《湖南省人民政府辦公廳關于加快推進生態廊道建設的意見》政策解讀

2018年12月25日，省人民政府辦公廳印發《湖南省人民政府辦公廳關于加快推進生態廊道建設的意見》（湘政辦發〔2018〕83號），就推進全省生態廊道建設進行了總體部署。現就有關內容解讀如下：

一、生態廊道建設政策文件出臺的背景

1、為什么要建設生態廊道

我省是一個林業大省，擁有林地面積1.95億畝，森林覆蓋率59.82%，但我省林業生態發展不平衡、不充分、不完善的問題依然存在。受人為因素影響，湖南森林質量總體不高，單就喬木林蓄積量來說，我省僅為全國平均數的64.8%，不足世界平均數的三分之一。特別是衡邵干旱走廊、紫色頁巖地區、鈣質巖地區、石漠化地區生態環境相對較差，通道兩旁更加明顯。具體體現在水陸通道兩旁的山體，生態系統單元破碎化，孤島化，有些地方雖然生態系統單元連通，但缺乏美和景，很多地方只見雜灌，不見森林。隨著社會的進步和人民生活水平的提高，綠樹成蔭、鳥語花香的優美環境已成為人們對高品質生活的追求，森林質量總體不高與人們對優美生態環境的需求之間的矛盾愈加凸顯。為貫徹落實黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，著力建設生態強省，提升生態競爭實力，滿足人民對美好生活的向往，打造湖南對外窗口形象的靚麗名片，有必要加快建設生態廊道，提升生態系統質量和穩定性。在此背景下，經省人民政府同意，省人民政府辦公廳出臺了《湖南省人民政府辦公廳關于加快推進生態廊道建設的意見》。

2、建設生態廊道的政策依據和借鑒

一是黨的十九大報告“關于加快生態文明體制改革，建設美麗中國”中明確提出，“加大生態系統保護力度。實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性”。

二是《中共湖南省委生態文明體制改革專項小組關于印發<湖南省2018年生態文明體制改革工作要點>的通知》（湘生體改〔2018〕1號）要求出臺關于生態廊道建設的意見。

三是借鑒上海市出臺的《上海市人民政府辦公廳關于進一步推進本市生態廊道建設若干意見的通知》（滬府辦〔2018〕15號）。

二、建設生態廊道需把握的主要內容

1、哪些區域列入生態廊道建設范圍

湖南省七山二水一分田，山川縱橫，河網密布，湘資沅澧四大水系匯入洞庭一湖，流長5千米以上的河流有5341條，總長度9萬公里。道路遍布城鄉，通鄉達村到戶，高速、國道、高鐵橫穿東西、縱貫南北，僅高速公路通車里程就超過了5000公里，已建成通航機場8座，構建了發達的水陸空交通網格。要在近期內全覆蓋建設好生態廊道，無論從財力、人力、物力和時間上都不可能實現。我省根據實際，《意見》對建設范圍進行了一定的控制，并對山區、平原區確定了不同的建設范圍和分層級建設原則。提出了省級生態廊道建設范圍主要是長江岸線湖南段、“一湖四水”干流及其一級支流兩側水岸線至第一層山脊線或平原區2 公里之間的可建區域，國道、高速公路、鐵路（含高鐵）兩側至第一重山脊線或平原區1公里范圍，民用機場周邊20公里半徑范圍內可建區域。在這些區域之外，市、縣兩級的生態廊道如何建設，由各市州、縣市區根據實際情況確定。

2、如何建設生態廊道

一是分層級建。生態廊道建設分省級、市級、縣級同步推進。省級生態廊道建設以今年將編制完成的《湖南省省級生態廊道建設總體規劃》為依循，以省級財政投入為主，在統一的國土空間規劃和空間用途管制基礎上，統籌山水林田湖草生態系統保護和綜合治理，著力構建以一湖四水，主要交通干道為骨架的省級生態安全屏障。市級、縣級生態廊道建設以各市州、縣市區為主體，以地市、縣級財政補助為主，依照總體規劃，結合本地實際，科學編制本地區生態廊道建設規劃，對廊道建設空間的具體控制范圍做出準確界定，明確建設任務。省、市、縣三級規劃編制要求在2019年內全部完成，并納入了“湘林杯”考核內容。

二是分主體建。生態廊道建設區域由控制線內區域、控制線外區域和特殊地段組成，按照主體分明，各司其責的原則開展建設。國道、高速公路、鐵路（含高鐵）、河流兩旁水岸等控制線范圍內的區域，分別由該區域主體管轄部門負責。如交通部門負責國道、高速公路等通道兩旁控制線范圍內綠化、提質改造；鐵路部門負責鐵路（含高鐵）通道兩旁控制線范圍內綠化、提質改造；水利部門負責河流兩旁水岸控制線范圍內綠化復綠。國道、高速公路、鐵路（含高鐵）、河流兩旁等控制線以外的生態廊道建設區域，該區域政府為建設主體，林業部門負責該區域的規劃設計、項目協調、技術指導、檢查驗收。特殊地段指采石場等礦區、非法港口碼頭、牲畜養殖場、高陡邊坡、采石（砂）場、堆積地、取土場、廢棄工礦地、易地扶貧搬遷騰退的坡耕地、宅基地、空心房、小微濕地等區域，分別由區域管轄機構負責退出與復綠，林業部門負責技術指導。如自然資源部門負責采石場等礦區退出和復綠；農業農村部門負責牲畜養殖場的退養和復綠；林業部門負責小微濕地的保護和修復。

