃決策權正逐步趨于分權化，地方政府在城市規劃決策中擁有越來越多的自主權。[10]只有在逐步走向分權化的城市規劃體系中建立完善的監督機制，尤其是加強責任追究機制建設，才能夠有效保障城市規劃重大決策的科學性。

（一）認真落實相關規定的責任追究制度

對于城市規劃領域重大決策失誤情形，要探索和推行責任追究制度。作為決策問責領域的一項新的制度安排，責任追究制度在我國尚不成熟[11]，城市規劃領域問責制度建設也面臨同樣問題。自黨的十八屆四中全會提出建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制以來，中央先后明確提出在生態環境損害、黨組重大決策失誤等方面實施責任終身追究制度。《中國共產黨問責條例》也提出實行終身問責，對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。為此，建議把重大城市規劃列入各級政府重大行政決策事項范疇，明確在城市規劃領域發生重大決策失誤后進行責任追究的責任追究情形、責任追究主體、責任追究形式等內容。要認真落實中央相關工作會議和文件精神，選擇若干省、市、縣作為試點地區，在城市規劃領域積極探索重大決策責任追究制度建設，在地方探索和取得經驗的基礎上，形成試點經驗和具有可操作性的措施，從而逐步建立有效的責任追究制度，確保“一張藍圖干到底”。因而進一步通過試點逐步摸索經驗，是近年來城市規劃領域重大決策終身責任追究制度建設的主要任務。對此，先后有不少地方選擇在城市規劃領域推行重大決策責任追究制度，強化對城市規劃的監督問責。如2016年7月，江西省出臺《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的實施意見》，率先提出建立重大城市規劃決策責任追究制度，嚴肅追究違反規劃的行為;2018年3月，山東省印發《關于進一步加強城市規劃工作的意見》，實行領導決策責任終身制，對重大規劃責任問題采取倒查的辦法予以追究。所以，應及時總結有關地區的實踐經驗，形成成熟的問責辦法和機制。

（二）建立健全終身責任追究機制

無論是在理論上還是在實踐上，我國重大決策終身責任追究制度的建立都處于起步和探索階段。因此，應加快重大決策終身責任追究機制建設。目前，城市規劃領域重大決策終身責任追究在追責的主體上還缺乏具體規定[12]。因而要明確城市規劃領域重大決策失誤的問責類型和問責主體，根據不同類型的問責情形，明確問責主體。在問責主體構建中，既要在行政體系內部建立行政問責體系，也要強化外部問責和監督，如加強各級紀檢監察委員會、各級人大等問責主體的外部問責和監督力度。一是建立城市規劃編制、調整等決策記錄和檔案管理機制。完備的記錄是重大決策失誤問責的依據和基礎，如果缺乏相應的記錄機制就不可能實現城市規劃領域重大決策終身責任追究的目標。因此，應建立和完善重大決策記錄和檔案管理機制，將城市規劃領域重大決策記錄進行永久保存，以備在出現城市規劃領域重大決策失誤時進行責任倒查和責任認定。二是建立城市規劃領域重大決策失誤的發現倒查機制與調查評估機制。城市規劃領域重大決策失誤問責是以發現決策失誤為前提，可以從結果失誤和程序失當兩個方面建立多渠道的發現倒查機制，包括社會舉報和問題反映;完善黨政監督部門的日常監督;加強黨政部門、人大、政協及司法機關對城市規劃領域重大決策開展決策績效評估，等等。三是建立城市規劃領域重大決策失誤責任認定與懲處制度。發現城市規劃領域重大決策失誤后，各級監察委員會和各級人大等問責主體應當對決策失誤行為進行責任認定。在城市規劃決策領域內，追究責任是一個具有相當難度的課題[13]，其難點是城市規劃是在責任和權力不對稱條件下作出的，很難分清各類責任的邊界。2016年，中共中央、國務院出臺的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）指出，研究推動《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）與《刑法》的銜接，嚴厲懲處規劃建設管理違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規成本。問責主體要依據法律法規和有關規定，按照“誰決策、誰負責”的原則，科學認定重大決策失誤后各類主體的責任，依照各自職權提出處理意見，進行問責：對于應當承擔有關政治責任的，應當進行政治問責;對于應當承擔有關行政責任的，應當進行行政問責;對于應當承擔法律責任的，要進行法律問責。四是建立專門的申訴、救濟和容錯糾錯機制。在問責過程中，要健全有關申訴和救濟機制，保障被問責對象的申訴權和救濟權。對責任追究處理結果不服的，被問責對象可以依據相關的法律法規提出申訴。在保障問責對象的申訴和救濟權利的同時，對于推動改革創新試點的城市規劃決策應建立相應的容錯機制，尤其是應建立減輕問責、免于問責機制，明確減輕或免予責任追究的情形（包括在決策中持保留意見的、在上級干預下作出的決策等）。

