善治視角下城鄉統籌的治理模式轉型研究

摘要：隨著中國高速城鎮化進程，城鄉二元結構引發的城鄉發展不平衡、貧富差距過大等社會問題日益突顯。傳統城鄉分割的治理模式由于缺乏合理的制度安排和有效的政策工具，近一步加劇了城鄉之間制度上不公平、服務上不完善等治理失靈現象。文章通過梳理總結善治的內涵與理論主張，反思傳統城鄉分治模式的弊端，試圖厘清城鄉統籌治理模式轉型的路徑與方向，從而為推進國家治理體系和治理能力現代化提供學術依據。

關鍵詞：善治；城鄉統籌；治理模式；反思；轉型

一、 引言

20世紀以來，發達國家歷經財政危機、政府失靈和社會變遷等多重考驗之后，治理作為新的管理范式應運而生。它是一種由政府、市場、公民社會等多元主體共同參與公共事務的管理與調節的全新模式。推動政府與其它主體之間由自上而下的“命令——服從”關系轉變為互助合作、資源依賴的新型關系。實現了對“政治—行政”二分法和“公共—私人”二分法的超越。善治作為治理理論的重要組成部分，是建立在對傳統科層治理和新公共管理運動的反思和借鑒基礎上，為應對公共服務碎片化和單邊管理模式失效等弊端應運而生的公共管理新范式。

過去三十年，我國城鄉關系的制度安排和政策導向存在明顯的重城市輕農村、重效率輕公平的傾向。在增長主義發展模式和GDP導向的驅使下，地方治理長期忽視、甚至犧牲農村發展訴求而優先確保城市發展，導致城鄉之間在制度供給、居民收入、公共服務、基礎設施等方面的差距持續擴張。隨著新型城鎮化與城鄉統籌戰略的提出，傳統城鄉分割的治理模式已無法應對城鄉發展過程中日益復雜的社會矛盾與沖突，治理危機頻發。

本文基于善治的思想內涵與理論基礎，試圖探討在城鄉統籌過程中，治理模式由城鄉分割走向城鄉協同的轉型路徑和方向，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供學術依據。

二、 善治的內涵與理論基礎

1. 內涵。善治是20世紀90年代以來國內外社會科學的關注焦點。其基礎含義可被理解為“良好的治理”。它以公共利益和公共價值最大化為目標，是一種政府、市場和社會等多元主體協商共治的伙伴關系，強調理想的治理過程和可持續狀態。基本要素可以概括為“合法性、透明性、責任性、回應、法治、參與、穩定、有效、公正、廉潔”等十個方面。從某種意義上說，善治是對傳統治理模式的超越與完善，亦可作為衡量治理成效的規范性標準。

2. 理論基礎。

（1）和諧社會理論。善治是西方向往的“理想國”和我國古人追求“大同世界”的共同產物，是中西方思想中的和諧社會理念的集中體現。

在西方哲學文化中，“和諧”的理念最早出現在古希臘哲學家畢達哥拉斯提出的“數的比例關系”。他認為世間萬物均以數為本原，萬物的和諧都服從于數的和諧。之后由蘇格拉底將“和諧”思想有意識地引入人文及社會政治領域，從而衍生出“和諧社會”的理念。

隨后由帕累托提出的“社會均衡論”、柏拉圖的“理想國”、以莫爾為代表的“烏托邦”思想以及本尼迪克特主張的“協和社會論”，自始至終貫穿著一種對和諧社會的思考與追求。

在我國傳統文化中，善治最早可追溯到古代易學的基礎概念“陰陽”，其揭示的是自然事物發展的對立統一規律，強調世間萬物的平衡之態。國家治理將社會生態系統看成一個無窮變化的陰陽統一體，施政講求剛柔相濟，追求政通人和。老子在《道德經》中則明確提出“善治”社會管理理論，主張柔性的社會管理（治理）。之后逐漸形成中國古代的“合和”思想，強調和衷共濟、和諧有序。善治就在中西方這些理論的基礎上發展而來，成為追求和諧社會有效的治理工具。

