新舊動能轉換視角下促進能源轉型的稅收政策分析

■//黃 樸 孫在福

我國在產業結構轉型升級時期，中央提出新舊動能轉換，以新舊動能轉換促進產業結構轉型，刺激經濟發展。作為所有產業的動力基礎，能源發展進入了新的歷史時期，新舊動能持續轉換，能源結構不斷優化，煤炭、油氣和非化石能源將逐步呈現三足鼎立態勢，總的方向是更加清潔、更加低碳、更加方便、成本更低。

一、新舊動能轉換視角下能源轉型的路徑與作用機制

（一）能源轉型的方向

與世界能源結構相比，在我國能源結構中，煤炭消費份額比例過高，原油和天然氣比例小，水能比例比世界平均水平高，核能和其他可再生能源低于世界平均水平。由于我國資源稟賦特點和經濟發展初期工業水平、技術、成本等的客觀要求，造成了我國現在對傳統化石能源依賴過重、新能源發展不足的畸形結構。同時，能源產業內部還存在著產能過剩、技術落后等諸多問題，進一步導致能源結構畸形難以解決的現狀，在新舊動能轉換的背景下，我國能源結構畸形的現狀必然阻礙新舊動能轉換的進行，需要表面問題與內部問題共同解決才能保證能源轉型的順利進行。

為了滿足新舊動能轉換對能源產業的客觀要求，針對符合可再生、高效、環保客觀條件的核能、太陽能、風能、生物質能等新能源，需要大力發展，抑制不符合可再生、高效、環保客觀條件的煤炭、石油等傳統化石能源，同時解決能源產業的產能過剩、技術落后等內部問題，調整能源結構畸形，促進能源產業健康發展。

（二）新舊動能轉換的路徑

在經濟新常態與供給側改革的背景下，針對我國產業結構現狀，結合以往專家學者對新舊動能轉換的研究，本文得出新舊動能轉換的路徑。如圖1所示。

圖1 新舊動能轉換的路徑

即以創新為核心驅動，基于創新創造出新技術、新產業、新業態、新模式的創新成果，應用到產業上，發展新興產業和改造傳統產業，發展新動能和升級舊動能相結合，進行新舊動能轉換。

（三）能源轉型的路徑

由新舊動能轉換視角下能源轉型的方向可知，能源轉型在滿足新舊動能轉換客觀要求的前提下，可以參考新舊動能轉換的路徑實施。但是，能源產業也有著自身獨特的行業特征，如：身為國家基礎保障產業，投資建造成本高，門檻高，關系民生，政府保障干預程度強，新能源行業技術程度較高等。因此，能源轉型需要在滿足新舊動能轉換的客觀要求與參考新舊動能轉換路徑的基礎上，結合自身行業特征，總結出能源產業自身的轉型路徑。新舊動能轉換視角下能源轉型的路徑，如圖2所示。

在新舊動能轉換視角下，能源轉型的路徑是：正面以技術創新為核心驅動，對能源全產業的上、中、下游環節，即投資、研發、應用、生產、推廣、銷售環節進行全產業鏈的新動能發展與舊動能升級，側面淘汰存在于能源產業的落后技術來支持技術創新，同時政府政策支持作為保障，來發展新能源產業，改造傳統化石能源產業，進行能源轉型。

圖2 能源轉型的路徑

（四）稅收政策促進能源轉型的作用機制

針對新舊動能轉換視角下能源轉型的路徑，結合稅收政策作用原理，得出稅收政策促進能源轉型的作用機制：鼓勵性稅收政策作用于能源全產業的上、中、下游全產業鏈，從投資到銷售整個營運過程刺激技術創新，影響投資者的投資偏好，鼓勵企業進行研發活動，幫助研發成果應用到企業，然后投入生產，促進推廣與銷售。并且，鼓勵性稅收政策與抑制性稅收政策相結合幫助淘汰能源產業的落后技術，治理落后產能與產能過剩問題，側面鼓勵技術創新。

二、我國促進能源轉型稅收政策現狀及問題

（一）我國促進能源轉型稅收政策現狀

1.促進能源轉型的主要稅收政策。從能源種類上來看，對于煤炭、石油和天然氣三種化石能源，只有在資源稅和消費稅上對其征稅，而且征收資源稅的目的是抑制資源的消耗，征收消費稅是因為成品油屬于政府定義的奢侈品，兩者都并非出于專門改造化石能源的目的；在新能源方面，對核能的扶持力度較大，對核電機組的關鍵零部件、原材料在進口環節免征關稅和進口增值稅，對銷售核電產品的增值稅按比例實行先征后退，對核電站用地減免征收土地使用稅；對太陽能和風能的稅收優惠力度相對較小，在銷售太陽能、風能的電力產品時實行增值稅即征即退50%的政策；對于生物質能、地熱能等能源沒有直接的稅收優惠政策。

