海域資源綜合利用視域下的使用權(quán)配置研究

程博 翟云嶺

摘 要：海域資源配置邏輯產(chǎn)生于產(chǎn)權(quán)理論。傳統(tǒng)的單一權(quán)利模式不適應(yīng)海域資源綜合利用的需要，分層確權(quán)模式雖然在《中華人民共和國物權(quán)法》框架下充分考慮到立體用海的特點，是對中國現(xiàn)有海域管理制度的突破，但仍面臨無法解決科學(xué)配置海域資源的實踐難題。按照海域功能確權(quán)模式來分配海域資源，改變了簡單地依據(jù)空間分層來確權(quán)的思路，讓海域空間從屬海域資源經(jīng)濟(jì)價值實現(xiàn)過程，即依據(jù)實現(xiàn)海域某一項經(jīng)濟(jì)價值的需要，確定該項海域使用權(quán)涉及的海域空間范圍，有助于實現(xiàn)海域資源最優(yōu)配置。

關(guān)鍵詞：海域資源配置;海域資源綜合利用;海域使用權(quán);功能確權(quán)

中圖分類號：F124.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）03-0043-07

一、問題的提出

黨的十八大報告首次將建設(shè)海洋強國確定為中國海洋事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九大報告系統(tǒng)闡述了建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)的重要地位、努力方向和實現(xiàn)路徑。要實現(xiàn)加快建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標(biāo)，一個重要方面是“提高海洋資源開發(fā)能力，著力推動海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變”。海洋經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變離不開海域資源的綜合利用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源需求的不斷增加和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，世界各國的海洋開發(fā)、利用和保護(hù)活動拓展出新領(lǐng)域。除傳統(tǒng)的海洋漁業(yè)、航運、曬鹽、油氣礦產(chǎn)資源開采工業(yè)和海水增養(yǎng)殖業(yè)等之外，海底隧道、海底光纜、人工島礁、海洋娛樂和旅游業(yè)等一系列海洋新興產(chǎn)業(yè)都已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)中嶄露頭角。這些不同類型用海活動之間的組合，有些會相互制約，有些會兼容并存，還有一些會相互促進(jìn)。海域資源綜合利用需要針對同一海域設(shè)計不同功能用途的組合。成功的綜合利用安排可以實現(xiàn)同一海域上多種經(jīng)濟(jì)活動和多功能同時并存，各用海項目在開發(fā)利用時不僅不會互相干擾，還會發(fā)揮海域使用的綜合效益，最終實現(xiàn)海域資源利用效益的最大化。

海域使用權(quán)是實現(xiàn)海域資源綜合利用的基本前提。為了促進(jìn)海域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《國家海域使用管理暫行規(guī)定》確定了國家對海域的所有權(quán)，并規(guī)定了相關(guān)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租等要求，實行有償使用。海域所有權(quán)是其流轉(zhuǎn)權(quán)的“母權(quán)”所在，國家在此基礎(chǔ)上允許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。使用海域的主體可以通過一級市場和二級市場取得海域使用權(quán)，進(jìn)而通過開發(fā)和利用海域資源獲益。那么，如何有效規(guī)劃和配置海域使用權(quán)以實現(xiàn)海域資源綜合利用？這成為海域資源配置領(lǐng)域所面臨的核心問題。