（2）資源依賴理論。善治對資源依賴理論的吸納體現在對不同組織間關系的理解和認知。根據該理論的觀點，不同組織由于擁有資源的局限性，需要合理利用和共享其他組織掌控的核心資源才能有效達到預期目標，對資源的需求使組織之間產生相互依賴的關系，相互協作的組織通過降低資源提供的不確定性來穩定組織間的聯系。面對日益復雜的社會治理問題，政府已經無法依靠一己之力和自有資源完全妥善處理，因而需要建立資源共享的制度安排，激發各參與主體產生協作的動機和意愿。目前，在公共服務領域，公私部門協作的服務供應正在取代由公共機構直接提供服務的傳統模式。

（3）交易成本理論。交易成本理論對善治的貢獻主要體現在它明確了交易成本是治理形式的關鍵影響因素。從經濟學視角來看，交易可使各參與方專心從事他們具有比較優勢的活動，從而使各參與方都獲益。因此，面對日益復雜的超越組織邊界的問題叢生現象，減少相關的交易成本，提升治理效能是公共組織的重要追求。治理模式必須由自上而下的單一治理轉向跨部門、跨區域協作治理。其潛在好處包括提升組織效能和效率、節省交易成本、整合部門資源、提高公共服務質量、分擔責任與風險等。

（4）網絡治理理論。網絡治理理論在一定程度上與善治有所契合。作為對傳統官僚層級制和市場化治理模式缺失的反思，網絡化治理主張在制度化的治理結構中，打破傳統的部門邊界和職能分割局面，以公共利益和公共價值為導向，采取跨區域、跨部門的多元主體的聯合行動。它將高水平公私合作特性與網絡管理能力相結合，完善公私合作過程中的協商機制，賦予參與主體更多的選擇權與決策權。

善治以和諧社會理論為價值基點，通過資源依賴和交易成本理論剖析多元主體間協作關系的本質，并借鑒網絡治理理論實現對協作關系的規范和管理，從而成為治理理論的最新形式并不斷完善發展。

三、 傳統城鄉治理模式的反思

過去三十年，對經濟發展的強烈訴求導致城市“天然”優于農村的思想長期存在，傳統城鄉治理模式以二元對立的城鄉分治為突出特征。即地方治理在制度安排上選擇了城市導向，農村地區由于資源稟賦差異以及制度供給不足而長期存在治理缺失的現象。城與鄉之間鴻溝的不斷擴張根源于傳統治理模式中存在的問題：

1. 治理主體單一化，行政壟斷嚴重。政府作為唯一權威的單中心治理模式在傳統城鎮化過程中有著深遠的影響。一方面，政府作為“萬能機構”在公共事物的治理過程中采取自上而下的單向權力式包管包辦，治理能力與治理手段的單一性導致“越位”與“缺位”現象并存。無視社會團體、市場組織及包括農民工在內的社會主體參與公共事物治理的積極性與必要性，嚴重抑制了社會團體的發育及公民作為社會主體參與治理的熱情。

另一方面，由于城市與鄉村分屬不同的行政層級，在層級博弈中，每個層級都存在各自的權力中心，形成排他性的封閉性格局。在城市導向論和增長主義的影響下，市級政府與縣級政府之間的行政壟斷尤為明顯。通過政治權力和政策手段對縣級財權進行的控制和資金截留，導致縣級政府財權與事權出現嚴重不匹配，縣域經濟發展難以突破行政地位不平等帶來桎梏，從而導致城鄉之間經濟差距進一步擴張。

2. 治理目標功利化，農村缺位明顯。高速的城鎮化進程帶來對GDP增速的盲目崇拜。一方面導致城鄉治理過程中以經濟效益為單一目標，不計代價的片面追求GDP高速增長，從而嚴重忽視人口素質、生活質量等社會效益以及環境可持續的生態效益。導致城鎮化呈現出速度有余而質量不足、人的城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化、生態環境嚴重惡化等后果。另一方面，由于缺少制度安排和政策供給、行政權力與自治權力相分離，農村地區成為城鎮化的犧牲品。村治流于形式，農村治理陷入困局。

