我國公共圖書館區域與層級的服務效率及其影響因素——基于20年面板數據的實證分析

袁錦貴（1.嘉興職業技術學院；2.華東師范大學資源與環境科學學院城市與區域經濟系）

1 相關研究

黨的十八大正式提出“完善公共文化服務體系，提高服務效能”的重大命題，強調公共文化服務與公眾需求的更有效對接。作為公共文化服務發展最成熟、體系最完善的一類設施，我國公共圖書館財政投入逐年增長，但1990年以來其服務產出增長率明顯低于財政投入增長率；同時，在2011年我國公共圖書館實現基本服務免費開放之后，如何實現公共服務的提質增效已經成為公共圖書館建設的新使命，公共圖書館服務效率提升的重要性更加凸顯。

評判公共圖書館的服務效率并非易事。公共圖書館的服務效率不僅受制于自身的經營管理水平，還與政府投入、公眾偏好等息息相關，故而相關服務效率既要考察圖書館自身的發展，又要關注圖書館所在區域的影響。不僅如此，公共圖書館涉及政府、圖書館和公眾三種行為主體，完整的服務過程涵蓋前后繼起的兩個階段，前一階段是政府公共投入到圖書館服務供給形成（供給形成階段），后一階段從服務供給形成到公眾接受利用（公眾接受服務階段），不少研究套用企業效率的簡單投入產出分析模式，以公共投入-公眾利用做圖書館效率分析，這無疑忽視了公共圖書館服務的自身特質，掩蓋其中重要的中間環節與階段特征。更重要的是，我國的區域差異和層級差異導致公共圖書館的支持條件、資源獲取、服務水平和服務對象需求千差萬別，區域環境對公共圖書館的建設正產生深刻影響。

盡管公共圖書館效率的測度及其地區差異已經成為學界廣泛關注的重要論題，但綜觀現有文獻，在以下三個方面仍有待改進。① 效率測度方法。現有文獻已經考慮效率的區分度、效率測度中的不可控因素和效率變化的動態性，［1-2］但基本上存在著不同區域圖書館服務技術無差別的先驗假設，也尚未充分考慮圖書館服務過程的復雜性，因此仍然存在估計偏差。② 影響因素。現有文獻通過實證發現一些影響公共圖書館效率的因素，如，使用ClusteringDEA/AHP（CDA）組合模型分析發現公共圖書館效率的規模影響明顯，［3］采用bootstrap-DEA模型分析發現公共圖書館所在地區的人口越多公共圖書館的效率就越高，［4］LeeSangsoo等分析發現公共圖書館由地方政府管理比由教育部門管理更有效，［5］王惠等［6］發現公共圖書館效率存在較強的空間相關性等。但值得注意的是，部分學者針對我國公共圖書館效率影響因素的研究結論并不一致，甚至相反，典型的如人均GDP與公共圖書館效率的相關性，［7-9］財政撥款與公共圖書館效率的相關性［1,8-9］等。這反映了公共圖書館影響因素的復雜性，也體現了進一步研究的必要性。③ 研究時段方面。當前文獻大多基于截面數據（少數面板數據最長不超過7年），難免影響相關研究結論的可靠性。實際上，公共圖書館服務往往存在時滯效應，當年的公共投入若干年后才會產生實際效應，對其服務效率及影響機制的觀測需要足夠長的合理時段的面板數據作為支撐，尤其是科學判定觀測過程起始的關鍵時間節點。現有文獻表明，我國公共圖書館投資系數在1996年前后經歷了浮動遞減和浮動遞增的兩個階段，1995年投資系數為1986-1999年最低值。［10］有關數據也顯示，我國公共圖書館的館均借書證數、館均書刊文獻外借冊次、館均流通人次、館均當年新購藏量等重要指標在1995年左右處于“U”形底部，也正是在1996年，中共中央召開了包括文化建設在內的以社會主義精神文明建設為主題的十四屆六中全會，文化建設進一步得到重視，由此拉開了館均財政撥款持續增長的大幕。可見，1996年是我國圖書館事業發展中具有歷史意義的關鍵時間節點。

