PPP：財政部再定調(diào)

劉琳

《實施意見》從規(guī)范項目應(yīng)當(dāng)符合的條件、財政支出責(zé)任、隱性債務(wù)界定等多個方面，勾勒出了未來PPP項目的規(guī)范框架。

近來，PPP領(lǐng)域迎來從中央到地方的多項新規(guī)。

3月7日，財政部發(fā)布《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（下稱《實施意見》），引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。“其核心要義就是PPP項目既要規(guī)范，也要發(fā)展，并進一步防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。”中國財政科學(xué)研究院研究員孫潔對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

此后，一些地方財政部門也陸續(xù)出臺有關(guān)進一步規(guī)范PPP項目的配套文件。比如江蘇省財政廳于3月14日發(fā)布了《關(guān)于進一步提高政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開質(zhì)量的意見》。3月18日，山東省財政廳印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會資本合作（PPP）“績效管理年”活動的指導(dǎo)意見》。

孫潔認為，一系列政策的發(fā)布對2019年P(guān)PP領(lǐng)域的發(fā)展提出了新的要求，也帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。那么，2019年P(guān)PP規(guī)范發(fā)展如何實現(xiàn)？PPP市場又將孕育哪些發(fā)展機會？進一步趨嚴的監(jiān)管又將給地方基建投資帶來哪些影響？

規(guī)范當(dāng)頭?

縱觀《實施意見》全文可以發(fā)現(xiàn)，“規(guī)范”成為高頻詞匯，共出現(xiàn)17次，從PPP發(fā)展總體要求，到項目實施、項目管理，再到發(fā)展環(huán)境，項項都落于“規(guī)范”二字上。

2017年11月，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，由此開始了長達數(shù)月的已入庫項目清理和不合規(guī)項目退庫工作，并延續(xù)到2018年3月底。

“集中清庫、退庫工作畢竟只是階段性的，在這一過程結(jié)束后，將來PPP規(guī)范運行的常態(tài)化規(guī)則是什么？這次《實施意見》給出了答案。”中央財經(jīng)大學(xué)教授王雍君說。

多位專家對記者表示，《實施意見》從規(guī)范項目應(yīng)當(dāng)符合的條件、財政支出責(zé)任、隱性債務(wù)界定等多個方面，勾勒出了未來PPP項目的規(guī)范框架。

規(guī)范項目的符合條件，規(guī)定比以往更加細致。江蘇省一家PPP項目咨詢公司PPP事業(yè)部負責(zé)人表示，比如按照以往的政策，一個合規(guī)的項目，需要將政府支出責(zé)任和績效考核掛鉤，只有通過績效考核的項目，才能列入政府財政支出范圍。但有的地方政府考核標(biāo)準定得很低，考核指標(biāo)形同虛設(shè)，從而讓財政“有理由為這一項目投入支出”。

針對這一情況，《實施意見》直截了當(dāng)?shù)靥岢鲆螅翰坏猛ㄟ^降低考核標(biāo)準等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

財政承受能力方面，一位接近河北省財政廳的人士對記者表示，過去一段時間，業(yè)界曾對PPP項目的審查中是不是要堅持這一指標(biāo)存在爭論，這次《實施意見》再次明確了這一指標(biāo)的不可或缺。

此前的政策文件規(guī)定，要確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。《實施意見》保留了這一要求，并在此基礎(chǔ)上，進一步提出建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。

而針對政府付費項目，《實施意見》進一步要求財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。

一個項目合不合規(guī)，不能暗箱判斷，而要信息公開。《實施意見》指出，未來將依托全國PPP綜合信息平臺，對PPP項目信息進行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計和分析監(jiān)測。

上述江蘇省新近發(fā)布的文件對這一點給出了更為具體的操作方案，該文件指出，對全省PPP項目信息公開質(zhì)量進行不定期抽查，對未按規(guī)定真實、完整、準確、及時錄入應(yīng)公開PPP項目信息的地區(qū)，根據(jù)情節(jié)輕重，分別采取提醒、約談、通報和項目直接退庫等方式予以懲戒。

隱性債務(wù)的界定，是《實施意見》另一可圈可點之處。

3月24日，財政部部長劉昆在“中國發(fā)展高層論壇2019年年會”上表示，今年財政部將堅持疏堵并舉，有效防控地方政府債務(wù)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制隱性債務(wù)的增量。

財政部對防范隱性債務(wù)的重視，在《實施意見》中也可見一斑。過去幾年，由于明股實債等違規(guī)操作，PPP實際上形成了不少地方政府隱性債務(wù)。“但PPP項目到底該不該和隱性債務(wù)掛鉤，或者什么樣的項目算隱性債務(wù)，什么不算，一直都存在模糊之處。”孫潔表示。

此番《實施意見》明確提出，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的，通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運營風(fēng)險的項目，所形成的財政支出責(zé)任，都屬于地方政府隱性債務(wù)的范疇。

發(fā)展空間?