從能源產業運營環節上來看，促進能源轉型的稅收政策更側重于中游環節，在生產新能源產品方面給予了較大的稅收優惠，在上、下游環節稅收力度較弱。

從稅收政策的作用對象上來看，政府更致力于發展新能源，對改造傳統化石能源的力度相對較弱（參見表1）。

2.涉及能源轉型的其他稅收政策。主要包括四類：資源綜合利用、節能環保、高新技術企業和環境保護稅。資源綜合利用方面，共生、伴生礦產資源和工業廢水、廢氣、廢渣還有再生資源符合要求的可以享受稅收優惠，煤炭、石油和生物質能將可能滿足資源綜合利用享受稅收優惠的條件。節能環保方面，關于節能減排技術改造中，有對煤炭工業、燃煤電廠的技術改造項目，有對太陽能和地熱能的應用，沼氣綜合開發利用是對生物質能的使用，滿足條件均可以享受稅收優惠。能源企業中，符合高新技術企業資格的可以享受低稅率的企業所得稅，若是未上市的中小高新技術企業更可以利用稅收優惠政策吸引投資。環境保護稅體現了政府重視環境保護的傾向，間接影響了能源轉型（參見表2）。

表1 與能源產業直接相關的稅收政策

表2 與能源產業間接相關的稅收政策

（二）現行能源轉型稅收政策存在的問題

1.促進能源轉型的稅收政策力度小、范圍窄。傳統化石能源方面，僅有資源稅與消費稅兩條，對抑制傳統化石能源作用微弱。在新能源方面，政府對新能源的財政政策主要是在價格補貼上，對新能源的稅收優惠政策較少，沒有力度較大的直接針對新能源產業的稅收政策，間接導致新能源產業稅收負擔較重。如“獲得高新技術企業資格的企業減按15%的稅率征收企業所得稅”這條稅收政策，優惠力度較大，但是資格上僅限于“獲得高新技術企業資格的企業”，我國90%以上的新能源企業是員工人數少于50人的中小型企業，大多數新能源企業難以申請到高新技術企業的資格，無法享受到優惠。中小型企業是能源產業發展轉型的中堅力量，原本新能源行業門檻高，又由于中小型企業享受稅收優惠政策難，限制了中小型企業進入新能源市場。還有其他稅收政策也存在此現象，比如：資源綜合利用可享受增值稅即征即退政策，僅限于《優惠目錄》涉及的幾項與能源有關的項目，并且嚴格規定了技術標準和相關條件。因此，雖然涉及能源轉型的稅收政策不少，但是針對性低，作用效果不明顯。

2.稅收優惠政策力度在新能源全產業鏈上分布不均。現行的針對新能源產業的稅收優惠政策主要作用在中游的生產環節，其中生產環節的對新能源產品實行增值稅即征即退的政策力度最大，有效降低了新能源企業的稅負，上游的研發環節的稅收優惠政策并非專門針對能源產業，針對性低，下游環節僅對于新能源汽車有車輛購置稅和車船稅的優惠，范圍狹窄，稅收優惠力度小。解決我國新能源產業存在的問題，完善產業全過程的稅收優惠政策迫在眉睫。

3.沒有專門稅收政策抑制傳統化石能源。現行的與抑制化石能源使用有關的稅收政策只有對煤炭、原油、天然氣征收資源稅和對成品油征收消費稅，這兩種稅收政策征稅力度小，無針對性，不能起到有效抑制傳統化石能源使用的作用。雖已開征環境保護稅，但是環境保護稅的征稅范圍僅限于“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者”，征稅范圍過于狹窄，而且征稅目的是減少排放的污染物，并非專門抑制傳統化石能源的生產消費。因此，需要專門的稅收政策來達到抑制傳統化石能源的目的。

三、新舊動能轉換視角下促進能源轉型的稅收政策建議

（一）基本思路

促進能源轉型的稅收政策基本思路分為四個方面：一是根據現行的稅種制定促進能源產業技術創新的稅收政策，來推動新能源產業的發展和傳統化石能源產業的升級；二是制定促進落后技術淘汰的稅收政策，來解決能源產業的落后產能與產能過剩問題，側面推動能源產業技術創新；三是增加能源稅目，抑制傳統化石能源，把握能源轉型方向；四是一系列政府配套政策支持來保障稅收政策的有效實施，促進能源轉型高效完成。