另外，目前相關研究主要集中在省域尺度，省域差異確實反映了經濟水平、社會發展等的影響，但在我國現行體制下，不同層級的政府對公共圖書館服務發揮極為重要的作用，層級差異體現了公共資源的實際配置狀況等，是不容忽視的重要方面。僅僅注重公共圖書館的區域差異而忽略層級差異，勢必導致對圖書館服務效率差異及影響機制分析的偏差，從而妨礙相關研究的解釋力及實踐參考價值。為此，本文以1996年為起點，考察1996-2015年我國公共圖書館服務效率在橫向區域維度和縱向層級維度上的變化并揭示其影響因素的作用強度，從而探明公共圖書館效率變化的內在理路及其提升方向。

2 研究方法、模型構建與指標選取

2.1 公共圖書館服務效率的測度

為了更好地提高公共圖書館服務效率分析的有效性和穩健性，也鑒于DEA分析方法在評價多投入、多產出的決策單元效率時具有其他方法難以比擬的優勢，本文采用DEA方法來評價公共圖書館的服務效率。本文在現有文獻基礎上，改進了研究方法，采用SuperEfficiency-Nondiscretionary-Window-Net work-Meta Frontier-DEA組合模型。① 運用共同前沿網絡DEA（Network-MetaFrontier-DEA）模型既能揭開公共圖書館服務的過程“黑箱”，又能避免不同區域公共圖書館服務技術無差別假設帶來的估計偏差。② 運用Window-DEA窗口模型能有效增大樣本容量并反映投入產出的時滯效應。根據DEA分析對DMU樣本數量的要求，①窗口DEA能使樣本容量有效擴大。DEA窗口分析框架中，在選擇窗口寬度為3或4時可以在可信度和效率測度的穩定性兩個方面取得較好平衡，［11］考慮到我國公共圖書館評估一般四年一次，選擇窗口寬度為4。另外，由于公共圖書館投入的服務產出往往存在時滯效應，采用DEA窗口模型可以從更寬廣的時間窗口觀測投入產出的真實關系，從而能夠更有效地測度服務效率。③ 運用DEA-Nondiscretionary模型模擬更加真實的產出情況。鑒于公共圖書館自身對其產出并非完全可控，本文采用包含不可控產出的DEA模型，并將不可控程度設置為50%。④ 由采用非徑向非導向（產出優先）Super-SBM-DEA模型全面評估投入和產出。本文同時從投入和產出兩個角度（同等條件下產出優先）采用對無效率狀況進行測量的非徑向非導向SBM模型。另外，超效率模型能對DMU進行更好的區分，而且不存在效率值截尾問題，因此，本文采用超效率模型。

對于公共圖書館服務效率測度指標，本文認為應該從公共圖書館服務的投入產出中進行選取。前一階段是投入階段，主要指服務要素的投入，第一階段產出即為第二個階段的投入，此時服務要素的投入轉化為服務供給，主要指公共圖書館的服務產品；后一階段的投入即服務供給再轉化為接受利用（或稱：最終產出），主要指公眾對公共服務產品的消費利用，包括公眾外借圖書和在館閱覽圖書以及讀者參加活動（見表 1）。

表1 我國公共圖書館效率分析的投入、產出指標選取情況

DEA效率分析要求投入、產出變量之間具有較高的相關性，而且必須正相關。本文運用Stata軟件對1996-2015年公共圖書館上述投入—產出指標面板數據進行雙變量相關性檢驗，結果顯示服務要素投入的4個指標與4個中間產出指標和3個最終產出指標之間均顯著正相關，同時，中間產出（第二階段的投入）的4個指標與最終產出（第二階段的產出）的3個指標之間也顯著正相關，而且大多數相關系數超過0.6，可以判定符合DEA分析要求（見表2）。