海域資源使用權(quán)的有效規(guī)劃和配置，理論層面的原點是海域資源的公共資源或公共物品屬性。國外主要基于公地悲劇理論、反公地悲劇理論、公共物品理論、外部性理論以及產(chǎn)權(quán)理論等領(lǐng)域，探索優(yōu)化此類公共資源管理和配置的方法和路徑。其一，基于公地悲劇理論和反公地悲劇理論的研究。哈丁在深入分析公共牧場、公海資源和國家公園等資源枯竭及環(huán)境污染等問題產(chǎn)生的原因后，最早將“公地悲劇”概念引入公共資源管理中，并提出“如果某種資源的產(chǎn)權(quán)界定不清，最終可能導(dǎo)致其資源被濫用”的論斷。在哈丁及其追隨者看來，自然資源的共有性質(zhì)是自然資源利用問題的根源，由于眾多人參與有利可圖的自然資源利用過程，必然導(dǎo)致悲劇性結(jié)局。因此，由于缺乏明確的產(chǎn)權(quán)界定，共有財產(chǎn)資源的過度利用和濫用不可避免，最終導(dǎo)致市場失靈。關(guān)于如何進(jìn)行共有財產(chǎn)資源配置，哈丁主張采取明確界定產(chǎn)權(quán)和政府直接管制的方式。Heller[1]認(rèn)為，公地悲劇理論只關(guān)注到公共資源的過度利用，而忽略了公共資源利用不充分的情形，并提出了如果產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清晰將會導(dǎo)致資源閑置或浪費及利用不足，即反公地悲劇理論。其二，基于公共物品理論的研究。Samuelson[2]發(fā)現(xiàn)，公共物品具有消費非競爭性這一重要特性。奧斯特羅姆將海域資源界定為準(zhǔn)公共物品，并細(xì)分了海域資源的經(jīng)濟(jì)屬性。其三，基于外部性理論的研究。正外部性雖然可以增加他人福利，但對公共資源本身價值的增值體現(xiàn)不出同等的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn);負(fù)外部性減少了他人福利，卻無需付出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價。兩種外部性在不同程度上都會影響資源配置效率，完全依賴市場手段是無法避免外部性對資源配置效率帶來的消極影響。因此，部分學(xué)者提出采用政府干預(yù)和設(shè)置交易許可審批等方式解決，在此基礎(chǔ)上研究如何降低外部性對海域資源配置效率的影響。其四，基于產(chǎn)權(quán)理論的研究。產(chǎn)權(quán)理論對海域的利用和管理以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)均具有重要意義。科斯定理是產(chǎn)權(quán)理論界的重要代表，理論創(chuàng)始人科斯在《社會成本問題》中提出：“當(dāng)各方能夠無成本的討價還價并對大家有利時，無論產(chǎn)權(quán)如何界定，最終將是有效率的”。科斯認(rèn)為，當(dāng)交易成本為零時，不管最初的權(quán)利如何分配，只要允許自由交易，有關(guān)各方總可以達(dá)成一種協(xié)議，讓每個人的情況都變得更好，實現(xiàn)社會總收益最大化;在交易成本大于零的現(xiàn)實世界中，權(quán)利的初始安排將影響到資源的最終配置。科斯發(fā)現(xiàn)，市場運行、制度使用、制度安排以及制度安排的變更都是有成本的，都要受到交易費用的影響。波斯納[3]指出，必須建立排他、可轉(zhuǎn)讓、明確界定和有效實施的海域資源產(chǎn)權(quán)制度。North和Thomas[4]發(fā)現(xiàn)，由于私權(quán)能給人們帶來明確的回報，所以會產(chǎn)生正向激勵，而公共產(chǎn)權(quán)制度無法達(dá)到這一效果。綜合上述研究，通過明確海域資源的產(chǎn)權(quán)屬性，有助于借助市場行為有效降低負(fù)外部性對海域資源配置的不利影響。此外，可以借鑒Ostrom[5]的自主治理觀點，嘗試市場配置或政府配置之外的第三種公共資源配置模式。

目前國內(nèi)關(guān)于海域使用權(quán)配置問題的研究，主要集中在海域使用及管理制度、海域使用權(quán)制度、海域空間資源使用權(quán)、海域資源二級市場所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)、海域分層確權(quán)利用等方面，以海域資源使用的宏觀戰(zhàn)略層面為主，對海域資源微觀配置層面的研究則較為分散，主要圍繞可持續(xù)發(fā)展理論、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、資源與環(huán)境理論框架進(jìn)行研究。其中海域資源配置方式是研究的主要方向，關(guān)注重點仍停留在市場在資源配置的基礎(chǔ)作用上;研究角度主要以服務(wù)政府履行管理職能為出發(fā)點，特別強調(diào)海域使用權(quán)收益的重要性。在已有文獻(xiàn)中，李永祺和鹿守本[6]系統(tǒng)論述了中國海域使用管理的基本問題。尹田[7]較為全面地分析了海域物權(quán)的性質(zhì)、基本理論體系和主要實踐等問題。陳興華[8]提出了中國海洋資源產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建思路。韓立民和陳艷[9]指出，中國海域資源屬于共有財產(chǎn)資源，只有明確界定海域資源產(chǎn)權(quán)并建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，才能實現(xiàn)海域所有權(quán)與海域使用權(quán)的有效分離以及海域資源產(chǎn)權(quán)市場的形成。王淼和高偉[10]概括了海洋空間資源的產(chǎn)權(quán)特征，提出了海域分層確權(quán)多層次利用的理論和實踐構(gòu)想，指出實施確權(quán)制度所需要的成本與收益之間的關(guān)系，并以靜態(tài)測度模型和動態(tài)測度模型對兩種確權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)制度變革與否進(jìn)行分析。

本文基于產(chǎn)權(quán)理論嘗試解決海域資源配置的公地悲劇和外部性等問題，在海域資源綜合利用視域下以確權(quán)為突破口研究如何優(yōu)化中國海域使用權(quán)配置。相較于單一權(quán)利模式和分層確權(quán)模式，按照海域功能確權(quán)模式讓海域空間從屬海域資源經(jīng)濟(jì)價值實現(xiàn)過程，即依據(jù)實現(xiàn)海域某一項經(jīng)濟(jì)價值的需要，確定該項海域使用權(quán)涉及的海域空間范圍，有助于實現(xiàn)海域資源最優(yōu)配置。

二、海域使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)特征

Coase[11]認(rèn)為，當(dāng)交易成本很小或不存在時，只要確定產(chǎn)權(quán)，則無論產(chǎn)權(quán)界定給誰，市場均衡都能實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。即當(dāng)再談判和商議對雙方不產(chǎn)生成本時，經(jīng)濟(jì)的外部性或由其產(chǎn)生的無效率便可以消除。科斯定理延伸了制度安排會受到交易費用的影響，對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中如何配置產(chǎn)權(quán)決策有重要指導(dǎo)作用。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下，市場機制的運行不再是在黑箱中無成本的有序運行，而是存在制度設(shè)計、使用和變革等帶來的一系列交易費用，此時產(chǎn)權(quán)配置對于經(jīng)濟(jì)效率至關(guān)重要。

