“一帶一路”背景下我國旅游外交管理頂層設計研究

舒光美

現階段，我國已經步入大旅游時代，出境和入境旅游市場發展迅速，旅游外交成為當前我國旅游業發展的重要特征，而且其也是“一帶一路”倡議下我國外交工作的重要組成部分。旅游外交頂層設計需要充分發揮全國人大及相關政府部門的作用，確定發展戰略，加強管理，增加公眾參與，同時依靠公共外交資源，構建全民旅游外交統籌管理體系新格局。

一、學術史回顧

一直以來，“旅游”的政治屬性都是國內外旅游業學界探討的問題之一，人們的探討對旅游與外交關系有過涉及，但卻未能提出具體可行的“旅游外交”的運行機制，Rob Krores研究了旅游在冷戰期間國際關系中的外交功能，但未明確提出旅游外交的概念。國內學界一直以“旅游外事功能”來代替“旅游外交”，且研究成果甚少，高舜禮對我國旅游對外開放戰略做過研究，但視角主要集中在單向對外開放政策研究層面，我國臺灣學者范世平在《中國大陸旅游外交政策之研究：以出境旅游發展為例》一文中對我國出境旅游市場發展與外交政策進行了關聯研究，其著眼于出境旅游于外交政策的單向互動，未能對入境旅游與旅游外交進行關聯分析。梅毅首先完整提出了“旅游外交”的概念內涵，并在他的博士論文《旅游外交與中國和平發展》提出了旅游外交對我國發展的重要意義和影響層面分析。此后很少有學者研究“旅游外交”問題，隨著“一帶一路”倡議的提出以及2015年全國旅游工作會議對“旅游外交”的正式提出，對旅游外交研究的學術價值和現實意義得到了凸顯，深入研究旅游外交的內涵、特征與管理體制則變得更為迫切，學界就其意義等進行研究的角度有所豐富、深度有所加深，鄒統釬、胡瑩在《“一帶一路”旅游外交戰略：模式與展望》主要從旅游外交對外實施的角度進行了分析，王鵬飛、魏翔在《旅游外交與構建我國新型國際關系問題探析》指出加強旅游外交頂層設計的重要性。但對旅游外交如何加強頂層設計，整合國內立法管理體系，使之更加高效運行，為我國對外戰略實施發揮更大的作用，這一方面的研究尚不多見，本文力圖在這方面做出探索。

二、加強旅游外交整合體系構建的背景分析

20世紀90年代初，旅游業就已成為世界經濟中發展勢頭最強勁和規模最大的產業。據世界旅游組織預測，到2020年，全球將接待16億國際旅游者，旅游業日益成為現代經濟和社會發展的重要標志。在全球政治經濟一體化的進程中，我國出入境旅游交往日益增多。國家旅游局統計數據顯示，2017年我國旅游總人數共有50億人次，入境旅游人次1.39億人次，出境旅游人次1.29億人次，出境旅游人次和消費均位于世界首位。早在2011年，我國人均GDP就已超過5 000美元，正式邁入“大旅游時代”，國務院《關于加快發展旅游業的意見》《國民旅游休閑綱要（2013-2020年）》出臺、“一帶一路”倡議提出與實施后，國內外民眾旅游交流快速發展，入境國際游客和中國出境游客成為當前我國外交領域面對的新領域對象。2015年全國旅游工作會議上正式提出“旅游外交”的概念，2016年底國務院發布的《“十三五”旅游業發展規劃》明確提出“實施旅游外交戰略”。2017年，在“一帶一路”國際合作高峰論壇上，國家旅游局預測，在整個“十三五”期間，我國可以為“一帶一路”國家區域總共輸送1.5億人次游客和2 000多億美元的旅游消費支出，也會吸引“一帶一路”沿線國家8 500萬人次的國際游客，約1 100億美元的旅游收入，旅游外交發展潛力巨大。如何創新外交思維，構建中國特色的旅游外交體系，有效引導本國及國際旅游者的行為和感知，服務于國家安全利益為核心的整體外交戰略，將是當前旅游業急需解決的問題。