（三）建立并完善重大決策程序制度

重大決策責任追究的目標導向側重于對決策失誤的事后懲戒[14]。要完善重大決策問責制度，需要從事后懲戒轉向事前預防，體現預防為先的理念。這就需要通過完善決策程序的辦法，強化決策前的預防。程序在決策失誤防范中具有重要作用，這是因為程序正義和實體正義一樣，都是正義的實現形式，程序性監督和實體性監督同樣是強化城市規劃監督的重要形式。隨意干預等行為會導致城市決策過程的非程序化，弱化了程序意義上對規劃過程的監督，從而導致決策失誤。因此，強化城市規劃的程序性約束，是預防城市規劃領域重大決策失誤的重要手段。黨的十九大報告指出，要健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。2019年2月，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時指出，規范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要。作為關系城市居民切身利益的行政決策，城市規劃領域重大決策要在《重大行政決策程序暫行條例（草案）》框架內，建立和完善法定的必經程序，通過健全公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等環節，預防城市規劃領域重大決策失誤的發生。一是采取和建立多種公眾參與城市規劃領域重大決策的形式和渠道。城市規劃的本質是公共政策，城市規劃的制定修改需要公眾有序和有效地參與。1977年現代建筑國際會議通過的《馬丘比丘憲章》提出：“城市規劃必須建立在各專業設計人、城市居民以及公眾和政治領導人之間的系統不斷的互相協作配合的基礎上。”公眾參與對于提升現代城市規劃決策的科學性和民主性具有重要的地位和作用。因此，要充分利用座談會、聽證會等形式，暢通公眾參與城市規劃的渠道，積極調動公眾參與的積極性，鼓勵公眾通過參與城市規劃、監督城市規劃來避免城市規劃的隨意調整，消除決策風險。二是強化城市規劃委員會對城市規劃決策的咨詢和審議職能。目前，大多數城市規劃委員會是附設在城市政府規劃部門的非常設機構，不能夠定期召開會議，職能嚴重弱化。《若干意見》指出，要全面推行城市規劃委員會制度。近年來，各地逐步建立了由公務員委員、專家學者委員和公眾代表委員構成的城市規劃委員會。對此，建議增加城市規劃委員會中非公務員人員（包括規劃師、專家和公眾）的比例，在委員會的框架內強化專家論證機制建設，比如各城市可根據當地條件建立城市規劃專家咨詢委員會制度，為城市規劃領域重大決策的制定提供科學的咨詢建議，從而強化委員會的第三方論證和咨詢作用。三是建立城市規劃領域重大決策風險評估機制。全面評估城市規劃領域重大決策有利于防止可能出現的經濟風險、社會穩定風險，減少和避免決策風險的發生。四是強化城市規劃領域重大決策的合法性審查機制建設。要把城市規劃領域重大決策及其調整事項納入重大行政決策合法性審查機制的范疇，為規劃決策構筑“防火墻”。在合法性審查機制建設中，既要重視實體性合法審查，也要重視程序性合法審查。對于未經合法性審查的城市規劃領域重大決策，不能提交政府進行決策。

（四）逐步完善城市規劃領域重大決策監督體制機制

在強化對個體進行問責的同時，要不斷改革和完善我國與城市規劃有關的決策監督體制機制，提高體制機制的約束力。一是加強城市規劃形成過程中的權力監督與制約，實現城市規劃行政決策體制的謀斷分離。謀斷不分，行政權過大，專家作用得不到充分發揮，是城市規劃管理體制的結構性問題。城市規劃決策謀斷分離是科學化的必然要求，充分發揮專家的作用，既有利于解決城市規劃可能遇到的問題，也有利于降低城市規劃實施的經濟、社會風險。二是注重發揮同級人大對城市規劃決策的監督作用。2008年施行的《城鄉規劃法》（2015修正）第十九條規定，城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規劃，經本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。但實踐中，各地人大對城市規劃的監督作用有限。因此，要賦予人大對城市規劃更多的監督權力，加強人大對城市規劃領域重大決策在制定和實施上的監督。三是完善與城市規劃相關的法律和法規，提高城市規劃法治化水平。要加強城市規劃有關立法工作，從法治層面強化對城市規劃的監督，如借助設區的市的人大及其常委會可以制定地方性法規的條件，使設區的市同較大的市和直轄市一起，重點聚焦城市規劃與管理領域制定相應的法規，提高城市規劃的法治化水平，從而完善監督體制機制，減少和避免城市規劃領域出現重大決策失誤。

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（責任編輯：馬海龍）