談當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項(xiàng)目融資的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)措施

余瀟璞

摘要：新時(shí)期，PPP融資模式開始成為當(dāng)下較為常用的融資模式。PPP融資模式的出現(xiàn)是順應(yīng)了市場(chǎng)的需求。由于政府財(cái)政資金有限，面對(duì)需要耗巨資建設(shè)的項(xiàng)目，政府為了推行項(xiàng)目的實(shí)施，以采取PPP融資模式來(lái)吸引社會(huì)資本的加入，從而解決PPP項(xiàng)目建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)操作中也切實(shí)可行。在這樣的背景下，本文分析了在當(dāng)前政策背景下，PPP項(xiàng)目融資所存在的難點(diǎn)，并針對(duì)這些難點(diǎn)提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以期研究結(jié)論能為PPP項(xiàng)目融資工作提供一點(diǎn)指導(dǎo)性建議。

關(guān)鍵詞：政策;PPP;融資;難點(diǎn);措施

一、當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項(xiàng)目融資的難點(diǎn)分析

（一）政府方面的難點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目融資的法律環(huán)境還尚不成熟，雖然有一些法律法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，但是在具體執(zhí)行的過(guò)程中仍然會(huì)出現(xiàn)缺乏有效性的PPP運(yùn)行模式的法律環(huán)境。政府要吸引社會(huì)資本進(jìn)行融資，以達(dá)到公私合營(yíng)的目的，就必須制定一個(gè)方案來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本的加入，但是這個(gè)方案對(duì)社會(huì)資本要具備足夠的吸引力，需要政府部門為市場(chǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定健全的政治環(huán)境、法律環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等，同時(shí)還需要為市場(chǎng)提供一個(gè)在政治和行政上都能支持的誠(chéng)信體系，以確保PPP項(xiàng)目中的條約能夠按照所規(guī)定的完好執(zhí)行。但是當(dāng)前的政策和法律環(huán)境，這些要按照要求來(lái)實(shí)施還具備一定的難度。另外，PPP項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中還存在審批周期較長(zhǎng)的問(wèn)題[1]，較長(zhǎng)的審批周期使得社會(huì)資本進(jìn)入較慢，并降低了社會(huì)資本投資的積極性，在一定程度上降低了項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)程，使得項(xiàng)目無(wú)法保質(zhì)保量的按期完成，進(jìn)而損害了投資方的利益。

（二）市場(chǎng)方面的難點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)的民營(yíng)資本總份額在市場(chǎng)上雖然占有較大的比例，但是具備較強(qiáng)發(fā)展實(shí)力的民營(yíng)企業(yè)較少。對(duì)于需要巨額融資資金的PPP項(xiàng)目，部分小民營(yíng)企業(yè)由于資金和經(jīng)營(yíng)條件有限，無(wú)法向具有一定投資風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資。而國(guó)有銀行也難以向社會(huì)資本借貸巨額資金，從而使得社會(huì)資本不具備投資PPP項(xiàng)目的實(shí)力。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的法律環(huán)境和當(dāng)前政策環(huán)境的不完善，也使得社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估難以準(zhǔn)確把握。部分社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)，存在項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)資金運(yùn)行不足，市場(chǎng)監(jiān)管理念不清，公私監(jiān)管的角色錯(cuò)位，在項(xiàng)目建造過(guò)程中，因?yàn)榉N種原因出現(xiàn)“爛尾工程”[2]，投資方所投資的資金和項(xiàng)目在在建工程中被擱置，不僅可能出現(xiàn)施工質(zhì)量低下，還可能出現(xiàn)工程停工，或后期運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目有投入無(wú)產(chǎn)出。

（三）項(xiàng)目方面的難點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的投資通常以大型建筑型項(xiàng)目為主，這種類型的項(xiàng)目具有耗資較大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，回報(bào)時(shí)間較慢等特點(diǎn)。對(duì)于這樣的投資項(xiàng)目，政府需要以較大的吸引力才能吸引社會(huì)資本投資相關(guān)PPP項(xiàng)目。同時(shí)，部分PPP投資項(xiàng)目還具有一定的公益性，比如城市道路建設(shè)，公共設(shè)施建設(shè)等。這些具有一定公益性的PPP項(xiàng)目其收益也存在一些不確定性，部分公益性項(xiàng)目在投資初期很難出現(xiàn)收益，這種項(xiàng)目初期大部分處于虧損狀態(tài)，而社會(huì)資本的投資最為主要的目的在于項(xiàng)目具有豐厚的回報(bào)，對(duì)于回報(bào)周期長(zhǎng)，回報(bào)率少的項(xiàng)目，社會(huì)資本較少涉足。另外，項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制在當(dāng)前的政策環(huán)境下也較不成熟。當(dāng)前，在具體實(shí)踐過(guò)程中也切實(shí)存在部分社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目后，項(xiàng)目中途暫停擱置，項(xiàng)目未建成直接荒廢的現(xiàn)象。而對(duì)于期間出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不成熟，使得這些風(fēng)險(xiǎn)和損失的分配也分擔(dān)不合理。從而使得PPP項(xiàng)目存在融資難點(diǎn)。

二、對(duì)當(dāng)前政策環(huán)境下PPP項(xiàng)目融資難的幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施

