檔案法規體系變遷視角下檔案制度中的權力與權利探析

梁艷麗

摘 要：從檔案法規體系變遷的視角審視檔案制度，對動態變化中的檔案主體、客體的權力和權利進行探析，得出我國檔案制度的設立、變遷、實施維護了各社會主體的檔案形成權、管理權、利用權，檔案領域權力的行使、權利的實現是一個受限趨弱進程的結論。

關鍵詞：檔案法規；檔案制度；權力；權利

Abstract：This paper examines the archives system from the perspective of the change of archives laws and regulations， and probes into the power and rights of the subject and object of archives in the dynamic change. It concludes that the establishment， change and implementation of the archives system in our country safeguard the archives forming， managing and utilizing rights of various social subjects， and that the exercise of power and the realization of rights in the field of archives are a process of weakening.

Keywords： Archives laws and regulations； Archives system； Power； Rights

2018年第6期《檔案管理》雜志刊登了霍宇宇《論檔案權力、權利及其中介——檔案制度》，文章通過探討檔案制度中的權力與權利因素，認為國家權力通過控制檔案制度的產生、變遷和實施，主要限制了私人檔案所有權和公民利用權利的實現，并在認識權力、權利與檔案制度三者間關系的基礎上，得出公民權利實現有賴于權力控制、制度設置和公民參與的啟示[1]。

生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑是馬克思主義的基本觀點。檔案制度是社會制度的一個組成部分，屬于上層建筑。受生產力發展的影響和經濟基礎的變化，社會制度及其所包含的檔案制度也必然進行相應的調整。

檔案制度作為調節檔案事務中主體、內容與客體關系的規則總稱，其制定主要受規制性要素、規范性要素和文化——認知要素的影響。其中，規制性要素即法律、法規要素對檔案制度的影響最重大、最根本。[2]法律、法規的制定、變化與社會的變遷緊密聯系。不了解社會性質、國家發展的不同時期以及國家法規體系變化的歷史，脫離社會發展階段及檔案工作運作實際，抽象地談檔案制度中的權力和權利，得出的結論無疑會有失偏頗。

1 我國的檔案制度及其變遷

1.1 檔案制度。“所謂檔案制度，就是在一定歷史條件下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案相關事務中所共同遵守的行為規則。檔案制度既包括檔案機構及其業務的安排，又包括具體業務過程中需要遵守的規則，如歸檔制度、鑒定制度、利用制度等。”[3]

1.2 我國檔案法規體系的變遷及其對檔案制度的影響。國家檔案工作法規體系按層次從高到低依次由檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案規章、檔案規范性文件等組成。[4]中華人民共和國成立以來，我國檔案法規體系從無到有，從極不完善到逐步完善，對檔案制度的建立、變遷、實施產生了深遠的影響。

1.2.1 《關于加強國家檔案工作的決定》對檔案制度的影響。1956年1月，周恩來在中共中央召開的關于知識分子問題會議上強調指出：“必須……加強圖書館、檔案館、博物館的工作。”[5]同年三月二十七日，國務院常務會議通過了《關于加強國家檔案工作的決定》。《決定》對國家全部檔案的范圍、檔案工作的任務、基本原則等一系列重大問題作出了明確規定，不僅是建設社會主義檔案事業的奠基石[6]，也促進了檔案工作制度的建立。

1.2.2 《檔案法》的制定及修改對檔案制度的影響。1987年頒布的《檔案法》是一部管理檔案事業的專門法律，對檔案工作的原則、檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案的利用和公布、法律責任等作出了全面的規定。《檔案法》的頒布及實施為檔案制度的全面建立提供了根本遵循。1996年修正的《檔案法》適應當時經濟體制改革的要求，對第十七條增加一款作為第二款：“國有企業事業單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法由國家檔案行政管理部門制定。”“《檔案法》對此增加規定，實際上是允許企事業單位在轉制等過程中，有償地移交必須移交的檔案。”[7]

1998年3月5日，國家檔案局等4個部門聯合制發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》，對國有企業資產與產權變動時不同門類檔案的處置作出了原則規定。為了促進國有企業檔案工作更好地為改革發展穩定和企業研發、生產、經營、管理服務，2019年1月3日，國家檔案局印發《關于在深化國有企業改革中加強檔案工作的意見》的通知，對發生資產與產權變動（含混合所有制改革）的企業做好檔案處置工作作出新的部署。這部分單位檔案的移交、銷毀制度必將隨之改變。