產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等組成的一組權(quán)利束，所有權(quán)是其中最本質(zhì)的關(guān)系，其他產(chǎn)權(quán)都由其衍生出來。產(chǎn)權(quán)反映了經(jīng)濟(jì)所有制的法律表現(xiàn)形式，是界定各經(jīng)濟(jì)主體權(quán)、責(zé)、利內(nèi)容及邊界的范疇，實質(zhì)是人們之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系[12]。產(chǎn)權(quán)的屬性主要體現(xiàn)在其具有經(jīng)濟(jì)實體性、可分離性和產(chǎn)權(quán)流動的獨立性，并且產(chǎn)權(quán)具有激勵、約束、資源配置與協(xié)調(diào)等職能。正如菲魯博騰所說：“產(chǎn)權(quán)不是人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在和使用而引起人們之間一些被認(rèn)可的行為性關(guān)系。產(chǎn)權(quán)分配格局具體規(guī)定了人們那些與物相關(guān)的行為規(guī)范，每個人在與他人的相互交往中都必須遵守這些規(guī)范，或者必須承擔(dān)不遵守這些規(guī)范的成本。因此，社會中通行的產(chǎn)權(quán)制度便可以被描述為界定每個個人在稀缺資源利用方面的地位和一組經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)制度可以實現(xiàn)其相對應(yīng)的法權(quán)形式，以法權(quán)形式體現(xiàn)所有制關(guān)系的科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)制度，是用來鞏固和規(guī)范商品經(jīng)濟(jì)中財產(chǎn)關(guān)系、約束人的經(jīng)濟(jì)行為、維護(hù)商品經(jīng)濟(jì)秩序和保證商品經(jīng)濟(jì)順利運行的法權(quán)工具。按照上述觀點，產(chǎn)權(quán)亦存在基于物的利用所形成的人與人之間的關(guān)系。因此，對“產(chǎn)權(quán)”概念的理解和把握應(yīng)注意兩點：一是產(chǎn)權(quán)應(yīng)視為人對物的權(quán)利，即經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的權(quán)利，以及發(fā)生在人們利用資產(chǎn)過程中形成的經(jīng)濟(jì)和社會性質(zhì)的關(guān)系;二是產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)不是人對物的權(quán)利，而是在利用資產(chǎn)過程中形成的人與人之間的關(guān)系，即社會關(guān)系是產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。

自哈丁提出公地悲劇問題后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公共資源問題產(chǎn)生的原因及如何治理進(jìn)行了研究，并給出了不同的解決方案，解決公地悲劇問題已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家共同的目標(biāo)。海洋在過去被認(rèn)為是完全開放的公共空間，產(chǎn)權(quán)沒有存在的余地。但近幾十年實踐證明，海洋不幸成為了公地悲劇的一個現(xiàn)實標(biāo)本。世界各國海域產(chǎn)權(quán)制度仍然處于從無到有、不斷完善的過程。

自哈丁提出公地悲劇問題后，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公共資源問題產(chǎn)生的原因及如何治理進(jìn)行了研究，并先后給出了不同的解決方案，解決公地悲劇問題已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家們共同的目標(biāo)。海洋在過去被認(rèn)為是完全開放的公共空間，產(chǎn)權(quán)沒有存在的余地。但人類近幾十年實踐證明，海洋不幸成為了產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中著名的公地悲劇的一個現(xiàn)實標(biāo)本。時至今日，世界各國海域產(chǎn)權(quán)制度仍然處于從無到有、不斷完善過程中。

海域產(chǎn)權(quán)同樣是一系列權(quán)利束的集合。按照科斯定理的邏輯，首先需要清晰界定海域產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)清晰對海域資源配置至關(guān)重要，這使得其提供方和需求方在市場上各取所需，通過價格機制實現(xiàn)福利水平最大化，最終實現(xiàn)市場效率。若產(chǎn)權(quán)主體無法對海域資源進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或處置，就不能通過市場機制將資源配置在善用者手中，從而降低配置效率。因此，當(dāng)海域產(chǎn)權(quán)屬于無主產(chǎn)權(quán)或界定不清時，海域產(chǎn)權(quán)的市場交易便會受阻，有更高支付意愿或使用需求的買者無法得到海域資源，并創(chuàng)造更高的價值，或者給社會帶來更高的收益，這都阻礙了整個社會實現(xiàn)有效的帕累托改進(jìn)。

