美日海洋調查立法比較及對我國的借鑒意義

摘 要：近年來，以美日為代表的部分國家頻繁出入我國專屬經濟區跟大陸架，收集我國近海海洋地貌及工程地質信息，嚴重危及我國海洋安全。目前我國海上安全現狀和緊迫形勢需要系統的成文法來規范和管理，而我國包括《涉外海洋科學研究管理規定》、《測繪法》等在內的法律法規仍存在不少法律漏洞，并不能涵蓋所有在海上進行的調查行為的管理。本文將從美日等海洋強國相似立法例出發并進行比較，結合我國當前海洋管理實際，提出相關建議。

關鍵詞：海洋立法;海洋調查;日本;美國

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0084-02

作者簡介：韓佳欣（1994-），女，漢族，山東濰坊人，中國海洋大學法學院，2016級國際法學專業研究生，研究方向：極地與海洋。

海洋調查是指國際組織、外國的組織和個人，單獨或者與中華人民共和國的組織和個人在中華人民共和國特定的管轄海域內使用各種運載工具和儀器設備直接或間接獲取海洋的水面、水體、海床及底土等環境、資源要素，揭示其時空分布特征和變化規律的行為過程。涉外海洋調查包括海洋環境和海洋資源調查、海洋工程勘察、海底礦產資源勘探、海洋軍事測量和軍事偵察等一切資料信息收集和數據處理活動。作為新興的立法概念，在借鑒美日等海洋強國相關立法的基礎上完善我國海洋調查立法，對于解決相應國際爭端，加強國際間合作，具有重要的意義。

一、美日海洋調查立法比較

（一）美國

美國海洋調查雖然起步較晚，但發展較快，目前，美國已成為世界上最強大的海洋大國，在海洋調查的技術及管理方面擁有先進的經驗。了解和借鑒其海洋調查發展和管理的歷史和經驗，對于提高我國海洋調查管理水平，促進我國海洋調查發展，有積極的意義。

1.美國海洋調查發展

二十世紀以前，美國的海洋調查主要是用單船進行大洋探險，探險的主要海區是北太平洋并進行一些海岸測量工作。進入二十世紀以后美國開始重視近岸調查，逐步形成了初具規模的海洋科研體系。三十年代以前主要用小船在西海岸及阿拉斯加近岸進行以海洋生物為主的調查，建造了專門的海洋調查船，并逐步裝備了電子裝置。

第二次世界大戰結束后，美國經濟迅速恢復和發展時期，進入經濟增長的“黃金時代”。這期間海洋調查迅速發展起來，許多海洋單位開始對海洋調查船進行改裝并逐步配備新式儀器以用于海洋調查。一直到50年代中期，美國的海洋調查主要力量都集中在本國近海，這一時期美國近海海洋調查實現了一定程度上的發展。

50年代中期以后，美國爭霸世界，海洋調查的范圍逐漸由近海擴大到外海。這期間主要通過國際間合作，進行大洋調查。其重點是太平洋和大西洋，印度洋調查較少，而后隨著美蘇爭霸印度洋的需要，對印度洋的調查也有所加強。此外，還進行了南北極調查。

隨著蘇聯解體和冷戰結束，美國成為超級大國，海洋調查在設備和技術方面也隨著科學的飛速發展有了很大改善，美國已不滿足僅僅對大洋進行調查，通過衛星等多種高科技手段，憑借超強的綜合國力，美國開始對別國的近海進行調查。

2.美國海洋調查立法

美國沒有制定專門的聯邦海洋調查管理法律，但涉海法律眾多，海洋調查管理規定分散于各涉海法律和有關部門的規定中。

（1）美國政府的海洋立法與政府的海洋相關活動密切相關。美國政府的任何重大海洋行動，如海洋資源勘探、調查和開發利用、海洋計劃和海洋政策的制定和實施等均需依法進行。政府在采取行動之前，美國國會頒布相關法案，對行動的宗旨、要求、具體步驟、經費等做出相應的規定。如：為了規范海洋油氣資源、深海礦物資源和天然氣水合物等的勘探開發，相繼制定了《外大陸架土地法》、《深海海床硬礦物資源法》和《甲烷水合物研發條例》;在制定《21世紀海洋藍圖》國家海洋政策報告之前，國會制定并頒布了《2000年海洋法案》，成立了美國海洋政策委員會。

（2）海洋調查管理規定分散于各涉海法律和有關部門規定中。美國聯邦政府中有20多個涉海管理機構，其正在執行的涉海法律法規至少有140余部。根據各機構的職能，其執行的涉海法律或規定中對海洋調查不同的方面做出了規定。2011年版《美國法典》共55篇（卷），其中有5篇涉及海洋調查內容，包括第10篇“武裝部隊”、第14篇“海岸警衛隊”、第16篇“資源保護”、第30篇“礦藏土地和采礦”、第33篇“航行和通航水域”中均涉及海洋調查內容

（3）注重財政資金支持、機構協調和成果管理的規定。海洋科學研究和相關調查管理通常涉及多個部門、領域，涉及不同行政級別管轄的海域，在管理時，美國特別注重立法中的管理機構、經費、計劃和成果的規定。

