基于委托代理理論的基層公共圖書館管理模式研究

(東莞圖書館松山湖分館，廣東 東莞 523071)

2012年，黨的十八大對建設社會主義文化強國戰略進行了全面部署，包括公共圖書館在內的公共文化服務體系迎來了前所未有的發展機遇。以此為契機，全國范圍內掀起了一股興建、改造、提升基層公共圖書館的熱潮。然而，當前政府機構及相關組織人員編制不斷精簡與民眾文化服務需求不斷增長之間的矛盾日益顯現，如何創新管理體制、完善對應的考核機制，成為完善公共圖書館服務網絡、提升服務品質的重大課題。

1 研究背景

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“構建我國現代公共文化服務體系，引入競爭機制，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設”，“提倡加大政府購買服務力度，鼓勵有條件的地方進行項目外包和設施委托管理”。在此背景下，各地紛紛就基層公共圖書館管理模式進行了創新與嘗試，包括項目外包、整體外包、專業委托等方式在內的新思路、新方法層出不窮。以當前各地基層公共圖書館管理模式創新路徑為研究對象，通過借鑒委托代理理論等公共經濟學理論工具剖析其運行機制、服務結構、支撐條件等，總結經驗教訓，可以為相關城市基層公共圖書館管理改革與發展提供借鑒。

2 國內外研究實踐

2.1 國外研究實踐

20世紀80年代，美國行政管理與預算局(OMB)發布的A-76通告把圖書館運營納入“辦公室與管理型服務”外包項目內，鼓勵對非政府固有功能外包，各類圖書館功能性項目外包、委托運營開始逐步涌現。圖書館系統和服務公司(Library Systems & Services,LSSI)于1997年在加州河岸郡實行最早的圖書館總體外包，并逐步發展為美國圖書館總體外包主要服務商。日本于1963年制定了委托管理制度為代表的社會運營方式，并于2003年頒布《地方自治法》形成指定管理者制度，允許將包括圖書館在內的公共設施委托給社會團體經營，以期提高效益、降低成本。隨后，圖書館指定管理者制度逐步擴散，其承接方包括企業、財團、NGO等。英國于1992年推出“民間主動融資”(Private Finance Initiative,PFI)政策，此后豪恩斯洛自治區、沃金厄姆自治區等也分別通過整體外包、私有化等方式進行委托經營。

2.2 國內研究實踐

在中國知網搜索相關文獻，經分析其研究主題包括：

圖書館社會化管理及總體外包：周乃泉在《安徽省基層公共圖書館社會化管理研究》中介紹了蕪湖市鏡湖區圖書館、合肥市濱湖世紀社區圖書館、蜀麓社區黨群服務中心的社會化管理狀況進行了介紹。徐珊珊在《區級公共圖書館總體外包評價體系構建研究》中剖析了區級公共圖書館總體外包評價與傳統公共圖書館評價之間的差異性，并通過對鏡湖區圖書館總體外包的評價進行案例分析，提取了評價主體、評價客體、評價階段、評價標準、評價流程五個評價要素并進行細化。

圖書館理事會制度研究：楊昕昕在《我國公共圖書館理事會制度有關問題研究》中從公共管理等理論出發，分析了現有的管理體制下公共圖書館理事會制度運行面臨的問題和障礙，就如何應對和完善理事會制度建設、充分發揮公共圖書館在公共文化建設體系中的作用提出相應的建議。袁澍宇在《實施理事會制度后公共圖書館權力的劃分與制衡》中嘗試利用委托代理理論、分權與制衡理論等探討建設適合中國特色的法人治理結構。

國外公共圖書館社會化運營介紹：曹磊在《日本公共圖書館社會化運營發展歷程及問題》《日本公共圖書館社會化運營的負面影響及社會反思》中對日本公共圖書館社會化運營進行了介紹，認為公共圖書館探索社會化運營必須要保證公共圖書館服務的公益性。

總體而言，國外公共圖書館在委托管理、經營方面探索較早，并形成了一系列實際操作案例。隨著我國文化事業改革的不斷深入，相關研究與實踐也層出不窮，業界已注意通過新公共管理理論、委托代理理論、分權與制衡理論等分析圖書館社會化管理案例及理事會制度。發展于總分館管理模式的專業團隊接受委托對基層公共圖書館的運營同樣適用于委托管理范疇，并與其他委托管理方式相比有著明顯的特點。

3 委托代理理論與基層公共圖書館管理

委托代理理論是信息經濟學重要理論發展之一，在20世紀60—70年代由一些經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題發展而來。他們認為企業所有者兼具經營者的做法存在極大的弊端，進而提出建立在非對稱信息博弈論基礎上的委托代理理論。一般來說，委托代理理論指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定或雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者是委托人，被授權者是代理人。委托代理理論倡導所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權讓渡給代理人。

