社會治理現代化視域下“非警務類糾紛”處理機制探析

玉肖暉

摘? ? ? 要：目前，“非警務類糾紛”大量存在且不斷增多，人民調解的功能漸趨弱化，這對公安機關通過人民調解方式化解基層社會矛盾的能力提出了挑戰。“渝北實踐”將社會化、法治化、智能化、專業化理念運用到公安機關處理的基層社會矛盾之中，在助力人民調解轉型升級的同時，有效化解了“非警務類糾紛”。盡管其尚存在著一些亟待完善之處，但仍可為其他地區處理類似糾紛提供參考。

關? 鍵? 詞：社會治理現代化;“非警務類糾紛”;“渝北實踐”;人民調解

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）04-0047-08

收稿日期：2018-11-26

基金項目：本文系重慶市研究生科研創新項目“人工智能刑事風險治理問題研究”的階段性成果，項目編號：CYS18182。

有效化解“非警務類糾紛”是實現人民群眾對美好生活向往的題中應有之義。社會治理現代化作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，必然會推動“非警務類糾紛”處理手段的革新。筆者以重慶市渝北區公安分局（以下簡稱“渝北分局”）處理“非警務類糾紛”的實踐為對象，探討“非警務類糾紛”與社會治理現代化的具體關聯，以期為其他地區處理“非警務類糾紛”提供借鑒。

一、“渝北實踐”的內容及存在的不足

（一）產生背景

⒈“非警務類糾紛”不斷增多。處在化解社會矛盾第一線的公安機關，是國家行政執法權在基層社會的延伸，發揮著“馬前卒”的作用。然而實踐中，無論是“有困難找警察”等政策性口號，還是“四有四必”（指有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應）的社會承諾，都擴大了公安機關接處警事務的范圍，[1]致使人民群眾在無法分清糾紛處理對應機構的情形下，往往將公安機關作為“最先的求助機構”，[2]隨之而來的便是形形色色超越公安機關職責權限的“非警務類糾紛”。為了更直觀地了解公安派出所接處“非警務類糾紛”的情況，筆者以渝北分局下轄的兩路社區派出所為考察對象，通過對其近三年的接警情況進行簡單后發現，其接處的“非警務類糾紛”約占接警總量的39%，且呈現出增長的態勢（見表1）。目前，警力不足已成為擺在公安機關面前的一個現實問題。以重慶市渝北區為例，其轄區內常住人口逾180萬人，但全區警力僅有1700多人，占全區常住人口的比例不足千分之一，而警察與人口比例達到飽和狀態的國際標準一般是1/400。[3]“非警務類糾紛”的日益增多使本就緊張的警力更加捉襟見肘，民警往往疲于應對。換言之，民警作為一種有限的公共資源，一旦被大量的“非警務類糾紛”所占用，難免會使其打擊違法犯罪活動和處置突發事件的效率和質量降低。[4]此外，每一個警情都蘊含著人民群眾的訴求及其對公安民警的期許，如果民警無法有效化解“非警務類糾紛”，人民群眾通常會產生其不作為或故意推諉的誤解，從而給辦案民警乃至公安機關在人民群眾心目中的形象帶來消極影響。而且，“非警務類糾紛”處理失當還有演變成治安或刑事案件的危險。

⒉人民調解的功能日趨弱化。人民調解是“非警務類糾紛”的有效處理手段，因此，部分地區的公安機關采取在派出所內部附設人民調解室的方式處理其接收的“非警務類糾紛”。[5]人民調解作為多元化糾紛解決機制的重要組成部分，在社會矛盾的化解上發揮著“第一道防線”的作用，有效維護了基層社會的和諧穩定，被國際社會譽為“東方經驗”。[6]2010年《人民調解法》出臺之后，在多項制度措施的激勵下，人民調解一時間呈現出強勢復興的態勢，但伴隨著“立法年效應”的消退，近幾年再次步入了功能弱化的軌道。[7]如表2所示，人民調解委員會數量、人民調解員數量以及通過人民調解化解糾紛數量作為衡量人民調解發展狀況的三大基礎數據，最近五年中在全國范圍內均處于不斷下降的狀態。人民調解功能的弱化，勢必會加劇其與“非警務類糾紛”逐步增長之間的矛盾。