規(guī)范不意味著市場空間的縮小，它雖然讓不合規(guī)的項目遭到淘汰，但也會給真正的“金子”帶來機遇。

財政部金融司有關(guān)負責(zé)人在就《實施意見》答記者問中指出，“動態(tài)管理”、“能進能出”是項目庫的常態(tài)，入庫項目要持續(xù)推進實施、更新信息、接受監(jiān)督、確保全生命周期規(guī)范運作，并不是入了庫就“一勞永逸”。

多位專家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，更加動態(tài)的監(jiān)管，會讓政府支出、銀行貸款等資源，以更高的效率集中于合規(guī)項目，對規(guī)范項目而言反而將擁有更大的發(fā)展機遇。

此外，雖然根據(jù)《實施意見》，大量違規(guī)PPP項目都將劃為地方政府隱性債務(wù)，但這也反證出，符合條件的PPP項目中政府的支付義務(wù)，將不屬于政府隱性債務(wù)。

《實施意見》還強化了對地方政府誠信履約的要求，依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，從而增強社會資本長期投資信心。“對于合規(guī)項目，這恰恰是對社會資本更大的吸引力。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說。

按照合同約定及時履約，除合規(guī)外，順應(yīng)政策導(dǎo)向的項目，將迎來更大發(fā)展空間。《實施意見》明確優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目，并明確鼓勵民資和外資參與，提出將投資民營企業(yè)參與項目作為中國PPP基金的重要考核指標(biāo)。

機遇 規(guī)范不意味著市場空間的縮小，它雖然讓不合規(guī)的項目遭到淘汰，但也會給

除了注重項目審查階段的合規(guī)性，那些更注重全鏈條績效管理的PPP項目，也將迸發(fā)出更強的生命力。

張斌表示，通過幾年大浪淘沙，社會資本不能再指望通過PPP項目掙快錢。一個合規(guī)的PPP項目，周期往往長達10年、20年，項目產(chǎn)出、實際社會效益、成本收益、可持續(xù)性等各方面的績效管理，將決定一個項目能不能笑到最后。

“過去幾年，PPP項目還重在發(fā)起、識別、落地階段，將來隨著開工項目越來越多，績效管理對PPP發(fā)展前景的影響，就會更加凸顯出來。”王雍君說。

《實施意見》也明確提出，要明確全生命周期管理要求，并落實項目績效激勵考核。上述山東省財政廳印發(fā)的文件就提出，要通過加強財政可承受能力論證、加強對入庫項目實施進展的監(jiān)管等，提高PPP項目的運行質(zhì)量。

支撐基建

多位專家對記者表示，積極鼓勵并規(guī)范發(fā)展，是PPP未來監(jiān)管的主旋律。《實施意見》明確提出，要優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補短板。“因此，合規(guī)的PPP項目，將同地方政府債券一道，繼續(xù)成為地方基建的有力支撐。”張斌說。

但部分地區(qū)或部分類型的項目資金或?qū)⑹芟蕖Ｒ环矫媸遣糠值貐^(qū)難上政府付費類PPP項目。前述財政部金融司答記者問中提到，目前全國2519個已實施PPP項目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級）中，已有1144個行政區(qū)的PPP項目財政支出責(zé)任占比超過5%。

《實施意見》要求財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費類PPP項目。財政部進一步要求，自《實施意見》印發(fā)之日起，財政部門將不再受理財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)新的政府付費項目入庫申請。

這意味著，在這些行政區(qū)中，部分公立醫(yī)院、市政道路、非收費公路、綠化等政府付費項目，都將難以通過PPP形式展開。另一方面，部分行業(yè)，比如環(huán)保行業(yè)項目，通過PPP項目融資的難度也將加大。

一位央企研究院環(huán)保部門人士對記者表示，以污水處理項目為例，按照相關(guān)規(guī)定，污水處理廠沒有權(quán)利在水量不足的情況下擅自停止污水處理設(shè)施，所以為保證污水處理設(shè)施正常運行的最低成本，項目一般都傾向于提前設(shè)置一個保底水量，從而固化污水處理項目的未來最低收益。但《實施意見》進一步強調(diào)，不得“承諾固定回報或保障最低收益”，從而讓這類項目將面臨更為嚴格的監(jiān)管。

孫潔認為，經(jīng)過多輪監(jiān)管政策的洗禮，PPP在各地被用為粗放融資工具的現(xiàn)象將受到遏制，相對于單純的融資功能，未來PPP盤活社會資本和提高政府效率的功能將得到進一步彰顯。