（二）政策建議

1.刺激技術創新，驅動能源全產業鏈。利用現行的流轉稅、所得稅等稅種，以技術創新為核心，制定鼓勵性稅收優惠政策，作用于投資、研發、應用、生產、推廣、銷售的能源產業全產業鏈，全方位高效地刺激能源技術創新，幫助促進能源轉型。

上游環節：

（1）為鼓勵能源企業進行技術創新，可以對于新成立的技術創新的能源企業在首次獲得利潤后，或者技術創新升級的能源企業在技術創新升級后首次獲得利潤后的一定年份內減免征收企業所得稅，來幫助其支撐度過投資前期的投資大、收益低的艱難時期。為鼓勵投資者對技術創新的能源企業進行投資，可以對其投資額的一定比例允許所得稅抵扣。利用這些稅收優惠政策來刺激投資環節的技術創新，吸引投資者對能源企業進行技術創新的改革。

（2）能源技術的研發投入大、周期長，中小企業沒有能力進行大規模地研發活動，因此能源行業的研發投入大多集中在大企業里，現在大企業也適用研發費用稅前加計75%扣除的稅收優惠政策。但是，現行的研發費用的加計扣除比例還是遠遠無法彌補能源企業的研發虧損，建議繼續加大能源企業研發費用的扣除比例。

（3）對于國家支持發展的核電、風電、光伏、生物質能等新能源與傳統能源技術創新研發時需要的技術設備、關鍵零部件、原材料等，可以免征進口環節關稅和增值稅，鼓勵企業學習國外先進技術，提高研發水平。對企業購買的用于技術創新研發的設備裝置，允許對其購買金額的一定比例從企業的應納稅額中抵免，同時允許對此設備裝置進行縮短折舊年限、加速折舊等，使企業快速收回設備成本。

（4）對研發人員方面的稅收優惠政策較少，并且激勵力度也比較有限，需要加大創新人才的激勵力度。對于以企業、科研機構等組織形式聘用的科研人員，可以在薪酬上給予個人所得稅優惠。對于因研發成果而獲得的獎金、補貼等給予免稅，來激勵研發人員的工作熱情。

中游環節：

（1）對于研發投入大、風險高的能源行業，技術轉讓是應用創新技術的主要手段，大部分中小企業依靠技術轉讓進行創新升級。建議提高能源技術轉讓的稅收全額優惠額度，來鼓勵能源企業轉讓技術。并且對購買先進技術的一方也給予稅收優惠，企業購買創新技術用于升級時，允許購買技術的支出進行加計扣除、加速折舊等，降低購買方的成本，刺激能源企業購買技術進行升級改造。

（2）對符合技術創新條件的能源企業的生產用地免征或減征城鎮土地使用稅、耕地占用稅和房產稅。應用新技術需要對員工進行培訓，可以對進行新技術培訓職工的教育、培訓費用不規定扣除限額比例，在計算應納稅所得額時按實際發生額扣除，甚至是加計扣除。

（3）對于試運行收入可以作為免稅所得，不計入應稅收入中，試運行支出按照成本費用可以在稅前扣除，鼓勵企業積極地將購買的技術進行實踐應用。

（4）擴大范圍，凡是符合技術創新的能源產品都可以實施增值稅先征后退或即征即退的稅收優惠。同時，對于能源企業為專門生產技術創新能源產品而購進的固定資產，可以對其購買金額的一定比例從企業的應納稅額中抵免，同時可以采取縮短折舊年限、加速折舊等會計處理，快速回收成本，降低企業稅負。

下游環節：

（1）對能源配套產品和服務實施一定程度的稅收優惠政策，可以對能源配套產品和服務實行與技術創新的能源產品相同的稅收優惠，即對能源配套產品和服務實施增值稅先征后退或即征即退的稅收優惠。

（2）給予相關入網項目稅收優惠，支持入網技術開發和電網設備完善，保障技術創新的能源產品順利入網發電。

（3）對企業發生的關于技術創新能源產品的廣告宣傳費不規定扣除限額比例，在計算應納稅所得額時按實際發生額扣除，甚至加計扣除。

（4）需要稅收優惠來刺激消費者去購買技術創新的能源產品。對于企業所得稅的納稅人新購買的能源產品、技術可以對其購買金額的一定比例從企業所得稅的應納稅額中抵免。對于個體工商戶、個人等繳納個人所得稅的納稅人，購買新能源產品、技術時可以比照繳納企業所得稅的納稅人的優惠政策，同樣允許其購買金額的一定比例從個人所得稅的應納稅額中抵免。同時，要鼓勵能源產品出口，在技術創新的能源產品出口時，可以適當提高出口退稅率，降低能源產品的價格。