機構協調方面，立法中通常會規定管理部門，如果海洋調查（研究）計劃涉及多個部門，則立法中通常會規定成立相關管理委員會，并同時規定委員會組成、職責等內容。如，《美國法典》第16篇“資源保護”中規定要建立各類區域性研究計劃，設置各項優先級區域海洋和沿海研究項目，因涉及區域廣泛，規定了要成立區域海洋研究委員會，9大區域分別設立一個區域海洋研究委員會，包括：緬因州海灣地區、大紐約灣地區、大西洋中部地區、南大西洋地區、墨西哥灣地區、加州水域、北太平洋地區、阿拉斯加水域、太平洋島嶼水域。

經費保障方面，對于立法中要求開展的海洋科學研究、海洋調查、海洋監測、海洋測繪等方面的計劃和任務，立法中同時也會規定經費問題。通常包括財政撥款數額、資金分配、項目申請等，有時也會特別規定行政支出的上限數額或比例。

在成果要求方面，立法中對于獲得撥款的研究項目、計劃、海洋調查、監測等任務，也會規定成果提交的問題，包括提交時間、提交部門等。

（二）日本

日本戰后長期以來是根據海洋自然資源的屬性及其開發，按行業部門職責進行分工管理的，采取松散型的海洋管理模式，沒有專門負責海洋事務管理的政府機構，涉海工作分散在運輸省、建設省、通商產業省、農業水產省、文部省、國土廳、環境廳和科學技術廳等政府職能部門。2001年1月，日本政府進行了行政機構縮編改制，與海洋有關的省廳經過重組合并后，主要由內閣官房、國土交通省、文部科學省、農林水產省、經濟產業省、環境省、外務省、防衛省等8個行政部門承擔。2007年，日本政府宣布正式實施《海洋基本法》，同時成立海洋政策本部，該部由國土交通省、經濟產業省等8個省廳的37名工作人員組成，具體負責策劃、擬定、調查、審議、推進日本的中長期海洋政策和海洋基本計劃，并協調與各省廳與海洋有關的行政事務。

1.日本海洋調查法規

（1）日本《海洋基本法》對制定海洋調查相關政策措施和規范海洋調查資料進行了原則性規定。《海洋基本法》于2007年頒布實施，該法共4章38條，包括總則、海洋基本計劃、基本政策、綜合海洋政策本部。《海洋基本法》對海洋調查做了特別的規定。

第3章“基本政策”第22條提出了“推進海洋調查”的要求，并對制定海洋調查相關政策措施和規范海洋調查資料進行了原則性規定。

（2）日本《海上保安廳法》規定日本海上保安廳的職責包括海洋調查。日本海上保安廳法是日本海上執法機關，《海上保安廳法》是其執法的最重要的法律依據。第4條“船只和飛機的結構、裝備和功能等”中要求：“日本海上保安廳的船舶和飛機應當具備為導航維護，水文調查和海洋觀測，維護海上和平與秩序，援助遇險船員和保護海上事故中的生命和財產的結構、裝備和功能”。根據該規定，所有日本海上保安廳的船舶都應當具備海洋調查的功能和相關儀器設備。第5條海上保安廳職責的規定共列舉了27條職責，與海洋調查相關的職責包括：水文調查和海洋學觀測;制備和供應水文出版物、海圖及出版物;發布對航行安全有必要的信息;憑借在航標燈塔和其他助導航設施上的設備進行氣象觀察和報告;根據該規定，海洋調查是日本海上保安廳重要的職責。

二、我國海洋調查立法現狀及建議

（一）海洋調查立法現狀

自加入《聯合國海洋法公約》之后，經過二十多年的發展，我國目前海洋立法已經取得長足的進步，就海洋調查立法而言，《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國測繪法》《中華人民共和國涉外海洋科學研究管理規定》第三條《中華人民共和國漁業法》第八條《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第十四條等法規中都作出了相關規定，但以《領海及毗連區法》《專屬經濟區》為例，目前為止仍為出臺相應配套實施措施。受限于我國國情及起步晚、發展慢的海洋立法現狀，海洋調查相關立法內容仍不可避免的存在立法情況滯后、操作性差、無法有效涵蓋所有海洋調查內容等問題。

（二）海洋調查立法建議

“他山之石，可以攻玉”，美日等海洋強國關于海洋調查的立法及機構管理情況對于我國完善海洋調查立法及配套執行體系具有重要的借鑒意義。

1.進行海洋調查專門立法，彌補法律空白

目前海洋調查相關法律法規散見于各海洋專門立法之中，但仍存在交叉與空白，無法有效涵蓋所有海洋調查相關內容，且沒有配套實施條例，實踐中無法及時有效的處理發生在專屬經濟區、大陸架等區域內有關海洋調查的國際間糾紛。進行專門的海洋調查立法，明確規定涉外管轄及域外效力，則可以有效解決這個問題。

2.完善海洋管理體制構建

海洋調查作為海洋管理體系下的一項重要內容，其合理規范及實施有賴于海洋管理體制的有效規制。一方面，我國應借鑒美日經驗，設立一個統籌管理部門;另一方面，則要改善我國目前海洋管理力量松散，隊伍重復建設的現狀，明確各部門職責，逐步建立其分工明確、統籌兼顧的海洋管理及執法隊伍。

綜上所述，從國家的層面上對涉外海洋調查安全進行專項立法并整合一支具有海洋專業知識和執法經驗的執法隊伍進行管理，是有廣闊的立法空間和現實需求的，也符合國際上對專屬經濟區和大陸架管理越來越加強，立法形式越來越多樣化的整體趨勢。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]徐志良，于斌，等.中國涉外海洋調查立法與執法可行性研究報告.

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[3]李景光主編.國外海洋管理與執法體制[M].北京：海洋出版社.2014.

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