海域“私權(quán)化”的根本動因有兩個：一是賦予私人主體對一定范圍海域排他性支配權(quán)利，使其可以從對該海域付出的勞動和投入中獲得應(yīng)有的回報;二是界定私人主體可以從事排他性支配活動的范圍，平衡不同私人主體的利益以及私人主體與社會整體的利益。海洋開發(fā)利用屬于高投入、高風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)活動，如果沒有海域使用權(quán)這一基本權(quán)利的保護(hù)，海洋經(jīng)濟(jì)活動會受到極大抑制。海洋開發(fā)利用活動又具有很強的外部性，當(dāng)海洋資源的經(jīng)濟(jì)價值不斷被人發(fā)現(xiàn)，人們競相通過海域使用獲取利益的時候，沖突和矛盾不可避免，甚至還會出現(xiàn)資源浪費和環(huán)境生態(tài)破壞等負(fù)面結(jié)果。這就需要法律在不同利益主體之間恰當(dāng)?shù)胤峙錂?quán)利，并對私人權(quán)利加以限制，使社會公共利益得以維護(hù)。中國立法機關(guān)開創(chuàng)性地把海域物權(quán)納入物權(quán)法體系，在海域國家所有權(quán)的基礎(chǔ)上建立海域使用權(quán)制度，正是適應(yīng)現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但這一制度在法律政策層面和理論層面都面臨著諸多挑戰(zhàn)[13-14]。

如果使用海域和使用土地一樣具有高度排他性，那么海域使用權(quán)配置可以采取類似于按照地塊劃分配置土地使用權(quán)的辦法，對海域進(jìn)行平面劃界分塊，一宗海域只有一個海域使用權(quán)。但在海域資源綜合利用的情況下，一宗海域的多種功能用途并存，也會有多個海域使用者要求獲得平等的法律權(quán)利。立法者和執(zhí)法機關(guān)需要解決在海域存在多種功能用途的情況下，法律賦予哪種功能用途、哪些用海主體排他性財產(chǎn)權(quán)利的問題，這反映出配置海域使用權(quán)的特殊之處。只有實現(xiàn)海域使用權(quán)的有效配置，才能有效開發(fā)使用海域資源，錯誤的配置方式會妨礙海域資源綜合利用優(yōu)勢的發(fā)揮。如果法律只肯定單一的功能用途，其他功能用途的經(jīng)濟(jì)價值就不會被發(fā)掘。如果法律權(quán)利在不同用海主體之間配置不當(dāng)，在海域?qū)嶋H開發(fā)利用過程中發(fā)生矛盾和沖突，極大地增加海域開發(fā)利用活動的交易成本[15]。

產(chǎn)權(quán)具有一定的模糊性，學(xué)者們基于不同角度對其內(nèi)涵有不同的理解和認(rèn)識。一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是主體對客體的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利的反映，包括對財產(chǎn)的所有、占有、使用、支配和收益等權(quán)能，其他具備排他性、有限性和可轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利亦可囊括其中。盡管《中國人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱“《物權(quán)法》”）從法律層面明確了海域使用權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)，但學(xué)者們對于海域使用權(quán)性質(zhì)的爭論仍未停止。然而，學(xué)界關(guān)于海域使用權(quán)基本權(quán)能的理解已形成共識，通常認(rèn)為海域使用權(quán)具有排他性、限制性和可轉(zhuǎn)讓性等基本特征，這些特征可以從《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）找到直接依據(jù)。其一，海域使用權(quán)的排他性。該法第二條第三款規(guī)定了本法的適用范圍，明確了海域使用權(quán)是排他性用海活動，第二十三條第一款規(guī)定了海域使用權(quán)受法律保護(hù)，其他人不得非法侵犯，第四十四條規(guī)定海域使用權(quán)救濟(jì)方式，上述規(guī)定表明海域使用權(quán)具有排他性。其二，海域使用權(quán)的限制性。該法第二十三條第二款是對海域使用權(quán)排他性的限制，規(guī)定海域使用權(quán)人對他人無妨害用海活動不得阻撓，第二十五條按照用途對各類海域使用權(quán)存續(xù)期限的上限作了規(guī)定，這也是對海域使用權(quán)時間的限制。其三，海域使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。該法第二十七條第三款規(guī)定了海域使用權(quán)三種轉(zhuǎn)讓方式，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已不存在法律障礙。綜上所述，海域使用權(quán)具有財產(chǎn)屬性，符合產(chǎn)權(quán)的基本特征，無論其法律性質(zhì)如何界定，在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，其為產(chǎn)權(quán)應(yīng)無異議。

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明，產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)效率存在直接關(guān)系。當(dāng)海域產(chǎn)權(quán)被明確界定后，交易主體會考慮存在的所有成本，作出利益最大化決策來最大程度地優(yōu)化資源配置。可以說，進(jìn)行海域產(chǎn)權(quán)界定是海域資源有效配置的前提和基礎(chǔ)。

