新一輪機構(gòu)改革背景下檔案服務(wù)企業(yè)發(fā)展管見

陳燕 張盈

摘 要：論文分析了新一輪機構(gòu)改革對檔案服務(wù)企業(yè)帶來的影響，梳理了涉及檔案服務(wù)業(yè)的法規(guī)環(huán)境，提出了檔案服務(wù)企業(yè)發(fā)展的三點建議。

關(guān)鍵詞：機構(gòu)改革；檔案服務(wù)企業(yè)；檔案法規(guī)

Abstract： The paper analyzes the impacts of the current institutional reform on archival service enterprises，untangles their regulatory environment， and put forwards three suggestions for the development of them.

Keywords： Institutional Reform；Archival Service Enterprises；Archives Regulation

檔案服務(wù)企業(yè)，自上世紀90年代出現(xiàn)以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，從原來的國有或集體所有制小單位、小企業(yè)，發(fā)展到現(xiàn)在的合伙企業(yè)、公司制企業(yè)，已形成一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)（中國政府購買服務(wù)信息平臺）2017年1月至12月公告統(tǒng)計，有關(guān)檔案設(shè)備、軟件系統(tǒng)、檔案服務(wù)采購項目多達9923個。其中檔案整理、數(shù)字化掃描等服務(wù)外包采購項目2628個。檔案服務(wù)業(yè)已從原有的提供檔案裝具、復(fù)印等簡單服務(wù)，發(fā)展到現(xiàn)在的檔案整理、數(shù)字化、數(shù)據(jù)處理、軟件開發(fā)、檔案托管、數(shù)據(jù)保全等全方位產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勢頭方興未艾。在當(dāng)前各地檔案局、館展開新一輪調(diào)整之際，檔案服務(wù)企業(yè)或進或退，是喜是憂，值得我們做一番分析梳理。

1 機構(gòu)改革背景下對檔案服務(wù)企業(yè)的重新發(fā)現(xiàn)

1.1 檔案服務(wù)企業(yè)的行業(yè)地位提升。這一次調(diào)整，檔案行政主管機構(gòu)（即便“檔案局”牌子依然保留）在“放、管、服”思路下將弱化其行政管控，地域分散、業(yè)務(wù)獨立的公共檔案館和各級各類檔案室必須學(xué)會在遵從檔案法規(guī)的前提下自主發(fā)展，尋求資源，履行職能。市場化的檔案服務(wù)企業(yè)將由原先的配角、輔助地位，逐步上升為一支重要的行業(yè)力量，以其專業(yè)化和高效率服務(wù)獲得公共檔案館和各級各類檔案室的青睞，活躍在檔案業(yè)務(wù)的各個方面，填補檔案業(yè)務(wù)的某些空白。

1.2 檔案服務(wù)企業(yè)的發(fā)展空間加大。原先一些由各級檔案局行使的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專業(yè)咨詢、評估、鑒定等事務(wù)將更多地交給第三方的專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)；出于效率考慮，檔案館、檔案室也會將更多的業(yè)務(wù)剝離出來，以購買服務(wù)的方式交由在某些方面更加專業(yè)化的檔案服務(wù)企業(yè)實施，甚至將檔案室的技術(shù)性業(yè)務(wù)整個外包。檔案托管寄存、檔案保護修復(fù)類企業(yè)會迅速壯大，電子檔案保全等新的檔案服務(wù)項目也會應(yīng)勢而生。

1.3 檔案服務(wù)企業(yè)的管控要求提高。檔案服務(wù)企業(yè)數(shù)量和類型的迅速增加，意味著有更多的社會資源涌入檔案行業(yè)，市場化配置正在積極填補計劃性資源的空缺，這對檔案行業(yè)的發(fā)展意義非凡。目前，我國的檔案服務(wù)企業(yè)正處于快速發(fā)育期，以蘇州為例，2018年8月查閱“企查查”網(wǎng)發(fā)現(xiàn)在業(yè)狀態(tài)的檔案服務(wù)企業(yè)多達41家，而這一數(shù)據(jù)在2015年初才10家，三年里數(shù)量增加了4倍。檔案服務(wù)企業(yè)潛力巨大，前景可期，良莠不齊，如果不加有效管控，極可能造成涉密檔案信息泄露和重要檔案無可挽回的損失。