1.2.3 《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》對檔案制度的影響。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，從完善檔案工作體制機制、建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系、建立健全方便人民群眾的利用體系等五個方面對檔案工作提出了新要求。檔案形成主體增加，檔案監督指導范圍擴大，檔案信息公共服務功能增強，這些變化也要求新設立檔案室建立各項檔案制度，檔案館調整利用制度、各有關部門普遍建立檔案應急安全管理制度。

2 我國檔案制度對權力和權利的規定及變遷、實施

2.1 法律法規對檔案制度的設立、變遷、實施起主導作用。從《關于加強國家檔案工作的決定》到《檔案法》的頒布，從《檔案法》的修訂到檔案法規體系的完善，法律法規對檔案制度的設立、變遷、實施起主導作用。

2.2 對檔案形成權的維護。理查德·考克斯曾明確指出鑒定的權力屬性：“通過鑒定，檔案工作者（以及文件形成者和文件管理人員）為社會決定了誰將在未來受到關注，誰將會銷聲匿跡。銘記與遺忘形影相隨。”[8]與此相似，瓊·斯特伍茲指出：“所有的因素都表明，有些人可以形成和保管記錄，而有些人不能；有些聲音能夠清晰地聽到，而有些聲音根本寂寂無聲，由此關于社會的某些觀念與想法隨后就被加以特權化而另外一些則被邊緣化。”[9]上述論斷一方面強調了鑒定在檔案形成中的決定性作用，一方面也批判了在特定社會階段檔案形成主體的權力特征。我國的檔案工作也不例外。1956年的《關于加強國家檔案工作的決定》沒有關注集體和個人所有的檔案，1987年頒布的《檔案法》雖然將集體和個人所有的對社會有保存價值的歷史記錄納入檔案的范圍，但在相當長的時期內，這部分檔案既沒有納入各級國家檔案行政管理部門的重要監督、指導范圍，也沒有納入各級國家綜合檔案館的接收、征集范圍，更沒有在留存社會記憶、集體記憶、個人記憶等方面發揮出應有的作用。

在看到檔案形成主體在較長時期內被權力部門、優勢集團壟斷，檔案制度主要維護權力部門、優勢集團的利益時，我們也應清醒地認識到，1949年中華人民共和國成立以來，我國作為社會主義社會不僅與之前的奴隸社會、封建社會、半殖民地半封建社會有本質的區別，與同時代的資本主義社會也有本質區別。正如《憲法》規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”權力的人民屬性在檔案法規體系、檔案制度中也得到了鮮明的體現。

2007年，國家檔案局印發《關于加強民生檔案工作的意見》，致力于構建覆蓋人民群眾的檔案資源體系和服務人民群眾的檔案利用體系。2011年，國家檔案局印發通知，要求將干部檔案、戶籍檔案、城鄉居民最低生活保障檔案、土地管理檔案、移民檔案等100種專業檔案納入重點監管項目。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，指出：“村、社區及其區域內的非公有制經濟組織、社會組織要設立檔案室或指定專人負責檔案工作，收集保管本單位檔案并提供利用。”“特別是對……新領域、新專業、新機構、新社會組織等，要監督指導有關方面及時建立檔案工作制度。”

從對國家所有檔案的關注到對非國有檔案的關注，從重視機關、企事業單位檔案工作到重視新領域、新社會組織檔案工作，從規范村級建檔到城市社區建檔，既體現了檔案工作領域的拓展，檔案法規體系的健全，也折射了社會主義制度的優越性和對各社會主體在檔案形成方面權力的確認和保障，為實現各社會主體在檔案領域的權利奠定了基礎。

2.3 對集體和個人檔案管理權的維護。集體檔案和個人檔案屬于非國有檔案，所有權歸集體和個人所有，為保障所有者的應有權力和權利，對這部分檔案采取硬性規定是不符合我國現階段法律規定的。只有當這部分檔案出現《檔案法》第十六條、第二十四條所規定的特殊情況時，檔案行政管理部門才會采取相應的措施。