3. 治理對象分割化，雙重二元結構明顯。長期以來，地方政府因發展理念和地理空間差異對城市和鄉村、戶籍市民與非戶籍市民進行分割治理。城鄉雙重等級分割治理已成為當代中國城鄉發展失調的根源，主要體現在制度設計與公共服務兩個方面。

在制度設計上，現行地方治理模式將城市與農村分別劃入不同的公共政策體系，直接導致城鄉發展權利不平等。例如，規劃作為指導區域發展的重要公共政策，在調控空間資源、指導城鄉建設、維護社會公平上起著關鍵的作用。但直到2008年“城市規劃”才正式更名為“城鄉規劃”，將農村地區的發展納入規劃統籌考慮范圍。但直到今天，依然缺少對鄉村居民發展訴求的深入了解。其直接結果是農村地區的空間發展權受到從戰略源頭上的擠壓，農村地區的居民空間正義與公平遭到侵害。又如，當下中國5萬人以上的大鎮已有上千，有著強的發展訴求和發展潛力。但由于當前設市標準過于復雜、人口標準過高、全國各地的設市標準不統一等問題，千余小城鎮無法獲得設市的允可，從而使自身正當的發展權利受到壓制。

在公共服務上，城市與鄉村之間由于資金、土地、信息等生產要素的長期單向流動，其公共服務也采取高-低雙重配置標準。由于缺乏合理的配置標準，部分農村地區甚至出現公共服務零配置的嚴重缺失現象。而在城市內部，大量未完成市民化的非戶籍流動人口因戶籍不同而長期承受分割治理，在住房、教育、醫療等生存權利和就業、培訓、人力資本積累等發展權利上都與戶籍居民存大明顯差異。

4. 治理過程封閉化，公眾參與缺失。由于政府長期以來基于政治權威的自上而下封閉式的決策流程，我國城鄉治理中的公眾參與普遍處于“被告知”的初級階段。一方面，由于社會組織和公民社會發育緩慢，多數民眾缺乏公民身份感，參與意識薄弱，參與形式多限于被動接受和消極服從。另一方面，公眾參與渠道狹窄，政府重大信息透明度欠缺，多見于網絡、報紙公示等傳統方式，公眾缺乏明確、及時的獲取信息和溝通反饋途徑。公眾參與的推進及保障等都缺乏合理的制度安排，致使多數公眾參與都以非制度化的形式出現從而流于表面形式。

四、 基于善治的城鄉治理模式轉型

善治的出現源于傳統治理模式的失靈。新型城鎮化背景下，我國已從重城市、輕農村邁入城鄉統籌的發展階段。城鄉統籌的核心是以人為本，將城市與鄉村、經濟與社會、人與自然視為一個有機的大系統，將城市與鄉村的發展均納入區域發展的框架下統籌規劃、合理安排。追求的是城鄉經濟、社會、制度的全方位均衡發展，絕非空間形態和外部環境的盲目雷同。

在此大背景下，客觀要求城鄉治理體制由城鄉分治走向城鄉合治。基于善治的理論基礎，我國城鄉統籌背景下治理模式轉型要從治理主體、治理目標、治理對象、治理過程四方面進行推進。

1. 治理主體多元化，破除行政壟斷，推進平等賦權。治理主體的多元化是善治的顯著特征，它強調國家權力向公眾回歸。城鄉統籌過程中的治理主體應涵蓋有為但適度的政府系統、富于競爭和契約精神的市場系統（企業和社會組織）以及趨于自治的社會系統（城市及農村中的居民）在內的多元主體。應具備如下特征：

（1）治理主體應包括城鄉資源所有者和利益相關者。政府作為傳統的治理主體則要由“劃船”回歸“掌舵”角色。其本職工作是通過做“減法”降低對市場過度干預，充分發揮市場基礎性作用，通過做“加法”彌補市場失靈。

（2）治理主體之間的關系定位為相互合作而非管理的協商式伙伴關系，其合作基礎不依靠自上而下的單向度政府的權威，而源于公共利益、市場原則以及相互之間的認同。

（3）以政策創新著力破除城鄉之間行政體制帶來的發展權利不公。縣級政府在城鄉關系中發揮著重要作用，是鄉村基本公共服務的直接供給者。縮小城鄉差距，推進城鄉統籌發展，在行政體制上需要推進市縣分治，即由省（自治區）直接領導市和縣。保證縣級政府擁有獨立且與事權相匹配的財產權以支撐地方經濟發展和基礎設施、公共服務配置。同時，改革設市標準，簡化并降低原有人口標準，賦予常住人口達5萬的建制鎮以設市權，尊重其發展權力，促進城與鄉之間的次級城市發育。

