公眾參與地市立法的現狀探析

李璞

摘 要：針對公眾參與地市地市立法呈現：獲悉立法信息的途徑知之甚少;普遍缺乏立法法知識，欠缺參與立法的實踐能力;制度保障不足等現狀，應采取培育公民意識，提升能力水平，參與立法實踐，完善公眾參與的相關機制等途徑，為地市立法中公眾參與提供堅實的制度支撐。

關鍵詞：公民意識;立法實踐;地市立法

公眾參與立法，是公眾政治參與在立法這一特定領域的重要體現，是民主權的實踐表達，在約束和規范立法行為、提高立法質量、推動法律實施、保護公眾參與政府管理、表達公眾利益訴求和加強民主監督等方面發揮著重要作用。本文所述的“地市立法”中的地市是指依據2015年《立法法》修改后獲得立法權的地市。

一、公眾參與地市立法的現狀

1.公眾參與地市立法的含義

公眾參與地市立法，比較通俗的理解就是在制定地方法規的過程中允許立法機關以外的人員參與到立法的過程中，發表自己的意見和建議，地方人大在主導地市立法工作中，能夠有效匯集民意，增強地市立法的民主性，通過各種途徑吸收公眾參與其中，使公眾能夠在地市立法工作的各個環節以一些方式施加影響的活動。

2.公眾參與地市立法面臨的困境

（1）公眾有參與立法的意識，但主動獲取立法信息的意愿不強。各地市人大主導地市立法工作，公眾處于被告知、被參與，突發性、階段性特征明顯。公眾參與地市立法是一種匆促而行，本項目前期的調查問卷結果顯示公眾對自身能夠參與立法活動持積極肯定態度，但被問及是否知道參與途徑及所在城市的立法現狀時，存在公眾一無所知的情況。究其原因，一是因立法權擴容的這類城市多為省轄市，公眾具備的權利意識和政治參與意識淡薄剛剛獲得地市立法權利，公眾參與地市立法時間不足，積極性不高。盡管目前各地人大已經開通了多種渠道，以方便公眾參與，但在立法進程的各個環節上，公眾參與的渠道有時間限制，而許多公眾忙于日常工作生活，往往缺乏足夠的時間來保障自己更好的參與到地市立法中。其次地市立法公開度有待進一步加強，公眾不能及時、全面地獲取相關信息，也缺乏方便、有效的參與途徑和方式，從某種程度上降低了公眾參與地市立法的熱情和信任度。再者立法的專業化特征明顯，略帶神秘的政治色彩讓普通民眾心生怯意，缺少自我實現的動機，感覺參與不參與立法與自己沒有什么利益關系，不愿主動問詢立法動態。

（2）公眾欠缺參與地市立法的知識水平和實踐能力。公眾普遍缺乏立法法知識，對立法范圍、立法步驟程序等內容不知曉，同時也欠缺參與立法的實踐能力。本項目前期就公眾對立法基礎知識的掌握進行了調查，結果顯示沒有系統學習或接觸過立法知識的人，對立法法知識知之甚少，但同時調查結果導向大多數人認為如果能全程參與一次立法活動，不僅能夠從中學到立法知識，增強法治思維，內心還能夠有一種當家作主的責任感和榮譽感。目前還沒有公眾參與地市立法的培訓機構，只能依靠參與者的自主學習了解，在立法的全過程中，公眾想參與進來也存在一些問題。由于我國還沒有法律法規專門針對立法的信息公開做出明確而具體的規定，因而地市立法過程中立法信息公開的隨意性大，沒有統一規范標準。實踐中，編制立法計劃時，立法主體主要聽取政府部門的建議和意見，聽取社會公眾的意見常因伴隨著效率低實效差而流于形式。當地方法規草案征求公眾意見時，對立法背景、立法依據、起草說明等關乎立法質量的相關內容高度概括或者一筆帶過，在本地報刊、人大網站公布立法信息，著眼于立法進程的關鍵環節的公示，不能涵蓋地市立法進程的整體信息，如立法動議的提出、立法審議、討論、辯論的過程大多是不公開的，而上述這些情況不僅不利于我市公眾參與地市立法，而且因缺乏對公眾參與地市立法的培育引導，使公眾很難就其利益訴求與地市立法達成有效銜接，其實際參與地市立法的空間就變得有限。

（3）公眾參與地市立法的制度保障不足。地市立法中，立法主體存在對公眾意見的采納不規范，征集意見時，意見通常來源于立法機關預設的特定人員那里，這些人員常常是政府機構等體制內的工作人員，易造成意見片面且有時候還帶有這些部門的利益傾向在里面。此外，公眾在參與立法進程中，其反饋的各類意見由人大收集整理，但整理意見的隨意性較大，對這些采納回來的意見，沒有進行公開，對于沒有被采納的意見沒有作出解釋，使得公眾不知道立法機關到底收集了哪些意見，到底是些什么樣的意見被采納，導致公眾意見特別是與立法機關采納的意見不一致時得不到完整、清晰的反映，這意味著缺乏公眾參與地市立法提出的意見是否采納的考量標準、未采納吸收的反饋機制。