（二）具體內容

所謂“渝北實踐”，是指由渝北分局聯合區司法局在轄區派出所內設置人民調解室，采用招投標的方式選擇專業的律師團隊進駐，專門負責調處派出所接警的“非警務類糾紛”。簡單類型的“非警務類糾紛”，由駐所律師調解員主導化解;諸如涉及面廣、影響力大的群體性糾紛，在駐所律師調解員參與的基礎上，由公安機關協同其他相關部門合力解決;完成調處的糾紛，由駐所律師調解員以糾紛類型和發生區域等為標準，將其按照設定的程序和格式錄入相應的網絡信息管理系統。同時，通過對相關信息進行匯總、整理、分析，得出所調處糾紛的總體情況，公安機關和其他部門據此有針對性地開展社會治理工作。詳言之，“渝北實踐”是從人員、經費、設施等方面具體實施的。在人員保障方面，主要是針對參與調解的人員。為了保證駐所律師調解員能夠滿足有效化解“非警務類糾紛”的客觀需求，渝北分局與轄區內社會聲譽良好的律師事務所簽訂了法律服務委聘協議，由律師事務所派遣執業狀況良好的律師進駐派出所，參與調處“非警務類糾紛”。選派的律師首先由律師事務所進行文書制作、調解技巧、相關法律知識運用、模擬法律咨詢及人民調解等方面的培訓，然后再由派出所對其進行必要的警務知識培訓，以確保其能夠有效開展“非警務類糾紛”調解工作。選派的律師一旦嚴重違反委聘協議，渝北分局有權責令律師事務所予以更換。考慮到派出所接警糾紛的實際情況，在處理可能威脅到律師調解員人身安全或者干擾調解活動正常進行的特殊類型糾紛時，派出所會配備一至兩名值班民警輔助調解。在經費保障方面，采取政府購買社會服務的方式。無論是律師調解員的勞動報酬還是采購調解所需物資的費用，皆由渝北分局申請獲批的財政專項資金予以保障。每年渝北分局根據派出所日均接警量的不同將獲批資金分三個等級（低于60件、60至80件、多于80件）支付給受聘律師事務所（對應資金分別為12萬、14萬、16萬），這就從根本上消除了由于人民調解經費不足導致無力聘請兼具糾紛化解能力和經驗的人員參與的現實問題。在設施保障方面，派出所結合自身的實際情況以及調解活動的客觀需要，為駐所律師調解員提供了獨立的調解室和必要的辦公物資。同時，渝北分局還利用獲批的資金采購了配套的網絡信息管理系統。

（三）不足之處

“渝北實踐”作為化解“非警務類糾紛”的新型探索，實施兩年來成效顯著，但在實踐過程中也暴露出了一些不足，若想在更大范圍內發揮作用，①需要采取有力措施加以改善。具體而言：

第一，目前試點的區域僅限于渝北下轄的10個社區派出所，將來應嘗試推廣到鄉鎮地區。眾所周知，鄉村社會通常被認為是基層社會治理的“最后一公里”，是決定社會治理現代化成敗的最關鍵一環。尤其是受歷史、文化等因素影響，部分少數民族聚居區的社會矛盾糾紛及其處理方式帶有濃郁的地域性，鄉規民約盛行，這就對調解人員的知識結構提出了很高的要求。[8]而目前律師群體的知識結構比較單一，特別是年輕律師在這方面的不足表現得更為明顯。對此，“渝北實踐”在未來完善過程中可以考慮吸納部分通曉當地糾紛處理規則的“德高望重”者組成調解團隊，通過擴充糾紛調解主體的方式實現糾紛處理適用規范的多樣性和全面性。

第二，各駐所調解室配套設施還存在差異。受各地區派出所客觀條件的限制，在駐所調解室以及物資配備方面不可避免地會出現一定的差異。對此，可以因地制宜，對一些條件有限的派出所不必強求調解設備的“高大上”，只需達到能夠滿足調解活動順利進行的基本需求即可。