2.4 對檔案利用權的保護。檔案制度在不同社會歷史階段的主要矛盾是動態變化的，各歷史階段的檔案制度創新是對于不同歷史階段檔案事務領域主要矛盾的回應。[10]1980年，曾三指出：“根據客觀形勢發展的需要，根據全黨工作重點的轉移，根據目前歷史研究高潮的到來，也看到歷史檔案機密程度的變化，我們提出要開放歷史檔案，正是順應新的歷史時期的特點提出的利用檔案的新形式。”[11]歷史檔案開放的提出是對當時社會重大期盼的積極回應，是檔案工作者直面矛盾采取的主動措施，也標志著對公眾利用檔案權利的認可。

1983年4月26日國家檔案局頒布的《檔案館工作通則》第二十一條規定：“利用者查閱、摘錄或復制檔案，必須持本單位的正式介紹信，注明利用者的身份和利用檔案的目的和范圍。”“利用者需要采用復印、照相方法復制檔案，均由檔案館負責辦理，并按規定收費。”“利用者所復制的檔案（證明性材料除外），一律由館方寄往利用者所在機關檔案室保存，除經檔案館請示上級領導機關特許者外，均不得以任何形式全文公布、陳列、展出或再行復制。”

1991年12月26日國家檔案局以2號令的形式發布《各級國家檔案館開放檔案辦法》，第七條規定：“大陸公民持有身份證或工作證、介紹信，可直接到檔案館利用。”第十一條規定：“利用者摘抄、復制的檔案，如不違反國家有關規定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布。”

2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：各檔案館（室）要依法做好檔案查閱服務，改進查閱方式，簡化利用手續，免除利用收費，……全方位為社會提供檔案信息服務。

窺一斑而見全豹。從開放歷史檔案到為社會提供檔案信息服務，從利用檔案必須持單位的正式介紹信到持有合法證明，從按規定收費到免除利用收費，從利用者所復制的檔案（除證明性材料外）不能自行攜帶到可以在著述中引用……我國檔案開放、利用等制度的建立、變遷與實施見證了社會的進步和對公民權利的保護。

2.5 我國檔案領域權力的行使、權利的實現受限進程呈趨弱趨勢。霍宇宇認為，我國檔案法律主要限制了私人檔案所有權和檔案用戶的利用權，且缺少對相應權利的救濟措施。但其作出論斷的依據具有明顯的局限性，對檔案領域權力的行使、權利的實現所呈現的趨勢缺乏整體的、客觀的認識。

2.5.1 對私人檔案所有權的保護與限制。2016年修正的《檔案法》回應了《民法通則》《中華人民共和國物權法》對公民個人財產的保護有關條文的規定。《民法通則》（2009年修正本）第七十五條規定：公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。《中華人民共和國物權法》第四條規定：國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。第六十四條規定：私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權。為了加強對非國有檔案所有人的權利保護，2016年修訂的《檔案法》刪去了“向國家檔案館以外的任何單位和個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利”的規定，將“擅自出賣或者轉讓檔案”修改為“擅自出賣或者轉讓屬于國家所有的檔案” 。

《檔案法》所指的檔案“對國家和社會有保存價值”，且部分檔案“應當保密”，保管、利用、公布不善，損害的不僅是個人利益，也包括國家利益和集體利益。因此，《檔案法》規定：“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購。”“集體所有的和個人所有的檔案，檔案所有者有權公布，但必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。”“嚴禁賣給、贈送給外國人或者外國組織。”“禁止私自攜運出境。”

《檔案法》作出上述限制性規定是有《憲法》依據的。《憲法》（2018年修正本）第十三條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。第五十一條規定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。第五十四條規定：中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。

歐美國家中，意大利設有私人檔案的管理部門并進行監管，國家檔案監督處處長負責闡明并以行政通告的方式向社會公布哪些私人檔案具有歷史價值。法國、芬蘭等國規定凡經過登記的具有重大歷史價值的私人檔案不得隨意轉讓，禁止銷毀。私人檔案所有者如果要轉讓或出售，必須通知國家檔案行政管理部門，政府具有優先購買權。[12]相形之下，我國檔案法律法規對非國有檔案所有權中管理權的限制僅限于被動式的保護，對非國有檔案所有權中處置權的限制僅限于“嚴禁賣給外國人或外國組織”，對非國有檔案所有權的轉移沒有監督、登記，更談不上優先購買權。