表2 投入產出指標相關性檢驗結果

2.2 公共圖書館服務效率的影響因素探析

探尋公共圖書館區域—層級服務效率差異的成因，有助于切實提升服務效率、推進公共圖書館服務的均等化。本文將公共圖書館服務效率的影響因素分為圖書館可控因素和非圖書館可控因素。圖書館可控因素是指直接影響公共圖書館投入-產出并能夠在一定程度上被公共圖書館本身控制的因素，按照可控程度還可分為完全可控因素和部分可控因素；非圖書館可控因素是指間接影響公共圖書館投入-產出但又超出公共圖書館自身控制能力的因素，其中最為重要的是圖書館所處的區域環境要素。鑒于研究分析的適用性目標，本文重點觀測圖書館可控因素對公共圖書館效率的影響。對于相應指標的選取，本文認為應堅持如下原則：一是指標能夠切實反映公共書館的投入和產出特點；二是影響因素指標不與服務效率測度指標重復；三是數據可得。

作為公共服務的重要組成部分，公共圖書館建設的責任主體是各級政府，公共財政支持是公共圖書館開展公共服務的前提。因此，公共圖書館的人均財政撥款對公共圖書館建設的成效有直接影響，而公共圖書館的人均財政撥款又間接受到區域人口、經濟社會發展情況的影響。同時，公共服務產品是公共圖書館開展公共服務的直接基礎，公眾對公共服務產品的利用是公共圖書館服務的價值體現。為此，本文選擇如下影響因素指標體系（見表3）。

表3 公共圖書館效率的影響因素分析指標

按照通行做法，本文選擇標準線性面板模型實證公共圖書館效率的影響因素。為此，本文構建公共圖書館效率影響因素的OLS標準面板模型

其中，Yit為因變量，是公共圖書館決策單元i在t時點的效率值；μit是截距；β是系數的向量；χit是公共圖書館影響因素的向量集；Zi是公共圖書館決策單元個體特點，也是時間恒定的，γ為其參數；Vi（i=1,…，n）是公共圖書館決策單元個體之間的隨機差異，是每一個體獨特的變異成分，代表個體沒有觀察到的、不因時而異的異質性；εit即殘差，因個體和時間而異。

3 數據來源

為確保數據來源的權威性和可比性，本文關于公共圖書館的相關數據全部取自《中國文化文物統計年鑒（1997-2015）》，人口數據取自《中國人口和就業統計年鑒》（2014）和《中國統計年鑒》（2016），其他影響因素相關指標取自《中國統計年鑒（1997-2015）》。另外，由于西藏自治區投入-產出數據缺失較多，因此在展開省際公共圖書館分析時，暫不對西藏自治區予以測度，但這不會影響本研究的方向性判斷。

4 實證結果

4.1 我國公共圖書館區域—層級效率差異

根據DEA效率測算方法，決策單元（DMU）規模報酬不變情況下的技術效率反映DMU效率的綜合情況，簡稱綜合效率。測算結果顯示，1996-2015年，我國公共圖書館綜合效率在區域差異上整體呈現出明顯的梯度變化：東部＞中部＞東北＞西部。②分階段來看：在服務供給形成階段，呈現“東部＞中部＞東北＞西部”特點；在公眾接受服務階段，呈現“東部＞東北＞中部＞西部”特點。表明從長時段來看，我國公共圖書館服務效率“東部＞中部＞西部”的梯度結論同樣成立。

2011年以來，東部地區與其他區域的圖書館服務效率整體差距正在拉大，而且這種差距在公眾接受服務階段尤為明顯。自1996年以來，我國公共圖書館服務供給形成階段的效率也一直顯著高于公眾接受服務階段的效率，而且兩個階段效率的差距自2002年之后明顯拉大。因此，無論是分區域效率差距還是分階段效率差距在歷時性分析上均表明當前我國公共圖書館服務效率的主要問題在公眾接受服務階段，需要切實采取措施提高公眾對公共文化產品的利用率。