從基層公共圖書館當前情況看，其整體委托代理結構模型如圖1所示：本地民眾將自身接受公共圖書館服務的權利委托給本地政府執行，這是第一層委托代理關系；本地政府建立公共圖書館，并通過行政委派、整體外包等各類方式交由相應團隊運營，這是第二層委托代理關系；圖書館運營團隊根據實際業務需要，將部分業務項目交由社會力量承接，這是第三層委托代理關系。第一層委托關系由于屬于公民權利相關范疇，本文暫不深入，本文將重點圍繞第二、第三層委托代理關系進行討論。

圖1 基層公共圖書館委托代理結構模型圖

3.1 服務項目委托管理模式

受國外相關實踐經驗及自身業務需要影響，國內業界于20世紀90年代逐步引入項目委托管理，即將部分業務外包給社會服務機構。項目服務外包類型主要包括：1)文獻采訪、文獻編目及加工、圖書上架排架、報刊裝訂、文獻流通及配送等文獻基礎性業務。2)基本讀者服務業務，包括講座、培訓、展覽等活動組織及宣傳推廣、普通參考咨詢服務等。3)信息支持服務，包括軟件開發、信息數據庫建設、網站主頁建設及維護以及其他信息服務。4)后勤服務，包括環衛服務、安保服務、圖書館設施設備維護等。部分圖書館通過項目委托管理、利用社會服務機構的人力資源和服務能力有效緩解了自身由于編制、讀者服務量造成的局限。

3.2 整體社會化外包模式

隨著社會民眾對公共圖書館特別是基層公共圖書館服務數量、質量要求上的提升，基層圖書館編制不足等問題日益突出。黨的十八大以來，隨著政策環境對“政府購買服務”的支持以及國家公共文化服務示范區(項目)中相關實踐的開展，圖書館整體外包逐步進入業界視野。在此環境下，東中部地區新建成的部分基層小型圖書館率先探索將圖書館服務進行整體外包，即將圖書館的人員管理、項目管理、日常運行等業務完全委托給承接商，委托方不再參與具體的運行事務，只做定期考核。例如，江蘇省無錫新區圖書館是全國第一家實施總體外包的圖書館，無錫新區政府通過公開招投標，由艾迪訊電子科技(無錫)有限公司承接了新區圖書館的建設、管理、運行和服務，政府負責承擔相關費用，并指派館長。在資源有限的環境下，通過整體外包，新區圖書館有效解決了編制、機構設置、人員等問題，服務內容卻更為豐富。

3.3 專業管理團隊運營模式

如上文所述，國外參與公共圖書館管理的不僅可以是企業，也可是NGO、社會團體等。在我國，除了專業圖書館服務企業參與管理，基于國情行業內也發展出一種富有特色的管理形式，即總分館管理中的專業管理團隊派駐管理模式。其具體操作模式為：地方政府負責提供本級圖書館的場地、基本設備設施等硬件環境條件，邀請上一級地方公共圖書館通過派出管理團隊、提供文獻資源等形式進行委托合作，從而提供社會服務。例如，江蘇省蘇州圖書館與下轄各區簽訂合作協議，派出專業的管理團隊，各地區按協議配備場地、進行裝修、配備普通工作人員進行合作。深圳市羅湖區圖書館則推出了“悠·圖書館”建設模式，由各社區、企業、學校乃至商業場所提供場地，按羅湖區圖書館要求進行裝修，羅湖區圖書館全權負責人員、資源配備及日常運行工作。此種方式一方面有效緩解了基層圖書館專業人員短缺、資源匱乏、專業服務水平不高的壓力；另一方面，由上一級圖書館進行業務運營和整合，有效提升了市民對公共文化服務均等化的認知及感受，達到了雙贏的目標。

4 圖書館委托代理模式存在問題

從服務項目委托管理到整體社會化外包、專業管理團隊運營，基層圖書館發展出的多樣性委托管理模式各有特點，同時也存在各種問題。

4.1 運營主體問題

在服務項目委托管理模式中，圖書館運營團隊(甚至絕大多數工作人員)均是政府事業編制人員或相關聘用人員，政府對圖書館業務有較強影響，甚至直接干預具體業務，政府與圖書館運營團隊某種意義上成為了同一個主體，進而產生了“管辦不分”的情況。例如，縣級以下圖書館工作由文廣中心工作人員兼任，圖書館人員編制被另行安排其他工作等，如表1所示。同時，該類服務項目委托管理多集中在基礎性、特定性項目，如借還流通、文獻加工等重復性勞動，盡管通過服務項目社會化購買方式緩解了服務人員短缺等壓力，但由于運營主體不清晰，統籌運營的有可能是非圖書館專業人士，造成讀者活動外包項目出現單一化、娛樂化、與閱讀推廣關聯性不強等問題。

表1 東莞市部分村(社區)圖書館管理人員對照表[11]

