上海合作組織擴員：新機遇與新挑戰

郭連成 陸佳琦

摘 要：印度和巴基斯坦加入上海合作組織，對上海合作組織發展具有重要意義。擴員不僅意味著上海合作組織地理空間和政治經濟空間的擴大，而且也表明上海合作組織已成為歐亞地區的重要國際組織，對本地區乃至世界的影響力進一步增強。筆者認為，擴員對于上海合作組織實行開放主義、維護本地區和周邊安全與穩定、拓展經濟合作發展空間、增強對全球治理的影響力、構建上海合作組織命運共同體和利益共同體頗具現實意義。本文圍繞這些問題特別是上海合作組織首次擴員面臨的新機遇和新挑戰展開具體分析，包括：擴員后上海合作組織發展的不確定性;擴員對上海合作組織共同行動能力和凝聚力的檢驗;中俄兩國在擴員后上海合作組織發展中的雙引擎作用;上海合作組織內的中印和中巴關系;2018年青島峰會后上海合作組織的進一步開放和發展方向等問題。

關鍵詞：上海合作組織擴員;上海精神;命運共同體;利益共同體;機遇與挑戰

中圖分類號：F740;D814.1文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）03-0106-10

一、引 言

印度、巴基斯坦加入上海合作組織（以下簡稱上合組織），標志著上合組織成立17年來首次正式開啟了擴員進程，是上合組織發展中的一個重要事件。擴員意味著上合組織政治空間和地理空間的擴大，尤其是將中亞和南亞連接起來，使上合組織成為世界最大的區域合作組織，也成為涵蓋歐亞地區且具有更大影響力的國際組織。哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫曾指出，印度和巴基斯坦加入上合組織，使該組織成為涵蓋歐亞大陸大部分區域以及近一半世界人口和世界經濟20%產值的國際組織[1]。俄羅斯更是對擴員持積極態度。普京認為，上合組織職能范圍的擴大、成員的增加，特別是印度和巴基斯坦這樣重要國家的加入，使得上合組織成為了不僅在歐亞地區而且在全世界都具有權威性的、受歡迎的國際組織[2]。上合組織成員國元首理事會第十七次會議與會領導人也一致認為，上合組織擴員將促進本組織發展、提升本組織潛力。應該以相互尊重、合作共贏、不沖突、不對抗、遵循國際法準則以及平等和不可分割安全、兼顧彼此利益等原則為基礎，構建更加公正合理、符合各國共同利益及各自利益的多極世界格局，推動構建人類命運共同體。本文圍繞上合組織首次擴員面臨的新機遇和新挑戰展開分析，包括：印度和巴基斯坦加入上合組織對該組織的影響;上合組織應對新成員加入后的新變化特別是新挑戰;平衡和協調各成員國的利益訴求，從而使所有成員國能夠凝聚共識、相向而行、深化友好務實合作等。

二、上合組織擴員的現實性

以“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”的“上海精神”為引領，遵循睦鄰友好、優勢互補、開放共贏、務實合作的原則，上合組織

扎實推進各領域合作，為促進地區穩定和繁榮作出了重要貢獻，在世界上的作用更加突出，影響力和吸引力越來越大，“朋友圈”在不斷擴大。越來越多的國家希望深化與上合組織的合作，也有一些國家申請或準備申請加入上合組織，因而擴員成為上合組織發展的重大議題。鑒于此，國家主席習近平2014年9月12日在上合組織成員國元首理事會第十四次會議上表示，上合組織“擴員大門將正式打開”。他指出：“‘他山之石，可以攻玉。擴大對外交往、吸收新鮮血液，是上海合作組織自身發展壯大的需要，也符合本組織一貫奉行的開放包容方針。經過十幾年審慎研究和協商，上海合作組織擴員法律準備工作已經基本完成，擴員大門將正式打開。我們歡迎有意愿且符合標準的國家申請成為本組織正式成員，為本組織發展注入新的活力。我們要加強成員國同觀察員國合作，密切同對話伙伴的溝通，繼續完善‘6+5工作機制，切實將觀察員國和對話伙伴吸引到本組織相關合作中來”[3] 。在2015年7月啟動接收印度、巴基斯坦加入上合組織程序的上合組織烏法峰會上，習近平發表了題為《團結互助 共迎挑戰 推動上海合作組織實現新跨越》的講話。他提出要堅持“上海精神”，打造本地區命運共同體。要維護國際公平正義，倡導多邊主義和開放主義，相互尊重彼此利益，不干涉別國內政，以和平方式解決分歧爭端，以共贏理念促進發展繁榮。2016年習近平在烏茲別克斯坦《人民言論報》發表署名文章指出：“隨著擴員進程啟動，上海合作組織朋友圈不斷擴大，地域涵蓋中亞、南亞、西亞、東南亞，組織合作潛力大大增強，國際地位和影響力持續提升” 。中俄兩國2016年發布的《中華人民共和國和俄羅斯聯邦聯合聲明》指出：（中俄）相信印度和巴基斯坦的加入，必將提升上海合作組織的合作潛力，提高上海合作組織的國際權威[4] 。2017年6月上合組織正式接納印度、巴基斯坦為本組織正式成員國，實現了上合組織成立16年來的首次正式擴員。