東部地區在整體效率前10名中占70%，后10名中西部地區占60%；服務供給形成階段效率前10名東部地區占比70%，后10名西部地區占比80%；公眾接受服務階段效率前10名東部地區占比70%，后10名西部地區占比60%（見表4）。可見，東部地區公共圖書館服務效率優勢明顯，西部地區弱勢明顯。可以發現：上海、廣東、浙江、北京、江蘇、重慶、廣西、福建8個省級行政單元的3個效率值排名均處于前10位，屬于我國公共圖書館服務效率的先進地區；天津、湖北有2個效率值排名前10位，而且整體效率處于前10位，屬于較先進地區；山西、貴州、青海、內蒙古、新疆、陜西、甘肅7個省級行政單元的3個效率值排名均處于后10位，屬于我國公共圖書館服務效率的落后地區；河北、黑龍江2個效率值排名后10位，而且整體效率處于后10位，屬于較落后地區；其余的11個省級行政單元屬于一般地區。同時，部分省域兩個階段效率差距過大。如，山東省的服務供給形成階段效率排名第10，公眾接受服務階段效率卻排名倒數第10，海南省的公眾接受服務階段效率排名第8，服務供給形成階段效率排名倒數第5，這為有針對性地提升各省域公共圖書館服務效率指明了方向。

表4 1996-2015年我國公共圖書館服務效率平均值的省際排名

就同一層級公共圖書館綜合效率的區域差異進一步展開分析發現：1996-2015年間，省級、縣級整體和地級服務供給形成階段效率為“東部＞中部＞東北＞西部”，縣級服務供給形成階段效率為“東部＞中部＞西部＞東北”，縣級公眾接受服務階段效率為“東部＞東北＞西部＞中部”，地級整體和地級公眾接受服務階段效率為“東部＞東北＞中部＞西部”。可見，除了縣級公共圖書館的公眾接受服務階段效率呈現“東部＞西部＞中部”雙梯度之外，其余皆體現為“東部＞中部＞西部”的梯度特點。另外，就分階段效率而言，省級公共圖書館的公眾接受服務階段效率普遍高于服務供給形成階段效率，縣級公共圖書館的服務供給形成階段效率普遍高于公眾接受服務階段效率，地級公共圖書館則不同區域之間體現不同的趨向：東部和中部地區的公共圖書館是服務供給形成階段效率高于公眾接受服務階段效率，西部和東北地區是公眾接受服務階段效率高于服務供給形成階段效率（見表5）。這為更有針對性地提升各層級公共圖書館服務效率提供了重要依據。

表5 1996-2015年我國公共圖書館區域-層級綜合效率情況

4.2 我國公共圖書館服務效率的影響因素辨析

本文采用面板固定效應模型展開公共圖書館服務效率的影響因素分析，③具體過程采用stata13軟件完成。根據單位根檢驗④結果，其他數據平穩，人口密度（X9）、人均GDP（X11）2個系列數據取自然對數后也平穩。考慮數據的縱向可比性，本文采用固定窗口（1996-1999年）下的省域公共圖書館服務效率。

首先，展開表3中公共圖書館效率影響因素的OLS標準面板回歸。第一步觀測7個圖書館可控因素的回歸結果，第二步觀測控制區域人口因素后的圖書館可控因素回歸結果，第三步觀測控制區域人口和經濟社會發展因素后的圖書館可控因素回歸結果，由此分別得到回歸方程及如下實證結果。① 加入區域人口、經濟社會發展相關控制變量前后，x3、x5、x6、x7對公共圖書館服務效率影響始終顯著而且回歸系數為正，x1、x2、x4對公共圖書館服務效率的影響始終不顯著而且回歸系數為負。其中，x1、x2、x4屬于服務供給形成階段投入產出的指標，x3、x5、x6、x7屬于公眾接受服務階段的投入產出指標，而且回歸系數顯示x6＞x7＞x5＞x3，表明公眾接受服務階段的投入產出狀況，尤其是公眾對公共文化產品的利用狀況，對我國公共圖書館服務效率具有顯著而直接的影響。同時，公共產品供給對公共圖書館服務效率影響雖然不顯著，但均為負向，也恰恰表明當前我國公共圖書館建設可能存在過度投入和供需不對接等問題，需要高度重視供給側結構性改革。② 從區域環境因素的顯著性來看，x8對公共圖書館服務效率的提升具有正向影響，x11具有負向影響，表明人口規模和經濟發展程度確實對公共圖書館服務效率具有顯著影響。