4.2 信息不對稱問題

在委托代理關系中，委托人與代理人掌握的信息通常是不對稱的，常出現逆向選擇與道德風險問題。逆向選擇是發生在委托代理關系前的風險，即賣者知道產品確切的真實質量，而買者只愿意根據他所知道的平均質量來決定支付的價格，這個價格將使得質量低的賣者愿意成交，質量高的賣者因不能得到同質量相稱的價格而退出市場。在服務項目委托管理、整體社會化外包模式中容易出現此類風險，由于在此類操作模式下，受政府預算支出管理機制影響，報價較低代理人更容易獲得圖書館項目委托資格，存在著“劣幣驅逐良幣”的風險。而道德風險通常發生在委托代理關系后，代理人的某些信息難以被委托人掌握，在不違反法律、規定的前提下，代理人可能會為了自己的私利而不惜犧牲委托人的利益。服務項目委托管理由于業務單一、易于評價及掌控，此類情況較少。而整體社會化外包、專業管理團隊運營由于委托時間較長、委托授權較大，在特定條件下有可能出現為損害委托人利益情況，如在取得更好服務效果的情況下，從服務成本、運營團隊利益等因素出發人為地限制服務規模、內容等。

4.3 考核與激勵機制問題

在我國，總體服務外包模式、專業管理團隊運營模式主要存在于極少數區級圖書館和社區圖書館中，缺乏比較成熟的運營框架設計、資金測算、質量考評體系等規范。此外，專業管理團隊運營模式當前缺乏激勵配套機制，更多的是出于個人專業奉獻精神在支撐。例如，管理團隊一般是由上一級地方公共圖書館派出，其人事、薪資關系仍由原單位管理，從派出單位方面看來，在相關人力資源、財政資源未響應增加的情況下增加了“額外”工作量，從運營團隊成員本人獲得利益也未產生變化，反而由于工作環境變動增加了交通、家庭生活等方面的成本。

5 基層公共圖書館委托代理管理完善路徑

5.1 完善法人治理機制

公共圖書館法人治理在國內已推行了一段時間，從實際效果上看雖然各館建立起了理事會，但由于既有的人事、財政、行政管理制度未能進行配套改革，理事會扮演的更多的是議事機構、咨詢機構角色，陷入了“議而不決”的尷尬境地，監事會則由理事會兼任或是干脆暫緩籌建。鑒于當前委托管理模式逐步為政府、業界適應并接受，以實施委托管理模式為契機，組建由本地政府為指導、圖書館專業人士為骨干、廣泛代表社會各界意見的理事會，以及監事會等法人治理結構，在設定委托管理基本框架、指標體系方面實現專業指導，對代理人實施效果代表本地民眾進行有效監管，有條件的地方可進一步委托第三方機構實施考核及監管。

5.2 制定約束性委托框架

為規避逆向選擇風險及運營主體問題，應在實施委托管理之初制定約束性委托框架。一方面，要對代理人基本服務績效指標有合理設計。地方政府可以《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》等法律法規為基本導向，以《公共圖書館服務規范》、公共圖書館評估定級標準等行業規定設立主要指標，同時兼顧本地創建公共文化服務體系示范區、文明城市等特定指標，進而形成較為豐富合理的績效測量指標體系，在選擇委托對象之初就通過“基本門檻”杜絕資質較差的代理人。另一方面，委托框架也應對委托人進行約束性規定，在確保基層圖書館整體運營符合委托目標的前提下，地方政府作為委托人應給予代理人充分的業務自主權、激發其自助性及創新性，將“管辦分離”落實到實處。

5.3 完善及創新激勵機制

基層公共圖書館委托管理的約束性條件可確保基本服務績效、質量的達成，但若想進一步激發代理人主動性，規避委托管理中的道德風險，需要設立較為合理及可行的激勵機制。針對整體社會化外包模式、專業管理團隊運營模式，可在不違反財政管理原則上設定績效管理專項獎勵資金，對年度內各業務指標達成量實施梯級績效獎勵。例如，文獻流通冊次績效目標為10萬冊，基礎達成獎勵金額基數為X萬元，超過績效目標10%增加文獻流通績效獎勵金額Y元，超過目標10%—20%增加績效獎勵金額3Y元，超過20%以上增加5Y元。以此實現多勞多得的良性循環，激發運營代理人提升績效的主動性、創新性。

6 結 語

在基層公共圖書館建設中，應因地制宜選擇適合本地經濟、社會環境的建設及管理模式，方可有效利用資源條件、提升服務水平。例如，在較為成型、人力資源較為充分的圖書館進行基礎業務項目委托管理，集中精力搞好專業、高端服務；在人力資源較為匱乏、但經濟條件較好地區的新建館進行整體外包；在圖書館總分館體系較為成熟、總館專業能力較強的地區進行專業管理團隊派駐管理模式。當前，我國正進入全面建設小康社會的關鍵時期，公共文化服務作為小康社會的重要組成部分也迎來前所未有的有利發展環境，相信圖書館各類委托管理在逐步經歷萌芽、發展、成熟等階段后會成為公共文化服務運營重要實施方式。