（一）完善政策環(huán)境，提高工作效率

PPP項(xiàng)目融資通常情況下會(huì)涉及到巨額資金和較長(zhǎng)的項(xiàng)目建設(shè)周期，這對(duì)于社會(huì)資本而言具有較大的挑戰(zhàn)性和風(fēng)險(xiǎn)性。完善政策和法律環(huán)境是吸引社會(huì)資本投資的必要條件。當(dāng)前，各國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的立法主要分為三種：一是，從國(guó)家層面來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一立法;二是，國(guó)家缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一立法，只是單獨(dú)針對(duì)不同的PPP項(xiàng)目進(jìn)行立法;三是，對(duì)現(xiàn)行的法律進(jìn)行規(guī)范，以現(xiàn)行的法律規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)[3]。在這三種立法模式中，運(yùn)用第一種方式來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一立法對(duì)社會(huì)資本的保護(hù)力度最大，社會(huì)資本能夠在國(guó)家大法下合理保護(hù)自身的合法權(quán)益，地方法律法規(guī)再結(jié)合自身的實(shí)際情況對(duì)不同的PPP項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)立法，讓PPP項(xiàng)目的投資者和利益相關(guān)方在相對(duì)完善的法律環(huán)境中保質(zhì)保量的運(yùn)行。同時(shí)，提高政府對(duì)PPP項(xiàng)目的審批效率，精簡(jiǎn)審批流程，將項(xiàng)目審批資料和權(quán)限限定在主要責(zé)任方。另外，提高政府的公信力，保障政府按照合同約定完成承諾。

（二）加大項(xiàng)目吸引力度，完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制

PPP項(xiàng)目的投資所需資金巨大，在這種情況下，政府為了更好的吸引更多的社會(huì)資本的投資，應(yīng)該營(yíng)造一種良好的PPP項(xiàng)目投資環(huán)境。一是，打造一種公平公正的招投標(biāo)平臺(tái)，讓具有較強(qiáng)實(shí)力的公司切實(shí)憑借自身的實(shí)力完成公平的項(xiàng)目投標(biāo)。二是，允許和鼓勵(lì)基金公司參與PPP項(xiàng)目的投資與建設(shè)，并與基金公司之間建立一種科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制。三是，政府需要建立一種機(jī)制，既能讓國(guó)有銀行放松對(duì)社會(huì)資本的貸款條件，又能保障國(guó)有銀行向社會(huì)資本所貸的資金能夠按期保質(zhì)保量的獲得回報(bào)，避免銀行所貸的巨額資本成為壞賬。三是，引入具有較強(qiáng)權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)建立完善的監(jiān)管體系，第三方機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，這種監(jiān)管權(quán)能夠有效地對(duì)PPP項(xiàng)目和資金進(jìn)行監(jiān)管，確保項(xiàng)目的資金、進(jìn)程等能夠按照計(jì)劃合理開展。

（三）完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，最大化確保收益

社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目最為主要的在于該項(xiàng)目具有投資價(jià)值，即投資該項(xiàng)目在短期或在一定時(shí)期之內(nèi)投資方能夠獲得較豐厚的回報(bào)。但是在具體的投資實(shí)踐中，往往需要采取PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行融資的項(xiàng)目，一般具有一定的公益性，而這種公益性決定了項(xiàng)目的投資回報(bào)期會(huì)較長(zhǎng)，且投資回報(bào)率有限。對(duì)此，政府應(yīng)該采取多種方式來(lái)拓展投資回報(bào)渠道，比如根據(jù)具體實(shí)際采取收取門票或者收取租賃費(fèi)，或延長(zhǎng)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，或開拓更多的廣告渠道，或創(chuàng)新更多的具有消費(fèi)價(jià)值的項(xiàng)目等，使得投資方能夠多渠道增加經(jīng)濟(jì)來(lái)源。從而吸引更多的社會(huì)資本來(lái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資[4]。同時(shí)，要完善PPP項(xiàng)目的分擔(dān)機(jī)制，在具體實(shí)踐過(guò)程中，確實(shí)存在部分PPP項(xiàng)目在建造過(guò)程中因?yàn)橘Y金等原因而中途擱置，給投資方造成較大的投資損失。因此，政府需與投資方建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。通過(guò)專家組的分析與研究，明確項(xiàng)目在建造過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并明確各方所需承擔(dān)的責(zé)任，并建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系，讓風(fēng)險(xiǎn)能夠隨時(shí)被監(jiān)控，并最大化地降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失，以確保風(fēng)險(xiǎn)被控制在投資方可控范圍內(nèi)，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，并確保項(xiàng)目保質(zhì)保量完成。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前政策環(huán)境下的PPP項(xiàng)目的融資存在幾大方面的難點(diǎn)，這幾大方面的難點(diǎn)本文從政府、市場(chǎng)和投資項(xiàng)目本身三個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行了分析。PPP項(xiàng)目本身在投資過(guò)程中所具有的投資資金巨大，回報(bào)周期較長(zhǎng)，回報(bào)率有限的特點(diǎn)，使得PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中難以較好地吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資。對(duì)于這些難點(diǎn)，本文也針對(duì)難點(diǎn)從三個(gè)方面提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，這些應(yīng)對(duì)措施對(duì)于解決PPP項(xiàng)目融資是必不可少的措施，在PPP項(xiàng)目融資模式中，政府和社會(huì)資本均需要完善的法律環(huán)境、監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系等來(lái)保障PPP項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性，以確保PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)方能夠獲得最大回報(bào)。

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