三、關(guān)于海域使用權(quán)兩種配置模式的批評性討論

（一）海域使用權(quán)單一權(quán)利模式和分層確權(quán)模式

海域使用權(quán)單一權(quán)利模式，顧名思義就是和土地使用權(quán)類似，根據(jù)平面四至坐標(biāo)對海域進(jìn)行區(qū)塊劃分，劃界后一宗海域的排他性使用權(quán)完全由一個法律主體享有，不允許存在第二個權(quán)利。雖然海域在客觀上有明確的空間立體特征，但《海域使用管理法》對海域空間的立體利用并沒有作出回應(yīng)。由于歷史局限性和認(rèn)識方面的不足，中國現(xiàn)行的海域使用管理基本都是以單一海域的水平面積為依據(jù)，基本不考慮海域資源分布的立體性和海域天然具有的層次性，單一權(quán)利模式是當(dāng)前中國海域管理部門沿襲默認(rèn)的海域使用權(quán)配置模式。從自然法理角度而言，類似于土地所有權(quán)，海域所有權(quán)的空間范圍上至天空下至地心，海洋行政主管部門代表國家設(shè)置了海域使用權(quán)，若此時沒有法律專門規(guī)定、而當(dāng)事人也沒有對此有具體約定，海域使用人可使用的空間范圍與所有人需要保持一致[16]。因此，對某一特定海域的使用應(yīng)包括對其水面、水體、海床和底土的使用，但其僅限于海域空間資源，而不延伸至這一空間中所含的生物資源和礦產(chǎn)資源等[17]。若其他人在被設(shè)定海域使用權(quán)的同一宗海域上從事具有排他性的經(jīng)濟(jì)活動，都應(yīng)該取得海域使用權(quán)人的同意。

在研究海域產(chǎn)權(quán)問題時，因海域的立體空間特征，除了縱向劃分，根據(jù)海域水平面積給定一宗確定的海域，產(chǎn)權(quán)主體可再次將這片海域進(jìn)行橫向劃分，每個劃分區(qū)域又可以同時設(shè)立兩個以上的海域使用權(quán)。這就是國內(nèi)很多學(xué)者主張的區(qū)分海域使用權(quán)理論或分層確權(quán)理論。有學(xué)者根據(jù)海域資源的空間性，提出了對海域資源從縱向和橫向進(jìn)行劃分設(shè)立海域使用權(quán);還有學(xué)者分析了海域分層利用和確權(quán)的可行性，并對分層原則、如何分層和應(yīng)注意的問題進(jìn)行了研究;還有學(xué)者指出：“可以分別界定水面使用權(quán)、水體使用權(quán)、海床使用權(quán)和海底使用權(quán)，除此之外，有的用海行為可能涉及到兩種或多種海域資源，因而還要確立綜合使用權(quán)”。分層確權(quán)理論可以進(jìn)一步從權(quán)利主體、客體和時效三個方面進(jìn)行理解。從海域使用權(quán)的主體來看，分層確權(quán)一方面將某一特定海域不同層次的海域使用權(quán)分別確權(quán)給不同的組織或個人;另一方面意味著一個用海主體如果對不同層次或范圍的海域資源批準(zhǔn)不同的建設(shè)項目，需要首先取得其在不同層次海域的使用權(quán)。從海域使用權(quán)的客體來看，通常是以經(jīng)緯度和四至坐標(biāo)確定一定面積的海域作為海域使用權(quán)的客體，而分層確權(quán)后海域使用權(quán)客體是通過三維立體空間進(jìn)行界定的，即通過經(jīng)緯度、垂直深度和八至坐標(biāo)來確定某一層次的海域空間。從海域使用權(quán)的時效來看，《海域使用管理法》就不同的用海項目規(guī)定了不同的權(quán)利期限，因而分層確權(quán)后不同層次、不同性質(zhì)的海域使用權(quán)的權(quán)利存續(xù)期間也不同。但在實踐時，基于統(tǒng)一進(jìn)行管理及確權(quán)，最優(yōu)決策是確定不同層次海域使用權(quán)的期限，那么不同性質(zhì)和不同層次用海項目的權(quán)利可以同時獲得，同時消失。分層確權(quán)模式在《物權(quán)法》的框架下充分考慮到了立體用海的特點，是對現(xiàn)有海域管理制度的突破，這種模式在理論層面比較容易理解，與《物權(quán)法》的一些基本原則也比較容易協(xié)調(diào)。

（二）對海域使用權(quán)兩種配置模式的批評

單一權(quán)利模式簡單明了，易于管理，但這一模式存在較大弊端，主要在于這一模式導(dǎo)致海域資源綜合利用難以實現(xiàn)。這是因為在社會高度分工的條件下，單個主體并不具備同時開發(fā)多種海洋資源的能力。若對其中一獨立的海域范圍在產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束中只確定一項權(quán)利，剩余的部分權(quán)利會造成一定的閑置，而由于這些權(quán)利沒有被界定清楚，涉入進(jìn)行開發(fā)使用會引起產(chǎn)權(quán)糾紛。例如，假設(shè)M海域有兩種可以同時開發(fā)的經(jīng)濟(jì)資源X和Y，在社會分工發(fā)達(dá)的條件下，公司A和B分別從事著兩種資源的開發(fā)可以實現(xiàn)最有效的社會產(chǎn)值分別為200和100。現(xiàn)公司A基于資源X申請海域使用權(quán)，顯然國家能夠征收的海域使用費只能依據(jù)資源X的評估價值，否則公司A就會放棄申請。如果國家把該海域的使用權(quán)完全授予給公司A，公司B就不能從事資源Y的開發(fā)。這樣的結(jié)果就是國家資源收費和社會產(chǎn)出都沒有實現(xiàn)最大化。如果最先提出海域使用權(quán)申請的是公司B并且也獲得審批，國家資源收費和社會產(chǎn)出的損失就更大。根據(jù)科斯定理，公司B或A都有可能和先獲得海域使用權(quán)的一方談判，獲得允許去開發(fā)資源Y或X，但這一結(jié)果卻是以損失社會公平（獲得海域使用權(quán)的一方獲得了額外收益）和增加交易成本（談判成本以及談判失敗的成本）為代價。