三、旅游外交內涵及特點分析

旅游外交是一國為影響外國公眾，通過旅游交往，加強國民間交流，增進國內國際理解，提高本國的國家形象和國際影響力，進而增進本國國家利益的外交方式。與傳統外交方式比較，旅游外交具備“軟”“巧”“活”的特性，通過本國游客“走出去”和外國游客“請進來”的雙向交往方式，強調雙向交流與相互影響，同時發揮旅游外交的溢出效應，促進本國和外國政府及民眾的全方位交流。旅游外交具有如下特點。

（一）全國人大戰略指導

旅游外交參與主體和受眾是國內和國外的社會精英和普通群眾。在我國現有的政治體制中，全國人大和地方各級人大是集中代表人民意愿的權利機構，以此為代表的各級人大權力機構是旅游外交的指導者，其從宏觀和戰略層面指導各級政府部門實施旅游外交工作，同時通過立法授權政府具體部門執行旅游外交相關工作。

（二）政府部門實際主導

作為我國政治體制中行政權力和事務的實施者，政府部門具體負責旅游外交工作的組織體系構建、工作機制設計和程序安排。在旅游外交具體實施過程中，政府是主導，普通群眾是根本和基石，作為政府行政機構的外交部、旅游局則是旅游外交工作的具體執行者，在各級人大部門的指導下工作，兩者相輔相成，共同作用，協同發揮政府在政策制定、信息交流、人員往來等方面的優勢，促進旅游國際交往與溝通，增進國家、人民間的互信與友誼。

（三）全國民眾主體參與

旅游外交主要是以他國民眾為主體，但同時也離不開本國民眾的參與，人民之間的友好交流更容易增進各國人民間的友誼，這種基層民意會影響國家間的關系。因此，在旅游外交的實施過程中，政府只是充當宏觀管理和協調角色，具體的實踐主體還是以本國民眾為主，采取的是政府指導下的民間外交形式，旅游外交的實施者、參與者和受惠方都以非政府組織和個人為主，旅游外交服務人民，人民充分參與促進旅游外交。

（四）國際雙向互動交流

旅游外交政策的實施不是單向過程，政府相關部門既是旅游外交的制定者，同時也是民眾旅游外交的協調者和服務者;民眾既扮演著旅游外交執行者和受動者的角色，也能通過各種途徑會不同程度地影響或參與旅游外交政策的修訂。政府與民眾在旅游外交過程中均肩負著制定者和執行者的雙重角色，為此雙方需要加強互動交流，合力促進旅游外交的發展。

（五）多元效應統籌兼顧

旅游交流已經越來越成為一種國家間普遍的交往方式，對國家利益的影響也越來越大，旅游業發展可以加強兩國間的復合依存關系，同時也能促進國際社會穩定和民眾交流，所以旅游業發展是各國內政和外交戰略的組成部分。因此，各國政府更加重視旅游業的國際政治經濟功能，積極推進旅游外交以達到實現本國國家利益和外交訴求的目的。此外，旅游對外活動能夠作為國家外交營造民意基礎和友好氛圍、為中外關系順利發展做良好的鋪墊。而且旅游也是各國民眾的基本需求和權利，對于各國政府來講，利用旅游外交等手段，積極發展旅游業，可以滿足人民對旅游的基本需求，實現良好的政治、經濟和社會和文化效應。

四、新形勢下旅游外交獨特功能分析

（一）旅游外交可充分發揮旅游的文化政治功能屬性

旅游被譽為“和平的使者”和“友誼的橋梁”，具有公共外交的某些特性，相對于其他外交形式，旅游外交擁有其獨特優勢，習近平主席在2013中俄旅游年開幕式上指出：“旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的橋梁，是人民生活水平提高的一個重要指標，出國旅游更為廣大民眾所向往，是增強人們親近感的最好方式。”截至2017年底，共有153個國家和地區成為我國公民出境旅游目的地，我國國際旅游交流日益頻繁。旅游業是新時期我國加強與世界聯系的重要平臺，也是構建有中國特色外交體系的重要環節，在旅游業快速發展中，旅游外交的獨特作用得到進一步凸顯。在對外交往中，每位民眾都是外交家，充當對外交往的使者和橋梁，作為一國文化軟實力的移動平臺，個人與國家協調配合，更能在國際舞臺上展現中華民族的形象和風范。出國旅游的中國公民，是中華文明傳播的移動載體，對于推動和塑造中國形象、提升國家軟實力都具有重要意義。