2 檔案服務(wù)企業(yè)的相關(guān)法規(guī)分析

2.1 檔案服務(wù)企業(yè)正名。檔案服務(wù)企業(yè)是指公民、法人或者其他組織依法設(shè)立的從事檔案整理、保管、數(shù)字化、修裱、縮微、鑒定、評估、咨詢以及教育培訓(xùn)等檔案服務(wù)的企業(yè)。此前，學(xué)界和檔案管理部門對之有不同稱謂，比較常見的是“檔案中介機構(gòu)”“檔案外包企業(yè)”等。這些稱謂有其階段合理性和認識上的局限性。

最初使用“檔案中介”，系初期的經(jīng)營性檔案服務(wù)多以中介者的身份介入檔案業(yè)務(wù)。中介服務(wù)分成三大類：一是公證性中介機構(gòu)；二是代理性中介機構(gòu)；三是信息技術(shù)服務(wù)性中介機構(gòu)。檔案服務(wù)企業(yè)不能簡單地認定為中介服務(wù)機構(gòu)，它們與中介機構(gòu)有著較大的區(qū)別。目前檔案服務(wù)企業(yè)的主要服務(wù)內(nèi)容是檔案整理、掃描、數(shù)字化、數(shù)據(jù)處理、寄存等，它們并不提供居間、行紀、代理服務(wù)，不是介于服務(wù)提供方和承包方之間的中間人。因此，認定檔案服務(wù)企業(yè)是否具有中介性質(zhì)，主要看其服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式。事實上，從服務(wù)內(nèi)容及形式出發(fā)，檔案服務(wù)企業(yè)可劃分為兩種類型：一是專門從事檔案鑒定、評估、咨詢等信息技術(shù)中介服務(wù)的企業(yè)，它們可以定性為中介服務(wù)企業(yè)（市場中介組織）；二是從事檔案整理、數(shù)字化、數(shù)據(jù)處理、信息系統(tǒng)建設(shè)、寄存托管等外包服務(wù)的企業(yè)，它們當(dāng)定性為專業(yè)服務(wù)企業(yè)（外包企業(yè)）。第二類性質(zhì)的專業(yè)服務(wù)企業(yè)是當(dāng)前檔案服務(wù)企業(yè)的主要形式。

2.2 涉及檔案服務(wù)業(yè)的已有法規(guī)。如前所述，地方檔案行政主管部門習(xí)慣于將檔案服務(wù)企業(yè)作為中介服務(wù)機構(gòu)來認定和管理。一些省（市）出臺了中介服務(wù)機構(gòu)、檔案中介機構(gòu)的地方法規(guī)，以及涉及檔案中介服務(wù)、中介機構(gòu)的規(guī)范性文件。如《河南省檔案管理條例》（2002）第二十五條、《山東省檔案條例》（2004）第十二條、《廣東省檔案條例》（2007）第十四條、《云南省檔案條例》（2007）第十四條、《湖北省檔案管理條例》（2014）第十條、《陜西省檔案條例》（2017）第十四條、《河北省檔案工作條例》（2017）第十五條等。《貴州省中介機構(gòu)管理辦法》（2009）、《成都市中介機構(gòu)管理辦法》（2006）、《廈門市市場中介機構(gòu)管理辦法》（2018年）等，均將檔案服務(wù)機構(gòu)列入信息技術(shù)服務(wù)類中介機構(gòu)的范圍。統(tǒng)計顯示，迄今共有18個省（自治區(qū)、直轄市）地方法規(guī)或政府規(guī)章對檔案服務(wù)機構(gòu)、人員及其管理方式作出規(guī)定，10個省（自治區(qū)、直轄市）檔案行政主管部門印發(fā)了關(guān)于檔案服務(wù)業(yè)的規(guī)范性文件。這些法規(guī)文件對檔案服務(wù)業(yè)的規(guī)范內(nèi)容包括：檔案服務(wù)機構(gòu)和人員備案管理、資格認定、接受業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)、信用評價、核定服務(wù)范圍等，其中采用備案管理的省（自治區(qū)、直轄市）有8個，監(jiān)督管理的17個，資格認定的2個，核定服務(wù)范圍的2個，信用管理的1個。

在國家層面，迄今尚無中介服務(wù)機構(gòu)的專門法規(guī)，更沒有檔案中介服務(wù)機構(gòu)的法規(guī)文件。但隨著認識的加深，2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中專門提到了“規(guī)范并支持檔案中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)參與檔案事務(wù)”的原則要求；2017年，國家檔案局頒布了《檔案保管外包服務(wù)管理規(guī)范（DA_T 67-2017）》和《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范（DA_T 68-2017）》兩項行業(yè)標準，成為針對檔案服務(wù)業(yè)的首個技術(shù)性標準。