3、建設具體舉措

按照需要什么，建設什么的原則，我省對生態廊道建設提出下列五項具體舉措。一是增綠擴量。針對生態廊道可建區域內存在的宜林荒山荒地和坡耕地，通過實施人工造林、退耕還林還草等措施進行增綠擴量，做到應綠盡綠，擴大生態容量，確保生態景觀完整。二是森林質量精準提升。對生態廊道可建區域內存在的林分樹種單一、結構不合理、生態功能低下、景觀質量不高等短板，通過實施森林質量精準提升，恢復和提升生態防護功能，構建穩健的森林生態系統，打造景觀優美、人與自然和諧共生的靚麗通道。三是生態修復。針對廊道范圍內嚴重影響生態環境與景觀的高陡邊坡、采石（砂）場、堆積地、非法港口碼頭、廢棄工礦地以及排污納污等區域進行科學治理，著力修復生態環境。四是廊道沿線城鎮村莊綠化美化。針對可建區域內廊道沿線城鎮村莊，結合鄉村振興戰略、農村人居環境綜合治理等，實施城鎮村莊綠化、庭院美化、污水生態凈化等工程。五是自然保護地的保護與恢復。自然保護地和歷史文化名鎮具有最重要的保護、科研和利用價值，由于生境碎化，影響了自然保護地之間的物種基因交流和不同生態源地之間的連接，通過建設生態廊道，可以使這些重要生態功能區能有機聯系，保障生態系統的完整性，確保歷史文化與自然生態永續利用。

三、關于建設用地和資金要求

1、保障建設用地。《意見》提出，除廊道兩旁林地用于廊道建設外，將第一重山脊或平原區200米可視范圍內存在部分水土流失嚴重、地質災害隱患大，土質差、糧食產量低的坡耕地、嚴重污染耕地、易地扶貧搬遷騰退坡耕地和宅基地等，無論是基本農田還是非基本農田，優先調整為廊道建設用地，以解決生態廊道綠化盲區與斷帶問題。

2、落實建設資金。《意見》規定，生態廊道建設資金以財政投入為主，自籌為輔，省級生態廊道建設資金以省財政補助為主，屬地自籌為輔；市州、縣市區生態廊道建設資金以市州、縣市區為主，省級財政從林業專項中按標準進行補助。省直有關部門將制定《省級生態廊道補助資金考核管理辦法》，嚴格資金補助撥付制度，充分發揮資金效益。

四、關于生態廊道建設的保障措施

1、明確主體責任。生態廊道是全省的網狀生態系統建設，是一個綜合性、系統性、全域性的龐大工程，不是哪個部門一家之力所能完成的，需要一個強有力推手，需要整合各方力量，為廊道建設提供強有力的保障。《意見》提出了各級政府是生態廊道建設的主體，相關部門按照職責分工，各司其責、各負其責，共同推進生態廊道建設。

2、建立資金投入機制。綜合考慮我省財政狀況和生態廊道建設實際，僅靠政府財政投入遠不能達到我省生態廊道建設目標。為此，《意見》提出了建立多渠道投入、多部門協作、多方面參與的生態廊道建設投入機制，積極整合各渠道資金，加大投入力度。旨在創造財政投入帶動、項目資金補充、相關政策保駕護航、全社會共同參與的投入機制。

3、突出科技支撐。生態廊道建設不是簡單的造林或綠化，也不是綠色通道建設“翻燒餅”，而是一項系統性的生態建設和修復過程。因此，《意見》聚焦生態建設孤島化、破碎化和綠化斷帶等問題，提出強化科技支撐，加強科技創新和先進技術在良種選育、樹種搭配、造林模式的貢獻率；構建高標準技術服務平臺，建立科學完備的監測與評價體系，科學評價生態廊道建設成果；加強生態廊道建設人員能力培訓，提升管理水平。

4、健全管護制度。林業“三分造、七分管”。為確保生態廊道建設成效，《意見》提出建立生態廊道管護長效機制，提升管護水平。禁止商業性林木采伐，加強森林資源保護。建立健全檔案管理制度，做到專人、專柜、專管。

5、做好宣傳引導。生態廊道建設是全民參與，造福全民的大事，各級政府和有關部門要大力開展公共宣傳，正確引導社會大眾，人民群眾也要增強社會責任感，做生態廊道建設的宣傳者、建設者，共建、共護生態廊道。