（二）旅游外交可作為我國傳統外交的有益補充

在“一帶一路”倡議背景下，國際旅游的外交功能不斷顯現。據國家旅游局統計，2015年我國出境旅游人數達到1.2億人次，出境市場境外消費1 045億美元，出境旅游成為世界旅游經濟的新引擎，國際旅游已成為我國外交的重要資產，此外，2015年入境旅游的外國游客達到2 598.54萬人次。發展國際旅游，為我國向外國游客展示中華獨特的自然和人文風光、傳播中國聲音、講好中國故事、增進中外人民友誼創造了良好的條件。旅游外交既有傳統外交的政治內涵，也有獨特的文化屬性，合理有效運用好旅游外交，將會有利于我國整體外交的開展，并能為我國經濟社會發展創造更好的國際環境，有利于我國的國家安全和和平發展大局。近年來，出國旅游公民出現不文明行為、消費欺詐、搶劫綁架等問題，嚴重影響了國民旅游權益和中國形象，在此情況下，要處理好諸多對外事務，單靠政府外事部門已不能滿足新形勢的需要，而且國民對旅游外交及相關問題關注度也日益提高。因此，我國需要在不斷變化發展的形勢下加強對旅游外交的研究和指導，建立旅游外交體系，有序引導國際旅游業的健康發展，以服務于我國的整體國家利益，夯實外交基礎，造福人民。

（三）旅游外交可有力推動我國“一帶一路”建設

“一帶一路”建設是我國國家發展的新倡議，對我國與相關國家經濟合作和人文交流具有重要的指導意義。“一帶一路”以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通為主要內容，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、責任共同體和命運共同體，是多元立體的合作新模式。“民心相通，旅游先通”，因此，在倡議實施過程中，跨國旅游合作環節必不可少，應發揮文化旅游的橋梁功能和探路作用。由于跨國合作涉及各國中央與地方政府部門、社會團體、個體公民等多方面，合作內容包含政策、法律、信息、教育和人才等眾多領域，所以需要建立成熟的旅游外交體系，促進區域內民間人文交流和旅游交往，增進各國民眾間的理解和信任，為新絲路建設增加潤滑劑，以推動各國在“一帶一路”建設上的合作，實現合作共贏。

五、旅游外交管理頂層設計分析

（一）我國旅游外交管理體系現狀分析

由于旅游外交在國內外都是一項新的課題，所以國際社會尚沒有一套成熟的旅游外交管理體系。改革開放以來，我國旅游業得到了長足的發展和進步，旅游業由政治接待型向經濟產業型，經濟功能性質日益明顯，這大大促進了近幾十年我國旅游產業的發展和進步，國內外交流日益頻繁，旅游外交將成為我國積極的外交戰略資產。但同時，旅游局和各級旅游行政管理部門已不能有效應對旅游業出現的新情況，而且出現了新的問題：旅游業管理體制不健全滋生了行業亂象;旅游業過分追求經濟利益，忽視其本身具有的社會屬性;旅游業快速擴張損害了旅游活動的文化休閑性;旅游業本身的政治功能被擱置，甚至被否定;旅游業本身具備的社會文化、政治和經濟功能是我國重新審視和發展旅游業的基點，旅游外交作為國家未來的一項積極戰略，與其相關的政策體系和管理機制建設成為我國首要解決的問題。