2.3 檔案服務(wù)企業(yè)的法定資格。檔案服務(wù)企業(yè)的法定資格，主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是檔案服務(wù)企業(yè)須依工商法登記注冊成立而獲得企業(yè)法人資格；二是檔案服務(wù)企業(yè)須依相關(guān)法規(guī)經(jīng)檔案、保密等行政主管部門資質(zhì)認定或備案登記后方獲得從事檔案相關(guān)服務(wù)的資格。

《陜西省檔案條例》等地方性法規(guī)，對檔案中介服務(wù)企業(yè)的設(shè)立、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員的要求作了規(guī)定，并要求向注冊機關(guān)所在地的檔案行政管理部門備案，接受檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導(dǎo)；上海、昆明、杭州等市專門出臺了規(guī)范檔案中介服務(wù)企業(yè)的文件；《貴州省中介機構(gòu)管理辦法》（2009）、《成都市中介機構(gòu)管理辦法》（2006）、《廈門市市場中介機構(gòu)管理辦法》（2008年）等，將檔案服務(wù)企業(yè)列入了信息技術(shù)服務(wù)性中介機構(gòu)范圍進行定位管理。

3 對檔案服務(wù)企業(yè)發(fā)展的建議

3.1 從頂層著手，健全檔案服務(wù)業(yè)法規(guī)體系。建議從頂層出發(fā)，積極推動《檔案法》和《檔案法實施辦法》的修改，在其中增加檔案服務(wù)企業(yè)方面的內(nèi)容條款，明確檔案行政主管部門對檔案服務(wù)業(yè)具有監(jiān)管職責(zé)。國家檔案局要制發(fā)支持檔案服務(wù)業(yè)發(fā)展的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，完善各類檔案服務(wù)行業(yè)標準。各省、市要按照行政審批制度改革的要求，在妥善處理好“放”與“管”關(guān)系的基礎(chǔ)上合理確定檔案服務(wù)企業(yè)資格和人員資質(zhì)管控辦法，實行檔案服務(wù)企業(yè)的備案制度、監(jiān)管制度和信用評價制度，必要時修改檔案地方性法規(guī)，制訂出臺配套的規(guī)范性文件。

3.2 將檔案服務(wù)企業(yè)作為特種行業(yè)加以管控。檔案服務(wù)企業(yè)絕非“局外人”，它們是經(jīng)濟實體，更是“檔案軍團”，檔案服務(wù)企業(yè)同樣承載著檔案的保密性和價值基因。因此，各級檔案行政主管部門必須轉(zhuǎn)變對檔案服務(wù)企業(yè)的傳統(tǒng)認知，視檔案服務(wù)企業(yè)為國家檔案事業(yè)體系的有機組成部分和重要建設(shè)力量，從各個方面真正將檔案服務(wù)業(yè)納入事業(yè)版圖，列入其管控范圍。此外，在“放、管、服”環(huán)境下，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)將檔案服務(wù)企業(yè)重新定位，將其列入“特種”行業(yè)加以管理，對檔案從業(yè)企業(yè)的資質(zhì)提出相應(yīng)要求，以確保檔案服務(wù)市場的有序性和安全性。

3.3 成立檔案服務(wù)行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行會的自律作用。檔案服務(wù)行業(yè)要在主管部門引導(dǎo)下，盡早成立檔案服務(wù)行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對企業(yè)發(fā)展的自律、監(jiān)督、溝通、咨詢、研究等功能。具體包括制定或參與制定檔案行業(yè)服務(wù)規(guī)約和各類標準；監(jiān)督行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，制止違法、違規(guī)行為，維護行業(yè)信譽；協(xié)調(diào)成員企業(yè)之間的經(jīng)營行為，組織行業(yè)內(nèi)的交流活動，共享經(jīng)驗與成果；研究行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，提供行業(yè)發(fā)展建議，以此提升整個行業(yè)的服務(wù)水平。

我國的檔案服務(wù)企業(yè)正處于起步成長期，數(shù)量急速增加帶來了企業(yè)平均規(guī)模小、從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等問題，這是檔案服務(wù)業(yè)發(fā)展初期的必然現(xiàn)象。我們堅信，在體制改革的政策紅利下，在龐大的檔案服務(wù)市場面前，我國的檔案服務(wù)業(yè)將不斷進化，茁壯成長，經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，定能涌現(xiàn)出一批像美國鐵山公司那樣的高品質(zhì)大型檔案服務(wù)企業(yè)。

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（作者單位：蘇州工業(yè)園區(qū)蘇航檔案服務(wù)有限公司 來稿日期：2019-02-20）