對海域資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行橫向劃分來分配相關(guān)權(quán)利束的模式，在實踐中會面臨以下問題：其一，很少有哪種用海活動可以嚴(yán)格局限在一個特定的分層空間內(nèi)進(jìn)行，如大多數(shù)用海活動都必須經(jīng)由海面進(jìn)入，很難想象在中間水體的活動不需要海面和海底的輔助支持。當(dāng)然這一問題可以通過主張相鄰權(quán)或在其他分層海域中設(shè)立類似于地役權(quán)的辦法來解決，但一些分層權(quán)利從開始設(shè)立就顯得先天不足。其二，依據(jù)空間分層來分配海域使用權(quán)，沒有考慮在同一分層空間中兩種不同性質(zhì)的用海活動并存的情況。隨著對海域資源綜合利用水平的不斷提高，會出現(xiàn)更多的用海形式，即使在同一分層空間也可能有不同主體分別從事不同類型的用海活動，這些活動并不相互排斥，如海水養(yǎng)殖和海上娛樂觀光。分層確權(quán)的目標(biāo)是充分發(fā)揮海域空間各類經(jīng)濟(jì)資源的價值，實現(xiàn)最大的產(chǎn)出，但它卻不能解決同一分層空間內(nèi)不同用海活動的沖突問題，很大程度上制約了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。

總之，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的環(huán)境資源壓力日益嚴(yán)峻，綜合開發(fā)海域資源是海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路，能夠有效遏制未來資源短缺。科學(xué)的海域使用權(quán)配置需著眼于海域經(jīng)濟(jì)的價值實現(xiàn)。國家允許海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，應(yīng)建立可以保證海域資源更新的立體綜合經(jīng)濟(jì)補償機制，避免簡單、廉價地把海域使用權(quán)授予單一權(quán)利主體，如此才能逐步遏制低價甚至無償買賣海域權(quán)、盲目占有海域使用權(quán)卻將其閑置等無效率操作，達(dá)到海域資源的立體綜合配置和開發(fā)使用的最優(yōu)效率。

四、按照海域功能用途確權(quán)：基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的新視角

（一）基本構(gòu)想

海域使用權(quán)與一般用益物權(quán)有著很大的不同[18]。一般來說，用益物權(quán)人對不動產(chǎn)在物理空間上具有所有權(quán)和收益權(quán)，但擁有海域使用權(quán)卻不是以物理占有為基礎(chǔ)進(jìn)行開發(fā)利用并獲取收益，而是對特定海域進(jìn)行各種利用，因而在性質(zhì)上是對資源使用和收益的權(quán)利。正是因為海域使用權(quán)的這一特點，在海域資源綜合利用過程中，海域使用權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)以海域功能用途為核心，根據(jù)海域功能用途的不同進(jìn)行歸類劃分，其基本原則是“一類功能用途、一項權(quán)利”。與分層確權(quán)模式相比，按照功能用途分別確權(quán)不是通過簡單的空間區(qū)域劃分來界定權(quán)利的范圍，而是立足于特定海域某一項獨立的經(jīng)濟(jì)價值。分層確權(quán)模式假定海域某一項經(jīng)濟(jì)價值依附于一個相對固定的海域物理空間，按照功能用途確權(quán)的模式改變了海域的經(jīng)濟(jì)價值和海域物理空間的邏輯關(guān)系，讓海域空間從屬海域資源經(jīng)濟(jì)價值實現(xiàn)過程，即依據(jù)實現(xiàn)海域某一項經(jīng)濟(jì)價值的需要，確定該項海域使用權(quán)涉及的海域空間范圍。

（二）按照功能用途確權(quán)解決了分層確權(quán)模式面臨的現(xiàn)實難題

以上文M海域為例，按照分層確權(quán)模式，相關(guān)海域使用權(quán)可以表述為：公司A擁有M海域空間層L1的海域使用權(quán)，其用途為開發(fā)資源X，依據(jù)該權(quán)利A有權(quán)排除他人對空間層L1的使用，或者為公司B擁有M海域空間層L2的海域使用權(quán)，其用途為開發(fā)資源Y，依據(jù)該權(quán)利B有權(quán)排除他人對空間層L2的使用。如果資源X和Y的開發(fā)利用各自嚴(yán)格地局限在L1和L2這兩個空間層實現(xiàn)，上述權(quán)利分配就不會產(chǎn)生問題。但現(xiàn)實情況可能并非如此，公司A和B都會經(jīng)常進(jìn)入對方的空間，在海洋環(huán)境下，判斷兩家公司的活動是否越界、越界程度并非易事，由此更容易引發(fā)糾紛。如果按照功能用途來分配權(quán)利，相關(guān)海域使用權(quán)為：公司A擁有M海域使用權(quán)，其有權(quán)對資源X進(jìn)行開發(fā)利用并排除他人干涉，其行使權(quán)利活動范圍主要集中在空間層L1，根據(jù)資源X的性質(zhì)，也需要在空間層L2從事活動。這樣公司A可以各自獨立自主地實施資源X的開發(fā)利用，無須征得對方的同意。