（二）我國旅游外交管理頂層設計思路分析

1.盡早確立旅游外交國家戰略，做好旅游外交中長期規劃的研究和制訂。為有效應對錯綜復雜的國際形勢，我國外交應積極面對，主動適應發展變化的國際社會，為“一帶一路”倡議的推動和實施掃清障礙。面對國際旅游的多重功能，外交部作為我國外交事務的主管機構，及時把握當前大旅游時代外交的特點，加強對旅游外交相關問題的預判和分析，牽頭國家旅游局、商務部等部門，做好旅游外交國家戰略的先期調研、設計工作，盡早制訂旅游外交國家戰略方案，并由全國人大審議確定，論證和決策工作由全國人大常委會及財經委員會、外事委員會為主，輔以新的旅游外交工作小組，共同完成。全國人大要立足我國的國情和國際形勢的變化，保持好與外交部、商務部、國家旅游局和駐外使領館等部門和機構的聯系，并做好與網絡、電視臺等傳媒機構的密切溝通，協調整合各方信息及資源，掌握旅游外交領域最新情況，主導規劃和戰略的確定，這樣可以有效克服部門利益之爭，避免出現部門利益法制化的傾向，最大限度地保障法律的公正、公平，增強法律的權威性，其中，全國人大制定《旅游法》就是成功的實例。20世紀90年代初，由國家旅游局牽頭起草的《旅游法》由于種種原因被擱置，2009年，由全國人大財經委牽頭，23個部門和有關專家重新啟動《旅游法》的立法，并于2013年正式實施。從《旅游法》出臺過程可以看出，在立法過程中全國人大具有重要的權力和民意基礎，旅游外交需要充分發揮全國人民代表大會的作用，對旅游外交相關問題進行充分的調研和商談，集思廣益，然后經過公開、反復的答辯質詢程序，反復、慎重地考量旅游外交領域出現的新問題和觀點，克服個別民意可能出現的無知、恣意等負面影響，在民主決策的基礎上制定我國旅游外交中長期戰略的研究和規劃，對旅游政策協調、游客權利保護、旅游品質提升和國民旅游素質教育等多個領域形成廣泛的共識，確定科學長遠的旅游外交戰略方向。

2.加強旅游外交立法和決策工作，構建“以民為本”的旅游外交參與機制。為了促進旅游外交的有序發展，我國應盡快采取以法制建設促規范管理的發展道路。在旅游業發展的背景下，健全的旅游立法是旅游業健康發展的法制前提和保障。旅游立法工作是憲法賦予全國人大及其常委會的重要權能，全國人大及其常委會可通過制定與旅游外交有關的法律，監督、調控旅游行業的市場秩序，保障國民旅游和國際游客的合法權益，進而對國家的對外交往政策發揮實際影響，實現我國旅游外交與國家戰略的有機結合。

日本早在1963年就出臺了《觀光基本法》，2003年提出了“觀光立國”的基本國策，日本國會在2006年通過了《推進觀光立國基本法》，2007年出臺了《推進觀光立國基本計劃》，對實現觀光立國的基本方針，各具體目標，資源、文物的保護、利用和開發，人才培養，國際間合作，中央政府各部門、地方政府、民間團體和居民分工參與，加快旅游基礎設施建設，推進帶薪休假等制度建設，確保旅游者利益和安全等方面都提出了具體可行的計劃和實施意見。

我國可以借鑒國外先進經驗，以旅游法為核心，形成和完善我國的旅游法律制度，通過對旅游國際交流行為立法規范，使人民做出有序參與和實踐旅游行為，同時進一步提高立法質量，依法治旅，法制興旅，加快旅游強國建設步伐。