第三，駐所律師調解員互聯網信息管理平臺操作能力有待提高。在“渝北實踐”中，互聯網信息管理平臺的引入對參與調解的駐所律師調解員提出了更高的要求，其不僅應具備過硬的糾紛化解能力，還需掌握基本的大數據應用技術。在當前大數據人才急缺的情況下①，可以采取定期培訓的方式，快速提升駐所律師調解員互聯網信息管理平臺的操作能力。

二、社會治理現代化與“非警務類糾紛”的具體關聯

社會治理現代化是國家治理現代化這一全面深化改革總目標的重要組成部分，國家治理現代化的實現必須以社會治理現代化為依托。[9]社會治理現代化的基本內涵包括社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化。[10]“非警務類糾紛”的處理直接關系到社會治理現代化的目標能否實現。筆者認為，欲有效化解“非警務類糾紛”，治理主體應將社會化、法治化、智能化、專業化貫徹到“非警務類糾紛”的處理過程中。具體而言：

（一）以社會化提升“非警務類糾紛”的治理效能

社會治理的社會化是指適宜由社會處理的事情，充分發揮社會主體的積極作用自主解決，必要的時候政府為其提供適當的外在保障，通過多方力量的共同參與，實現政府與社會組織的良性互動與優勢互補。[11]公安機關參與社會治理的主要方式是有效化解其所接警的社會矛盾。只有將社會化的治理理念應用到其所接警的社會矛盾化解過程中，公安機關才能為社會力量參與治理提供外在空間，對于超越其職責權限的“非警務類糾紛”更應如此。

“渝北實踐”的經驗充分表明，運用社會化理念能夠提升公安機關參與社會治理的效能。渝北分局將“非警務類糾紛”交由駐所律師調解員處理，不但削減了人民調解功能弱化帶來的消極影響，而且在一定程度上起到了“解放警力”的作用，民警因此得以擺脫紛繁復雜的“非警務類糾紛”之困擾。自“渝北實踐”實施以來，律師參與調處的“非警務類糾紛”平均每件可以節省約兩名警力，這樣，公安機關就可以將更多的警力投入到巡邏防控和偵破刑事案件等領域。同時，律師以人民調解員的身份參與“非警務類糾紛”的調處，還能有效彌補民警處理“非警務類糾紛”專業能力和法治水平的不足，極大地提升公安機關化解社會矛盾的效能。

需要注意的是，通過政府購買社會服務的方式將人民調解這一社會組織引入公安派出所的做法，學界已對其正當性進行了多角度的分析論證，并給予了充分的肯定，[12]但仍有部分學者對于被購買的社會組織可能會依附政府部門甚至最終演變為政治組織心存憂慮。實際上，依托政府購買社會服務，公安機關在派出所內設置人民調解室，既是基于人民調解發展現狀而采取的一種扶植措施，又是有效化解“非警務類糾紛”的客觀需求。人民調解作為社會治理過程中傳統調解的一種替代方式，最初的推動力量即源自于國家權力，并依托國家權力在傳統調解的基礎上推行開來。[13]公安機關通過購買社會服務的方式引入律師調解員進駐派出所負責“非警務類糾紛”的處理，公安機關和駐所律師之間本質上是一種委托——代理關系，公安機關委托更多地是通過提供外部保障的方式推動作為代理方的律師調解員更好地化解糾紛。[14]只有當律師調解員對某些特殊類型糾紛無力解決時，公安機關才會出面處理。