（一）擴員是上合組織實行開放主義和自身發展壯大的需要

早在上合組織成立之初，于2001年通過的《上海合作組織成立宣言》就考慮到未來本組織的發展問題，強調上合組織應在協商一致的基礎上吸收認同該組織框架內合作宗旨和任務的國家為該組織新成員。2004年，上合組織首次接納蒙古國作為觀察員國，邁出了上合組織對外開放的第一步。緊接著，2005年，上合組織元首理事會決定給予巴基斯坦、伊朗、印度觀察員國地位。2009年，上合組織元首理事會第九次會議決定給予斯里蘭卡和白俄羅斯對話伙伴地位。2012年6月，上合組織元首理事會第十二次會議接收阿富汗為上合組織觀察員國、土耳其為上合組織對話伙伴國。但上合組織接納正式成員國的擴員進程一直未曾開啟。2010年，上合組織峰會批準了《上海合作組織接收新成員條例》。2014年9月，上海合作組織杜尚別峰會，又批準了《給予上海合作組織成員國地位程序》和《關于申請國加入上海合作組織義務的備忘錄范本》修訂案，從而奠定了擴員的法律基礎，也標志著上合組織開啟擴員進程。印度在杜尚別峰會上正式申請加入上合組織，此前巴基斯坦也已提交了加入上合組織的申請。但正式啟動接納印度、巴基斯坦加入上合組織進程，是2015年7月召開的上合組織烏法峰會。2016年6月上合組織塔什干峰會簽署了印、巴兩國加入上合組織義務備忘錄，使兩國朝著成為正式成員國邁出了重要一步，推進了加入上合組織的進程。2017年6月，印度、巴基斯坦正式加入上合組織。可見，上合組織的擴員是十分審慎的。

筆者認為，上合組織實現審慎而穩妥的擴員，主要是來自其兩個方面的需要：一是實行開放主義的需要。上合組織的開放性和地緣利益的廣泛性，決定了擴員是一個必然的過程。早在上合組織成立之初，就強調要堅持開放主義，注意吸收新成員加入本組織。而正式接收印度和巴基斯坦加入上合組織，不僅是以實際行動來兌現上合組織擴大對外交往、奉行開放包容方針的承諾，而且也表明上合組織是一個開放的、平等的、包容的國際組織。上合組織開放和擴員的大門是一直敞開的。當然，成立16年才實現首次擴員，說明上合組織擴員的準入門檻較高。二是上合組織自身發展壯大的需要。經過17年的發展，上合組織在深化全方位合作的基礎上得以不斷發展壯大。不僅“朋友圈”越來越大，而且影響力越來越強，維護安全穩定水平越來越高，經濟合作與發展動力也不斷增強。在這種情況下，不僅需要繼續發揮“成員國+觀察員國+對話伙伴國”這種多層級合作機制的作用，而且更加需要吸收新鮮血液，增加上合組織體量和規模，從而擴大上合組織的輻射力和影響力。總之，實行多邊主義和開放主義，堅持包容性和多元性;通過擴員求發展壯大，拓展務實合作，是使上合組織永葆旺盛生命力和強大凝聚力的根本保證。

（二）擴員是上合組織維護本地區和周邊安全與穩定的需要

上合組織各成員國對安全領域的合作極為重視，繼2009年6月簽署《反恐怖主義公約》后，2017年6月上合組織阿斯塔納峰會又簽署了《上合組織反極端主義公約》，并發表了關于共同打擊國際恐怖主義的聲明。這進一步夯實了上合組織執法安全合作的法律基礎[5]，也增強了上合組織安全合作的行動能力。印度和巴基斯坦與中國毗鄰，在地緣安全上與中國密切關聯。而巴基斯坦又緊鄰阿富汗，對穩定阿富汗的安全局勢具有較為重要的影響。可見，印巴兩國加入上合組織能為本地區的安全合作增添新動能，拓展上合組織多邊安全機制，進一步維護本地區和周邊的安全穩定。

第一，擴員能夠加強上合組織自身的地區安全合作，強化上合組織的安全和反恐能力，特別是有利于打擊中亞“三股勢力”和南亞恐怖力量，使上合組織的安全合作網絡得以進一步完善。印度和巴基斯坦地處西亞、中亞和東亞的連接地帶，在應對本地區相互交織的傳統安全和非傳統安全方面可以發揮重要作用，也為上合組織提供了預防南亞極端主義勢力向成員國邊疆滲透的更大空間。