2. 治理目標人本化，重視經濟、社會、生態效益的共同實現。城鄉統籌的治理目標應當以人本主義代替GDP增長主義，既要持續注重經濟效益，又要統籌提高社會效益和生態效益。重點關注城鄉統籌過程中的特殊群體--農業轉移人口（即非戶籍人口），從對其漠視、排斥轉向提供有效的制度安排。建立非戶籍常住人口可支付的健康住房供給機制，構建全民上升通道，全面提升公民素質，推動人的現代化。同時，要將生態文明融入城鄉治理過程當中，將城與鄉看成陰陽平衡的有機生態系統，由片面追求城市規模擴張轉向追求道法自然、天人合一的生產、生活、生態環境。

3. 治理對象系統化，由城鄉分治走向城鄉合治。城鄉統籌的治理對象在區域地理空間上應將城鄉共同納入治理體系，在城市內部應將戶籍人口與非戶籍人口共同納入治理體系。從制度設計、公共服務兩方面共同破除雙重城鄉二元結構。

制度設計方面要做到：（1）推動戶籍制度改革，放寬大中城市落戶條件。推進公共福利與戶口脫鉤，資產權利與社會保障脫鉤，從而實現城鄉人口自由雙向流動，帶動城鄉資本、土地、信息等各類要素自由流動、優化重組；（2）創建覆蓋城鄉的公共財政制度；（3）深化農村產權制度改革，推進土地確權，建設交易平臺，探索農村集體建設用地直接入市，促進農地產權流轉；（4）完善村級基層治理機制，彌補自上而下管理不足，實現基層民主；（5）科學編制和實施覆蓋城鄉的空間規劃。破解規劃工作中公共價值缺失、城鄉分立、條塊分割的規劃模式，形成多規協調、統籌布局的科學規劃體系，從而確保城鄉地區的空間正義與發展正義。

公共服務方面，避免對“城鄉一體化”字面含義的曲解。由于城鄉公共服務提供天然存在差異性，政府既不可能消滅城鄉差距，也不應該推進城鄉公共服務均質化。其治理重點應該是以標準化促進均質化。針對農村地區公共服務缺失的現象，構建清晰明確的公共服務標準，以保障農村地區養老、教育和醫療等基本公共服務和除基本公共服務之外的選擇性服務的有效合理配置。

4. 治理過程公開化，拓展公眾參渠道與方式。關于公眾參于的多重難題與應從“公眾”與“參與”兩方面入手。“公眾”即參與主體，是指城鄉資源擁有者和重要利益相關者。應主動吸納政府、社會團體、企業家精英、城鄉居民等多元主體參與城鄉治理。在參與方面，應積極培育參與的組織機構，以信息化、大數據等新技術手段打造信息數據開放平臺，拓展公眾參與渠道，優化參與流程，擴大參與范圍。同時，建立嚴格的公眾參與制度，以制度設計保障公眾參與的合法性與權威性。

五、 結語

善治是以政府、市場和公民社會等多元主體，以公共利益和公共價值為導向，以多元主體間的相互依賴和認同為紐帶，對公共生活和公共事物的共同管理，是公共利益最大化的管理過程。隨著新型城鎮化進入城鄉統籌發展階段，傳統的城鄉分治的治理模式弊端已日益突顯。以善治作為城鄉治理方式新的理論基礎，指導城鄉治理模式從治理主體、治理目標、治理對象和治理過程四個維度進行戰略轉型，促進治理模式由城鄉分割走向城鄉協同，指導城鄉統籌的科學推進。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果。

作者簡介：朱巍（1984-），女，滿族，北京市人，中國人民大學公共管理學院城鄉發展與規劃系博士生，研究方向為城鄉統籌、健康城市。

收稿日期：2019-01-16。