（二）以法治化提升“非警務類糾紛”的治理規范

律師作為“社會主義法律工作者”，在化解社會矛盾方面發揮著重要的推動作用。實現社會治理法治化，律師群體的有效參與不可或缺。截至2017年底，全國范圍內執業律師已經發展到36.5萬多人、律師事務所達2.8萬多家。[15]如此龐大的職業群體，其生存、發展不僅需要有適合的外部環境和條件，更為重要的是其自身需要始終保持一種強大的內部張力，以實現生存和發展空間的不斷拓展，這才是律師職業保持旺盛生命力的關鍵所在。[16]盡管目前律師仍以接受當事人委托擔任訴訟代理人這一傳統方式參與糾紛解決，且訴訟代理人的職業思維與理念不同于人民調解員，但訴訟代理人與人民調解員在知識體系、話語模式以及思維習慣等方面具有最基本的共性，以中立的主持人身份居中調解是未來一段時期內我國律師行業發展的一個方向。最高人民法院和司法部于2017年9月聯合出臺的《關于開展律師調解試點工作的意見》就證明了這一點。在“渝北實踐”中，律師的法律服務范圍由代理訴訟拓展到人民調解這一非訟領域，一方面，可以推動其法律服務模式的創新，這種創新由于有政府的財政專項資金作保障，能夠為律師帶來可預期的穩定收入;另一方面，律師在第一時間以中立第三方的身份介入公安派出所接處的“非警務類糾紛”，能夠有效避免該類糾紛的擴大化，消減糾紛最終進入訴訟程序的數量。同時，律師通過參與人民調解這種極具公益性質的活動，可以更好地發揮為社會和當事人服務的功能，這有助于維系人們對律師群體的信任和尊重。[17]

在全面推進法治國家建設的當下，法治成為社會的核心價值，是社會治理的根本方式。[18]目前，在化解社會矛盾過程中，作為《人民調解法》確立的一項基本原則，“依法調解”原則受經費保障不足、調解人員法治水平低等因素的限制，在很大程度上仍停留在“紙上的法律”這一層面，致使人民調解的功能有所弱化。人民調解作為當事人為獲取自身最大利益所進行的博弈，其結果存在多種可能性。為使談判結果對自己更加有利，雙方當事人必然會竭盡全力固守自己的主張，并力圖說服對方，當事人往往根據自己對事實的判斷和對法律的理解，形成談判的考量依據。[19]假如調解人員在糾紛處理過程中只講情理，不講法律，這樣的“情理”就失去了根基，當事人斷然不會接受這樣的“情理”。[20]在“渝北實踐”中，依托政府財政專項資金購買社會服務，由駐所律師調解員利用自身法治化水平高這一優勢來處理“非警務類糾紛”，這一做法使國家法與民間通行的社會規范得以綜合運用，在有效化解“非警務類糾紛”的同時，極大地推動了“依法調解”的“落地生根”。

（三）以智能化提升“非警務類糾紛”的防治能力

伴隨著互聯網信息技術的飛速發展，智能化成為社會治理現代化的有機組成部分。社會治理的智能化指的是運用大數據等現代信息技術手段化解社會治理中的難題，提升社會治理的預見性、精準性和高效性。[21]大數據的核心在于預測，在預測的基礎上把握事態未來的發展趨勢。治理主體基于此判斷，采取有針對性的措施，達到防患于未然的目的，從而提高社會治理的效能。此外，大數據信息管理平臺的引入還可以增強政府部門之間信息共享的便利性，有助于打破傳統治理模式下各部門之間因信息壁壘形成的“信息孤島”，從而形成公安機關和其他部門與人民調解組織在重大、復雜社會矛盾治理上的合力。這也是對黨的十九大報告中所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”要求的具體貫徹落實。

“渝北實踐”即充分體現了寓智能化理念于“非警務類糾紛”治理的思維。以往，渝北分局化解糾紛的方式通常表現為對個案的處理，引入互聯網信息管理系統后，渝北分局對處理過的“非警務類糾紛”形成的海量數據進行快速收集、挖掘和研判，將原本不能量化的與糾紛相關的要素轉換成可以量化的信息并與發生的小概率事件進行關聯性分析，再據此實施有針對性的普法宣傳、安全隱患排查等預防措施。這一舉措實現了社會治理從靜態被動治理到動態主動治理的轉變，在很大程度上避免了“非警務類糾紛”的擴大化、嚴重化、刑事化。2017年，渝北全區的110刑事警情、刑事案件立案同比分別下降34.99%、36.41%。這說明公安機關利用互聯網信息管理平臺強大的分析和預測功能從源頭上化解和預防社會矛盾的治理方法收效顯著。