其次，考慮分區域分時期的影響因素差異。第一步，觀測四大區域公共圖書館影響因素的差異；第二步，觀測不同時期我國公共圖書館影響因素的差異。

（1）分區域實證結果。在控制區域人口、經濟社會發展相關控制變量后，圖書館可控因素中影響顯著的因素區域差異較大，其中，東部地區為x2（負向影響）、x3（正向影響）、x7（正向影響），中部地區影響因素為x7（正向影響）；西部地區影響因素為x5（正向影響）、x7（正向影響）；東北地區均不顯著。另外，從區域環境因素的顯著性來看，x13對東部地區圖書館效率具有顯著正向影響，x9、x10、x12對東北地區具有顯著影響，其中x10為負向影響，其他因素為正向影響，表明人口、經濟社會發展情況等區域環境因素對東北地區公共圖書館服務效率影響尤為顯著。綜合圖書館可控因素和區域環境因素來看，在顯著影響的因素中，東、中、西部地區影響最大的是x7，東北地區是lnx9，東北地區公共圖書館服務效率在2012、2014兩年還顯著為負。這些均表明東北地區公共圖書館服務效率影響因素確實具有特殊性，公共圖書館服務效率提升需要強化區域針對性（見表7）。

表6 1996-2015年我國省域公共圖書館服務效率影響因素的OLS標準面板回歸結果

（2）分階段實證結果。1996-2015年，我國公共圖書館服務效率影響因素變化很大。其中，“九五”時期主要是x5、x6、x12，“十五”時期主要是 x7、lnx9，“十一五”時期主要是 x2、x6、x7,“十二五”時期主要是x3、x5、lnx9、x12。值得注意的是，從1996-2015年，x3的影響由不顯著為負轉為顯著為負，x5的影響由顯著為正轉為顯著為負，x6的影響由顯著為正轉向不顯著為負，x12的影響由顯著為負轉為顯著為正，lnx9從“九五”到“十二五”的解釋力越來越高（從46%提升到87%）。表明我國公共圖書館服務效率的圖書館可控因素對服務效率的提升作用趨于弱化甚至反向阻滯，區域環境因素對服務效率的提升作用逐漸正向強化，公共圖書館的供給側結構性改革和服務方式的轉變亟需重視（見表8）。

表7 1996-2015年我國四大區域公共圖書館服務效率影響因素的標準面板回歸結果比較

表8 1996-2015年我國公共圖書館服務效率影響因素的分時期標準面板回歸結果比較

5 建議

當前及今后一段時間公共文化服務效能提升行動中強化區域針對性，找準各層級公共圖書館服務效率的薄弱點，著力于提升公共圖書館的人均借閱冊次和人均到館次數，適當提高持證讀者占常住人口的比例，重點提升公共圖書館公眾接受服務階段的服務效率。其中，在區域效率提升方面，重點關注東北地區2012年以來人口外流和經濟衰退等區域環境因素對圖書館服務效率的影響。在層級效率提升方面，重點解決省級圖書館和西部、東北地區地級圖書館服務供給形成階段的低效率問題，著力提升公共財政資金的使用效率、從業人員的服務水平和公共文化產品的供給能力。精準把脈縣級和東、中部地區的公眾需求，積極推廣群眾點單、網絡眾籌等公共文化服務的創新型“網聯網+”經驗和做法，著力提升公共文化服務、產品供給和群眾需求的有效匹配、對接水平，同時，積極運用營銷手段，將吸引群眾進館與送書上門相結合，嘗試家庭閱讀、親子閱讀、圖書漂流讀、團隊點讀等新的閱讀推廣形式，提升圖書外借率和流通率。

［注 釋］

① DEA要求DMU數量不應少于投入和產出指標數量的乘積，也不少于投入和產出指標數量的3倍，詳見《數據包絡分析方法與MAXDEA軟件》。

② 本文對四大區域的劃分依據公共文化服務示范區設立時財政部提供的經濟學標準，東北地區單列：其中東部地區包括北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東5省3市；中部地區包括河北、山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽、海南8省；西部地區包括云南、貴州、四川、重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、廣西、內蒙古10省1市；東北地區包括遼寧、吉林、黑龍江3省。下同。

③ 本文回歸數據用豪斯曼檢驗也顯示應該用固定效應模型。

④ 本文采用面板單位根檢驗的費雪式檢驗方法，限于篇幅，具體檢驗過程省略。