第二，上合組織需要增強對周邊安全的影響和應對來自周邊安全的挑戰，以營造更好的生存發展的外部環境。印度和巴基斯坦加入上合組織，能夠在阿富汗周邊形成安全緩沖地帶，并形成聯合打擊阿富汗境內國際恐怖主義、毒品走私和跨境有組織犯罪活動的安全網絡，有助于推進阿富汗的戰后重建與民族和解進程，促進阿富汗的社會安全穩定。

第三，加入上合組織對印度和巴基斯坦兩國自身也有重要意義。長期以來，印巴兩國不僅齟齬和摩擦不斷，而且雙方在克什米爾地區的軍事對抗和直接沖突，也成為導致南亞地區不穩定和不安全的主要因素。不僅如此，雙方還曾一直指責對方支持恐怖主義。而印巴加入上合組織有助于消除兩國間的分歧，推動雙邊關系的改善。俄羅斯外長拉夫羅夫認為，印度和巴基斯坦加入上合組織可為改善兩國之間的關系創造可能性。而且，印度和巴基斯坦的協作規格和交往規格越高，兩國克服分歧的機會也就越多。印巴加入上合組織還能夠促使雙方采取共同步驟使本地區免受恐怖主義威脅。這樣可以形成上合組織打擊南亞、中亞恐怖主義的合力。總之，在維護地區和周邊安全方面，印度和巴基斯坦加入上合組織的作用不容小覷。正如中國外交部發言人洪磊曾在2014年9月18日表示的，中方高度重視印度、巴基斯坦在本地區的重要影響和作用。中方相信，印度、巴基斯坦加入上合組織將有利于本組織的進一步發展，增進其維護地區安全、促進共同發展的努力[6]。外交部發言人華春瑩2017年6月1日在記者會上也表示，真誠地希望印度和巴基斯坦加入上合組織之后能夠相向而行，友好合作，改善彼此關系，共同為上合組織發展注入新的活力。

（三）擴員是上合組織拓展經濟合作發展空間的需要

經過17年的發展，上合組織經濟合作的基礎更加扎實，合作的層次不斷提升，合作的領域更加寬廣，合作的規模也在擴大。本次上合組織擴員不僅增大了“朋友圈”，而且成員國之間的經濟合作也步入重要的戰略機遇期。成員國間的經貿合作已不僅僅局限于國際貿易和一般性的項目合作，而是逐步上升到發展戰略的對接合作，如上合組織與歐亞經濟聯盟對接合作等。尤其是以絲綢之路經濟帶建設為契機擴大上合組織，并以上合組織的擴大帶動絲綢之路經濟帶建設，將有效促進上合組織的多邊經濟合作并提高其凝聚力[7]。

作為南亞地區頗具影響力和經濟發展潛力的大國，印度和巴基斯坦與上合組織其他成員國間一直保持著較為密切的經貿合作關系。兩國加入上合組織使得本組織區域經濟合作和發展的地理空間得以拓展，經濟合作的市場規模得以擴大，為上合組織增加了經濟發展潛力和新動力。有資料顯示，印巴加入上合組織后，該組織GDP總額將增至全球的24%，面積將占世界陸地總面積的43%[8]。2016年印度GDP為2.2635萬億美元，全球排名第7位，總量約為中國的1/5。據印度《經濟時報》報道，根據世界經濟論壇（WEF）公布的全球各國經濟力指數報告，印度的競爭力在金磚國家中位居第二位，已超過了俄羅斯。而巴基斯坦是世界第25大經濟體，前些年GDP曾一度連續數年保持了7%的快速增長。2016—2017財年巴基斯坦GDP增長5.3%，2016年GDP總量為2 836.6億美元。

第一，擴員有利于擴大上合組織內的貿易和投資合作規模。印巴加入上合組織對本組織經濟合作的積極作用主要表現在兩個方面：一是可以充分利用印巴兩國所具有的地理和區位優勢，推進上合組織區域內的基礎設施互聯互通建設，特別是加強跨境交通領域的合作，在歐亞大陸形成東西向和南北向相互交叉的兩大交通運輸網絡體系;加強能源領域合作，參與油氣開發，尋求穩定的能源供應渠道;強化兩國在具有國際競爭力產業領域的貿易與投資合作。二是擴員后的上合組織可以更好地發揮本組織的巨大優勢，通過有效合作實現優勢互補，達到互利共贏。上合組織成員國各具經濟發展優勢：中國經濟發展勢頭迅猛，三次產業快速發展，俄羅斯重工業和軍事工業發達，印度是農業大國。在能源領域，俄羅斯和哈薩克斯坦均為能源生產和出口大國，而中國和印度則為能源消費和能源進口大國。可見上合組織內這種能源合作不僅具有地緣優勢，而且具有高度的市場互補性。總之，擴員后的上合組織為成員國的發展增添了活力，注入了新的發展動力。