（四）以專業化提升“非警務類糾紛”的治理水平

社會治理專業化是指在尊重社會治理規律和客觀需求的基礎上，由專業的人才運用專業化的方法解決專業性質的問題，以提升社會治理的專業化水平。[22]雖然民警在處理治安案件和偵破刑事案件方面是“行家里手”，但在“非警務類糾紛”的處理上往往存在著先天性的不足。“渝北實踐”將“非警務類糾紛”交由駐所律師調解員處理，有效地彌補了民警在該類型糾紛處理過程中專業化的不足，從而提升了“非警務類糾紛”處理的質量。而且，由專業的律師擔任人民調解員進行“非警務類糾紛”的調處，也是貫徹中央政法委等六部門于2018年4月聯合出臺的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》中“通過聘請律師等專業人士擔任人民調解員，以實現人民調解員專業化水平的提高”[23]之要求的具體體現。

高水平的社會治理有賴于社會主體的自我服從，而自我服從又源自于社會主體對治理結果的高度認同。[24]律師以中立第三人的角色介入“非警務類糾紛”的調處，能夠依托自身的專業優勢盡可能地實現對糾紛雙方當事人的均質化和平等化對待。律師與當事人之間這種等距離社會關系的建立有益于提升所達成調解協議的權威性和認同度。[25]更為重要的是，律師依托其處理糾紛方面的專業化優勢能夠實現對“非警務類糾紛”的規范化處理。此處試舉調解室處理一起贍養老人糾紛后出具的調解協議書予以說明。

譚××與凌×海、凌×云、凌×蘭、凌×修、凌×兵贍養問題調解協議書

⑴譚××的贍養由凌×海、凌×云、凌×蘭、凌×修、凌×兵五個子女共同承擔。

⑵具體贍養方式為每個子女贍養半年，贍養期間譚××的生活費用由當月的贍養人自己承擔。贍養人應當為譚××提供安全方便的居住場所以及其他生活用品。贍養人應當妥善安排被贍養人譚××的住房，不得強迫其遷居至條件低劣的房屋。

五位子女盡贍養義務的時間安排如下：2017年5月16日-2017年11月15日由凌×海贍養;2017年11月16日-2018年5月15日由凌×云贍養;2018年5月16日-2018年11月15日由凌×兵贍養;2018年11月16日-2019年5月15日由凌×蘭贍養;2019年5月16日-2019年11月15日由凌×修贍養，以此類推。

⑶各方贍養期間，被贍養人譚××生病，贍養義務人應當及時給予醫治，并負責對其生活的照料和護理;被贍養人譚××的日常檢查、就診、買藥1000元以內的費用由當期贍養義務人承擔，超出1000元的部分憑票據由五位義務人共同承擔。

⑷譚××去世后，其喪葬費由其去世當期盡贍養義務的子女先行墊付，過后由五子女平均分攤。

⑸各方確認本協議內容是各方在公平、自愿原則下商議確定，是各方的真實意思表示，不存在欺詐或脅迫、重大誤解等情形。

⑹本協議自各方蓋章、簽字或按手印之日起生效。本協議一式七份，各方各執一份，人民調解委員會保留一份，具有同等法律效力。

從上述例證可以看出律師調解員在糾紛處理上的規范性。正是得益于這一規范化運作，調解人員才能夠在調解協議中對糾紛中可能出現的問題作出規制。“渝北實踐”實施兩年來所調處糾紛成功率高達97.8%，這一數據足以說明糾紛當事人對這一專業化的處理模式在主觀上是高度認同的。

綜上所述，“渝北實踐”作為新時代條件下的創新性探索，將社會化、法治化、智能化、專業化的現代化治理理念貫徹到公安機關接收的“非警務類糾紛”化解過程中，不僅提高了公安機關進行社會治理的效能，也為有效化解“非警務類糾紛”提供了一條行之有效的借鑒路徑。相信在彌補其試點過程中存在不足的基礎上，“渝北實踐”能夠在化解“非警務類糾紛”方面發揮更大的功效。

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（責任編輯：牟春野）