通過其部門網站、本地報刊等傳播途徑積極引導公眾參與地市立法，但不難發現這種方式下的公眾參與地市立法的主體主要是個人。單個的公民個人的參與，只會分散參與人討論的主題，嚴重影響參與過程的效率，也會存在“話語能力”的降低。立法本身是對利益的平衡和分配，尤其是對集團和群體利益的調整，分散的個人要通過參與立法來行使權力，最佳的方式應該是公民結社和利益組織化，形成公眾群體，民主集中，凝聚力量，如行業協會組織選派代表參與地市立法。立法作為一種民意表達機制，民意表達的充分與否取決于立法程序的可參與程度。[1]對公眾參與、完善民主立法機制做出了原則性規定，但實踐中卻需要相應的配套措施。因為，公眾參與地市立法，有效的參與應當是一種全過程參與，然而實踐中公眾參與的階段主要集中在立法項目草案的審查與修改階段，地方法規實施后，立法解釋及立法后評估階段基本上沒有涉及公眾參與。

三、公眾參與地市立法的實效性思考

1.培育公民意識，提升公眾參與立法的主動性

公民意識是在現代法治下形成的民眾意識，它表現為人們對“公民”作為國家政治、經濟、法律等活動主體的一種心理認同與理性自覺，又體現為保障與促進公民權利，合理配置國家權力資源的各種理論思想。立法的最終目的就是為人民服務，公民在參與立法的過程中才能深刻體會到權利和義務之間的矛盾統一，也只有參與其中才能明白遵守法律的意義所在，才能宣傳認可，維護地方法規。提高公眾的主動參與意識一是加大立法信息宣傳力度，實質上延長公眾參與時間。二是尊重公民個人或公眾群體發出的聲音，就公眾提出的意見和建議，進行規范整理，營造出全民參與的立法氛圍。三是媒體報刊可開設地市立法專欄，人大設置立法熱線，與公眾進行互動雙向交流，常態化下同樣有助于公眾參與地市立法的意識提升。

2.提升公眾參與地市立法的能力水平

“知識的積累和增加，有利于增強公民的義務觀念，培養公民的政治競爭意識、興趣和責任感。同時，知識修養提高也有利于培養公民自信、自制和表達思想的能力。”[2]因此，人大應當安排專項經費，通過專題講座、現場觀摩和培訓班等方式，組織各行各業群眾代表、社會組織等不同群體參與培訓，講解如何從基層收集反映地市立法的意見和建議、個體或者行業協會等公眾參與地市立法活動所需的立法知識，就公眾應了解掌握的地市立法常識、市情市況及與具體特定的立法項目密切相關的立法數據信息收集整理，裝訂成冊，方便公眾查閱學習。以期加強公眾參與的實際效果，提高公眾參與立法的技能，以促進地市立法公眾參與制度的有效運作。

3.拓展多元化公眾參與地市立法的途徑

一是通過網絡媒介，一是傳統書面表達。在互聯網時代的今天，立法部門應把通過網絡發表立法議題通告、收集公眾評論作為重要的渠道。人大可把自身網站建設為為公眾獲得立法資料和發表意見的主要平臺，促使公眾方便快捷獲取立法信息。這是公眾參與立法的發展趨勢。隨著國家政府電子信息平臺的建設，公眾可以針對公告的立法議題直接在公眾參與的電子信息系統內發表意見、交換意見、進行討論。同時，立法機關還要把通過其它途徑，比如傳真和信件，得來的公眾評議也輸入該系統，使得大家的意見都能互相看見和交流。立法主體設置專職處理公眾評論的人員，負責收集分析各方意見。專職人員對每一個公眾的意見都要認真閱讀、分析、歸納、整理。對直接利益關系人或組織一般通過電子郵件的形式直接回復。

4.完善地市立法中公眾參與的相關機制

積極完善公眾參與地市立法的各項制度，能夠使公眾參與地市立法規范化，制度的穩定性和常態化是公眾參與地市立法的保障。“只有在通過制度獲得權利、方式、途徑和保障等方面的認定，建立起一套行之有效的公眾參與機制，公眾才有可能有序地參與地市立法并充分調動公眾參與地市立法的熱情和積極因素。”[3]要防止公眾參與立法徒于形式，保證地市立法的民主性，就應當建立一套較為完備的公眾參與立法制度。比如：建立立法聯系點，立法聯系點是立法機關伸向基層公眾的觸角，最能反映基層公眾的意愿。充分發揮基層群眾在法治建設中的作用，提高地市立法的針對性、可操作性和實效性，推進立法精細化。應當建立基層立法聯系點制度，并完善相關的程序規則，通過立法聯系點收集基層民眾對立法工作的意見和建議，使信息通暢。也應當設置激勵制度。立法是一種公共事物，主要由地方人大主導進行，如果不涉及其個體或特定群體的直接利益，人們往往很少去關注。參與不僅是一國民主制度體系中保護性機制的組成部分，而且是培養理性公民、激發公民潛能的重要途徑。如果立法機關采取措施對公眾參與立法給予精神物質層面的肯定，則有助于鼓勵和引導公眾真正去關心、思考地市立法設計的相關問題，并認真負責地提出意見和建議，最大程度地激發公眾參與熱情。

注釋：

[1]黃文藝、楊亞非.《立法學》，吉林大學出版社，2004年版第54頁

[2]李東興.《論知識差距與政治參與》.理論與改革，2003年第10期

[3]周實.《地市立法權限與立法程序研究》.東北大學出版社，2011年版第95頁

參考文獻：

[1]張文顯.法理學[M].高等教育出版社，2007

[2]楊詠婕、陳逸新.我國公眾參與地方立法的價值分析與路徑研究.湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2016（11）

[3]王頔.我國地方立法公眾參與制度的若干問題及其完善[J].法制與社會，2015（12）

作者簡介：

李璞（1984—）女，河南社旗縣人，碩士，講師，主要研究方向：法治文化教育。