（5）對于購買技術創新的能源產品后發生售后費用的消費者，若是企業法人，對費用化的計入當期費用的售后修理費用可以加計一定比例扣除，對資本化的計入產品成本的售后修理費用可以在以后攤銷期間加計扣除；若是個體工商戶或個人，當期發生的售后修理費用可以抵扣當期的個人所得稅的應納稅所得額。對銷售技術創新的能源產品的企業，鼓勵其建設售后服務體系，在籌備、組織、運營等階段給予一定的稅收優惠，開發或購買網上售后服務系統時允許對成本加計扣除或加速折舊，實地網點建設時減免城鎮土地使用稅、耕地占用稅和房產稅等，來促進技術創新的能源產品售后服務體系的建立與完善。

2.淘汰落后技術，治理產能問題。稅收政策從抑制性稅收政策與鼓勵性稅收政策兩個方面相結合來幫助能源產業進行落后技術的淘汰與產能問題的治理。

一方面是采取抑制性稅收政策，增加落后能源技術產品的銷售方與購買方的稅收負擔，來抑制落后能源技術產品的生產與銷售。嚴格監控制造落后技術產品的企業，若因為制造落后能源技術產品污染環境，增加該制造企業的環境保護稅，若因為制造落后能源技術產品消耗較多的資源，增加該制造企業的資源稅。對于出口國外的落后能源技術產品，不出口退稅，反而增加關稅，抑制企業生產。對于從國外進口的落后能源技術產品，增加進口關稅，抑制進口，減少市場占有率。對于購買落后能源技術產品的企業，購買落后能源技術產品的增值稅進項稅不能用來抵扣，來增加購買方的稅負，減少購買落后技術能源產品的意愿。對于銷售落后能源技術產品的企業，其為生產落后能源技術產業而產生的成本費用，可規定限額扣除標準或者禁止作為可抵扣項扣除的項目，來增加企業的成本，同時對于銷售落后能源技術產品所獲得的收入，建議使用最高稅率計算應納所得稅，并且不允許該部分收入適用減免優惠政策等，來增加企業的稅負，達到抑制落后能源技術產品的生產與銷售，促進落后技術的淘汰。

另一方面是運用鼓勵性稅收政策，對自主淘汰落后技術的能源企業，進行稅收優惠上的扶持，來激勵企業淘汰落后技術。對于企業借款融資進行落后技術淘汰時，此專項借款的利息允許計入當期損益加計扣除。在對落后技術設備、工藝等進行淘汰清理時，發生的清理費用可以計入當期損益加計扣除，處理淘汰下來的設備、工藝等所得的收益可以免除企業所得稅。對于納稅人購買的技術創新的能源產品可以對其購買金額的一定比例從當年所得稅的應納稅額中抵免，當年不足抵免的，可以在規定期限的納稅年度內結轉抵免。對于淘汰落后技術所造成的部分崗位消失，部分職工失業的問題，稅法上也要給予一定的稅收優惠，來幫助企業處理職工安置問題，對于因此造成職工失業，企業為安慰職工所發放的補助、補貼等，允許企業計入當期損益加計扣除，職工所獲得補助、補貼可以免除繳納個人所得稅，企業為職工再就業所安排的培訓，其培訓費允許企業計入當期損益加計扣除等。

3.增加能源稅目，把握能源轉型方向。根據國外發達國家能源轉型的經驗，抑制傳統化石能源的強有力措施是征收二氧化碳稅、二氧化硫稅、能源稅等環境稅，專門針對能源的稅收政策可以從全局上把握能源轉型的方向，引領能源產業結構優化升級。我國現行的稅收政策中并沒有專門抑制傳統化石能源的稅收政策。為了更好地促進能源轉型，需要設立專門稅收政策來抑制傳統化石能源，鼓勵使用新能源，為能源轉型確定方向。

4.政府配套政策支持能源轉型。刺激能源產業技術創新，除依靠稅收政策外，需要政府財政直接投入、政府采購、稅收優惠、專利技術保護等一系列政策相互作用、相互協調來完成。解決落后技術與產能過剩，稅收政策僅是其中的一方面，還需要設定產業準入門檻和技術淘汰制度等強制手段、設立淘汰落后技術的專項資金等一系列政策措施來保證順利進行。