3.加強旅游外交協調及監督，提升旅游外交的實效。對于旅游外交的執行效果，需要加強監督。全國人大及其常委會對中央國家機關的一切對外事務享有依法監督權，國家黨政機關也有義務主動、自覺地接受全國人民代表大會及其常委會的監督。由于各種原因，目前我國人大監督的意識不夠強、人大監督的程序缺乏具體操作性、人大監督主體不夠清晰、人大監督人員素質不夠高，人大對外交的監督不夠有力。旅游立法通過后，要在全社會廣泛宣傳、教育，從輿論上進行引導，各地方政府及其旅游主管部門作為具體執行部門，應確保相關法律的有效實施。全國人大及地方人大的相關職能部門需要制定操作性強、公開透明的監督機制，定期對涉及旅游外交事務加強監督考核，加強對旅游局、移民、海關、邊檢、警察和安保等相關部門的工作監督，查看旅游法規和政策的執行情況，保障旅游外交工作的實際成效。2006年，國務院頒布《中國公民出境旅游文明行為指南》《中國公民國內旅游文明行為公約》，但對游客國內外旅游的規范和促進效果不明顯，因此，全國人大應監督相關部門加強對相關法律、法規及政策的落實執行，既要重視對中國游客的教育引導，也要督促政府相關部門或者行業協會，牽頭成立“中國游客海外維權應急處理中心”等機構，保障中國游客境外旅游合法權益，使開展旅游成為國民文明、健康、安全和快樂的生活方式。

此外，當前外交活動呈多元化發展趨勢，正從傳統的政治與安全領域等擴散到政治、經濟、文化、旅游、環境和醫療等領域，參與外交的主體也大大增加，議會、政黨、政府的不同部門、次國家行為體、非政府組織、公民個人都成為了對外交往的實施者，形成了議會外交、首腦外交、政黨外交和民間外交等外交形式，構成了多元化的總體外交格局。全國人大作為人民意志的體現和最高權力機關，也是統籌協調最好的執行者，在這種情況下，必須整合管理各部門、各渠道、各層級的對外旅游交往，加強外交行為體之間的協調，整合各種外交資源，以提高旅游外交的總體實效，更好地維護和拓展中國的國家利益。全國人大及其常委會還可以通過質詢、選舉、罷免和特定問題調查等方式監督上述機構的對外交往行為，確保所有外交行為體的對外旅游政策及行為不偏離國家外交的總體軌道，并能起到相互配合、相互促進的作用。

4.積極開展旅游外交，開創全方位、多層次“全民外交”新格局。旅游外交與公共外交具有某些相同或相近的特性，所以在旅游外交統籌管理過程中，可以借鑒我國公共外交體系的實施管理體系。旅游外交作為一項系統工程，需要建立全方位、立體化、多層次的工作格局，目前，全國政協、外交部等均設有公共外交專門機構大力推動本項工作，中國公共外交協會于2012年年底成立;此前，廣東、上海、天津等不少地方也成立了公共外交協會。目前，公共外交蓬勃發展，但缺乏協調，且主要集中在政府及官方機構，公民的參與度不高。為此，首先，全國人大作為全國最高權力機構，應組成一個跨部門的“旅游外交戰略委員會”，負責統籌協調各方資源，依托各級公共外交資源，使各方通力配合，逐漸形成外交部及國家旅游局等政府部門引導、旅游企業參與、不同層次民眾實施的旅游外交機構體系，指導旅游公共外交工作的開展;其次，全國人大應在推動旅游公共外交工作中發揮縱向推進作用，可在各級人大設立負責旅游公共外交的工作小組，由工作小組負責向公眾培訓旅游及外事知識和常識，讓旅游公共外交更接地氣，并增強全民旅游外交意識;另外，全國人大及地方人大，可制定適合全國及地方的公共外交的法規條文，引導和規范我國政府和公民的旅游公共外交行為，并定期監督、質詢各級政府及機構在旅游公共外交實施成效，檢查、督促旅游公共外交工作的落實。

六、結語

隨著社會的發展和生活水平的提高，旅游越來越成為人民的基本需求，國內外人民交流也日益頻繁，旅游外交在國際關系中也將會發揮越來越大的作用。因此，對于旅游外交管理頂層設計，不應將其當作特定時期國家政策予以應對，而應從戰略高度和長遠角度盡早謀劃和布局，樹立“旅游外交一盤棋”的整體思路，促成多方參與，加強體系制定、執行、協調和監督等各環節運作，為我國“一帶一路”倡議的成功實施、小康社會的全面建成做出新貢獻。

（作者單位：廣州商學院旅游學院）