如果換成資源X、Y都集中在空間層L1或L2的情況，仍然可以按照“一類用途、一項權(quán)利”的辦法來分配海域使用權(quán)。雖然表面上會出現(xiàn)公司A和B擁有同一片海域使用權(quán)的情況，但由于二者權(quán)利所支配的經(jīng)濟(jì)資源是可以區(qū)分的，兩種用海活動可以兼容，這種權(quán)利分配結(jié)果不存在根本沖突，只要雙方權(quán)利人遵循民事活動中的平等互利和《物權(quán)法》的相鄰關(guān)系原則。

（三）按照功能用途確權(quán)與物權(quán)法理的相容問題

按功能用途設(shè)立海域使用權(quán)摒棄了以特定物理空間的排他性支配作為權(quán)利核心的思路，轉(zhuǎn)而以海域某一方面特定經(jīng)濟(jì)價值的排他性支配作為權(quán)利核心。這種權(quán)利配置方式是否與物權(quán)法理無法相容？

對這一問題的思考應(yīng)回到對海域使用權(quán)的基本認(rèn)識。尹田[19]指出，在不動產(chǎn)用益物權(quán)邏輯體系中，海域使用權(quán)與土地使用權(quán)處于同一位階，比建設(shè)用地使用權(quán)高一級，比土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)高兩級，其只是一種理論上抽象存在的權(quán)利類型，不能成為物權(quán)公示的基本權(quán)利單位。還有研究者認(rèn)為，海域使用權(quán)是綜合性和復(fù)合的權(quán)利，如海洋經(jīng)濟(jì)中普遍存在的養(yǎng)殖、捕撈、采礦、港口建設(shè)和海上旅游等，但同時這種使用權(quán)又是高層次和抽象的存在。海域產(chǎn)權(quán)的主體在開發(fā)海域時所被允許的權(quán)利束是清晰明確的，而有些只是確定其中部分權(quán)利可以被使用，獲得海域使用權(quán)并不意味占有其所囊括的所有權(quán)利。

除了可以像土地那樣按照區(qū)塊進(jìn)行量的劃分，對用益物權(quán)這種派生權(quán)利依然可作質(zhì)的劃分，對相同的海域資源可以建立標(biāo)的不同的海域使用權(quán)，如海洋中普遍存在的養(yǎng)殖海域使用權(quán)、港口海域使用權(quán)和海洋油氣勘探開采海域使用權(quán)等。由此看來，眾多不同用益物權(quán)分別構(gòu)成海域的某一組成部分。為了使海域資源免于過度開發(fā)或過多閑置，在考慮到海域資源需求者不斷增長的情況下，不同用海主體可以依據(jù)各自的用海方式分別申請取得海域使用權(quán)。權(quán)利人獲準(zhǔn)的某一項明確的海域使用權(quán)需要對應(yīng)于其自然屬性及國家對其功能的劃分，海域所有權(quán)主體只能按照已獲得的所有權(quán)證書規(guī)定的用途和使用范圍來進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。即除了權(quán)利人已經(jīng)被授予的特定功能用途，同一海域如果還有其他可兼容的功能用途，國家還可以另外授予其他用海主體。

至于大多數(shù)學(xué)者都強調(diào)的一物一權(quán)原則，也不能作為否定按照功能用途配置海域使用權(quán)的理論依據(jù)。這一原則要求同一個物只有一項所有權(quán)，并且兩個以上獨立的他物權(quán)無法同時存在。在《物權(quán)法》的理論發(fā)展中，在定義一物為獨立物時，其不再按照其物理屬性和存在方式進(jìn)行劃分確定，更多的是根據(jù)使用或交易需求以及不同的管理、設(shè)定和行使權(quán)利方式來確定。據(jù)此，某一海域中具有獨立經(jīng)濟(jì)價值的一類海域資源也可以作為一項他物權(quán)指向的標(biāo)的物。《物權(quán)法》沒有假定任何物只能許可一種用益，如果一物可以同時實現(xiàn)兩種以上的用益，一物之上也可以設(shè)立兩個用益物權(quán)。

按照民法理論，物權(quán)的排他性是指同一物之上不能同時成立兩個所有權(quán)或不相容的物權(quán)，旨在保障權(quán)利人獨占享有物的利益。按照功能用途設(shè)立的海域使用權(quán)，其排他性效力體現(xiàn)為對某種海域資源排他性的開發(fā)利用且不受他人非法干涉。這一排他效力是保證權(quán)利人對某種海域資源經(jīng)濟(jì)價值的完全占有和利用，并不禁止他人在無害于該種經(jīng)濟(jì)資源利用的條件下進(jìn)入權(quán)利人被賦權(quán)的海域。雖然《海域使用管理法》第二條把海域使用權(quán)限制為只適用于排他性用海活動，但不能簡單地把不動產(chǎn)物權(quán)中的“排他性”概念移植到海域管理中，而是應(yīng)當(dāng)充分考慮到海域資源多樣性和立體性的客觀事實。如果對此種排他性不另作解釋，不僅依據(jù)海域資源用途分配海域使用權(quán)不可能，就連分層確權(quán)模式也沒有存在的余地。因此，不能簡單地將排他性用海活動理解為同一片海域只能存在一個海域使用權(quán)，而應(yīng)理解為只要不存在權(quán)利內(nèi)容的沖突，同一片海域即可同時存在數(shù)個海域使用權(quán)。