2.5.2 對檔案用戶利用權的保護與限制。霍宇宇對利用主體、利用權公平性受限的判斷依據源自“對外國人或組織利用檔案時遵循的特殊規定”，對利用客體受限的判斷源自“利用范圍僅包括國家檔案館保管的檔案”，對利用方式受限的判斷源自“我國公民利用檔案時必須持單位的正式介紹信”。

從利用主體來看，1983年的《檔案館工作通則》將港澳同胞、海外華僑和外國學者（包括外國留學生）利用檔案的規定單列，1991年的《各級國家檔案館開放檔案辦法》將臺、港、澳同胞和華僑，外國組織和個人利用檔案的規定單列，《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》則針對外國組織和個人利用我國檔案提出了專門的規定。《檔案法實施辦法》（2017年修正本）規定：中華人民共和國公民和組織，持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。可見，不僅外國組織和個人利用檔案的規定與大陸公民不同，臺、港、澳同胞和華僑利用檔案的規定也與大陸公民不同，即便同為中華人民共和國公民和組織，查閱的內容、利用的目的不同，所持有的合法證明也是不同的。

從利用客體、利用時限來看，《檔案法》（2016年修正本）第十九條規定：國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年。第二十條規定：機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民……可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案。第二十一條規定：向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護他們的合法權益。國家檔案局13號令《機關檔案管理規定》第四十六條規定：機關保管的檔案對外提供利用的，需經本單位負責人批準。由此可見：檔案利用的客體不僅包括檔案館保管的國有檔案中的開放檔案和未開放檔案，以及移交、捐贈、寄存在檔案館的檔案，也包括有關機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案。至于開放檔案的時間，30年只是一個原則性的規定，具體操作過程中要根據檔案內容涉及的領域以及對國家安全、重大利益等多種因素的影響來確定。因此，各級檔案館的利用制度中必然對開放檔案的利用、未開放檔案的利用、捐贈及寄存檔案的利用分別作出規定，檔案室的利用制度則根據利用主體不同分為本單位利用和外來人員的利用，即便是本單位人員利用，也要根據檔案的密級、內容和利用方式，規定不同的利用權限、范圍和審批手續。

2.5.3 對檔案所有者、利用者權利受損的救濟。《檔案法》（2016年修正本）第二十四條對國有檔案在利用、保管、收集、移交等過程中出現損毀、丟失等作出了處罰規定；為了預防和懲處檔案管理違法違紀行為，有效保護和利用檔案，監察部、人力資源和社會保障部、國家檔案局2013年2月22日頒布《檔案管理違法違紀行為處分規定》；《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：對損毀、丟失檔案的，檔案行政管理部門要依法查處，并督促檔案形成單位積極予以補救；各省出臺的地方檔案管理條例也對檔案所有者、利用者權利受損提出了救濟措施。

綜上所述，中華人民共和國成立以來我國檔案制度的建立、變遷和實施是在檔案法規體系建立、實施和變遷的基礎上進行的。檔案工作制度是社會主義制度的一個組成部分，各級國家機關對自身權力的規范行使和對公民權力的保障、權利的維護在檔案工作領域得到了顯現，體現了社會的進步和法治的精神。正如《改革開放40年中國人權事業的發展進步》白皮書所言：“40年來，中國共產黨始終把人民的利益放在首位，……切實維護最廣大人民的根本利益。”“改革開放40年來，……公民權利和政治權利保障機制不斷加強。”“財產權受到法律保護。”“再經過幾十年的不懈奮斗，中國人民的各項權利必將得到更好和更高水平的保障。”[13]

*本文為河南省檔案科研項目“新鄉市檔案館2007-2017年利用情況調查成果的綜合運用研究”（項目編號：2018-R-05）階段性研究成果之一。

參考文獻：

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[11]積極開放歷史檔案，是當前檔案館工作的主要任務——曾三同志在全國省以上檔案館工作會議上的講話（節錄）[J].檔案工作簡報，1980（7）：2-9.

[12]張世林.我國私人檔案所有權法律研究[J].檔案學通訊，2013（3）：60.

[13]中華人民共和國國務院新聞辦公室. 《改革開放40年中國人權事業的發展進步》白皮書（全文）[EB/OL].[2018-12-12]. http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1643346/1643346.htm.

（作者單位：河南省新鄉市檔案局 來稿日期：2019-01-28）