五、結(jié) 論

建設(shè)海洋強國是黨中央準(zhǔn)確把握時代特征和世界潮流，在深刻總結(jié)世界海洋強國、中國海洋事業(yè)發(fā)展歷程和經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略決策。新時代中國特色社會主義思想包括為推動中國從海洋大國向海洋強國轉(zhuǎn)變所形成的重要戰(zhàn)略思想和科學(xué)理論體系。建設(shè)海洋強國必須推進(jìn)海域資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。提升海洋經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益需要科學(xué)產(chǎn)權(quán)制度的保障，現(xiàn)行海域使用權(quán)單一權(quán)利模式不能適應(yīng)海域多功能、多層次利用的資源配置需要。分層確權(quán)理論本質(zhì)上仍是對海域資源使用權(quán)從物理空間維度進(jìn)行量的切割，不能從根本上解決海域資源綜合利用過程中的復(fù)雜關(guān)系。《物權(quán)法》明確了海域使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，并確定了其使用方面的一般性法規(guī)，同時說明了這些海域使用權(quán)利束可以利用物權(quán)法定和公示公信等基本物權(quán)法則，也可以借鑒物權(quán)保護(hù)規(guī)則對海域權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，而具體內(nèi)容和行使等需要由特別法作出相應(yīng)的規(guī)制。在《物權(quán)法》一般性規(guī)定的基礎(chǔ)上，中國海域權(quán)屬管理制度應(yīng)從提高海域綜合利用效益，實現(xiàn)單位面積海域經(jīng)濟(jì)價值最大化的目標(biāo)出發(fā)，按照不同海域功能用途設(shè)立海域使用權(quán)。在多項功能用途兼容的條件下，同時或先后設(shè)立數(shù)個海域使用權(quán)，從而實現(xiàn)海域資源的立體綜合配置和最佳利用，推動中國海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1] Heller，M.A.The Tragedy of the Anticommons： Proterty in the Transition From Marx to Market [J].Harvard Law Reviews，1998，111（3）：621-688.

[2] Samuelson，P.A. The Pure Theory of Public Expenditures [J].The Review of Economics and Statistics， 1954， 36（4）：387-395.

[3] 理查德·A·波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析[M].蔣兆康譯，北京：中國大百科全書出版社，1997.30.

[4] North，D.C.，Thomas，R.P.The Rise and Fall of the Manorial System： A Theoretical Model[J].The Journal of Economic History，1971，31（4）：777-803.

[5] Ostrom，E. Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action[M].Cambridge： Cambridge University Press，2000.11.

[6] 李永祺，鹿守本.海域使用管理基本問題研究[M].青島：青島海洋大學(xué)出版社，2002.

[7] 尹田.中國海域物權(quán)制度研究[M].北京：中國法制出版社，2004.

[8] 陳興華.中國海洋資源產(chǎn)權(quán)制度研究[A].林業(yè)、森林與野生動植物資源保護(hù)法制建設(shè)研究——2004年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集（第三冊）[C].2004.5.

[9] 韓立民，陳艷.共有財產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)特點與海域資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，（6）：138-143.

[10] 王淼，高偉.海洋空間資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度效率的測度[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2010，（4）：589-593.

[11] Coase，R.H.The Problem of Social Cost [M]. London：Palgrave Macmillan，1960.87-137.

[12] 林廣瑞.論產(chǎn)權(quán)社會化[J].河北學(xué)刊，2006，（2）：160-163.

[13] 崔鳳友. 海域使用權(quán)制度之研究[D].青島：中國海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2004.

[14] 周珂.海域物權(quán)法理淺議[J].法學(xué)雜志，2008，（3）：2-9.

[15] 王淼，高偉，賈欣.海洋空間資源性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)特征及產(chǎn)權(quán)效率分析[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2010，（2）：273-279.

[16] 張洪波，李軼.作為財產(chǎn)權(quán)利客體的海域的范圍[J].煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（2）：31-37.

[17] 楊潮聲.海域使用權(quán)制度研究[D].長春：吉林大學(xué)博士學(xué)位論文，2011.

[18] 王利明.試論《物權(quán)法》中海域使用權(quán)的性質(zhì)和特點[J].社會科學(xué)研究，2008，（4）：94-100.

[19] 尹田.論海域使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)的立法分界——海域使用權(quán)與準(zhǔn)物權(quán)在《物權(quán)法》上并列規(guī)定的意義[J].海洋開發(fā)與管理，2008，（1）：10-15.

（責(zé)任編輯：孫 艷）