新一輪機構改革背景下檔案服務企業發展管見

陳燕 張盈

摘 要：論文分析了新一輪機構改革對檔案服務企業帶來的影響，梳理了涉及檔案服務業的法規環境，提出了檔案服務企業發展的三點建議。

關鍵詞：機構改革；檔案服務企業；檔案法規

Abstract： The paper analyzes the impacts of the current institutional reform on archival service enterprises，untangles their regulatory environment， and put forwards three suggestions for the development of them.

Keywords： Institutional Reform；Archival Service Enterprises；Archives Regulation

檔案服務企業，自上世紀90年代出現以來，經過20多年的發展，從原來的國有或集體所有制小單位、小企業，發展到現在的合伙企業、公司制企業，已形成一定的產業規模。根據中國政府采購網（中國政府購買服務信息平臺）2017年1月至12月公告統計，有關檔案設備、軟件系統、檔案服務采購項目多達9923個。其中檔案整理、數字化掃描等服務外包采購項目2628個。檔案服務業已從原有的提供檔案裝具、復印等簡單服務，發展到現在的檔案整理、數字化、數據處理、軟件開發、檔案托管、數據保全等全方位產業，發展勢頭方興未艾。在當前各地檔案局、館展開新一輪調整之際，檔案服務企業或進或退，是喜是憂，值得我們做一番分析梳理。

1 機構改革背景下對檔案服務企業的重新發現

1.1 檔案服務企業的行業地位提升。這一次調整，檔案行政主管機構（即便“檔案局”牌子依然保留）在“放、管、服”思路下將弱化其行政管控，地域分散、業務獨立的公共檔案館和各級各類檔案室必須學會在遵從檔案法規的前提下自主發展，尋求資源，履行職能。市場化的檔案服務企業將由原先的配角、輔助地位，逐步上升為一支重要的行業力量，以其專業化和高效率服務獲得公共檔案館和各級各類檔案室的青睞，活躍在檔案業務的各個方面，填補檔案業務的某些空白。

1.2 檔案服務企業的發展空間加大。原先一些由各級檔案局行使的業務培訓、專業咨詢、評估、鑒定等事務將更多地交給第三方的專業機構承擔；出于效率考慮，檔案館、檔案室也會將更多的業務剝離出來，以購買服務的方式交由在某些方面更加專業化的檔案服務企業實施，甚至將檔案室的技術性業務整個外包。檔案托管寄存、檔案保護修復類企業會迅速壯大，電子檔案保全等新的檔案服務項目也會應勢而生。

1.3 檔案服務企業的管控要求提高。檔案服務企業數量和類型的迅速增加，意味著有更多的社會資源涌入檔案行業，市場化配置正在積極填補計劃性資源的空缺，這對檔案行業的發展意義非凡。目前，我國的檔案服務企業正處于快速發育期，以蘇州為例，2018年8月查閱“企查查”網發現在業狀態的檔案服務企業多達41家，而這一數據在2015年初才10家，三年里數量增加了4倍。檔案服務企業潛力巨大，前景可期，良莠不齊，如果不加有效管控，極可能造成涉密檔案信息泄露和重要檔案無可挽回的損失。

2 檔案服務企業的相關法規分析

2.1 檔案服務企業正名。檔案服務企業是指公民、法人或者其他組織依法設立的從事檔案整理、保管、數字化、修裱、縮微、鑒定、評估、咨詢以及教育培訓等檔案服務的企業。此前，學界和檔案管理部門對之有不同稱謂，比較常見的是“檔案中介機構”“檔案外包企業”等。這些稱謂有其階段合理性和認識上的局限性。

最初使用“檔案中介”，系初期的經營性檔案服務多以中介者的身份介入檔案業務。中介服務分成三大類：一是公證性中介機構；二是代理性中介機構；三是信息技術服務性中介機構。檔案服務企業不能簡單地認定為中介服務機構，它們與中介機構有著較大的區別。目前檔案服務企業的主要服務內容是檔案整理、掃描、數字化、數據處理、寄存等，它們并不提供居間、行紀、代理服務，不是介于服務提供方和承包方之間的中間人。因此，認定檔案服務企業是否具有中介性質，主要看其服務內容和服務形式。事實上，從服務內容及形式出發，檔案服務企業可劃分為兩種類型：一是專門從事檔案鑒定、評估、咨詢等信息技術中介服務的企業，它們可以定性為中介服務企業（市場中介組織）；二是從事檔案整理、數字化、數據處理、信息系統建設、寄存托管等外包服務的企業，它們當定性為專業服務企業（外包企業）。第二類性質的專業服務企業是當前檔案服務企業的主要形式。

2.2 涉及檔案服務業的已有法規。如前所述，地方檔案行政主管部門習慣于將檔案服務企業作為中介服務機構來認定和管理。一些省（市）出臺了中介服務機構、檔案中介機構的地方法規，以及涉及檔案中介服務、中介機構的規范性文件。如《河南省檔案管理條例》（2002）第二十五條、《山東省檔案條例》（2004）第十二條、《廣東省檔案條例》（2007）第十四條、《云南省檔案條例》（2007）第十四條、《湖北省檔案管理條例》（2014）第十條、《陜西省檔案條例》（2017）第十四條、《河北省檔案工作條例》（2017）第十五條等。《貴州省中介機構管理辦法》（2009）、《成都市中介機構管理辦法》（2006）、《廈門市市場中介機構管理辦法》（2018年）等，均將檔案服務機構列入信息技術服務類中介機構的范圍。統計顯示，迄今共有18個省（自治區、直轄市）地方法規或政府規章對檔案服務機構、人員及其管理方式作出規定，10個省（自治區、直轄市）檔案行政主管部門印發了關于檔案服務業的規范性文件。這些法規文件對檔案服務業的規范內容包括：檔案服務機構和人員備案管理、資格認定、接受業務監督指導、信用評價、核定服務范圍等，其中采用備案管理的省（自治區、直轄市）有8個，監督管理的17個，資格認定的2個，核定服務范圍的2個，信用管理的1個。

在國家層面，迄今尚無中介服務機構的專門法規，更沒有檔案中介服務機構的法規文件。但隨著認識的加深，2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中專門提到了“規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務”的原則要求；2017年，國家檔案局頒布了《檔案保管外包服務管理規范（DA_T 67-2017）》和《檔案服務外包工作規范（DA_T 68-2017）》兩項行業標準，成為針對檔案服務業的首個技術性標準。

2.3 檔案服務企業的法定資格。檔案服務企業的法定資格，主要體現在以下兩方面：一是檔案服務企業須依工商法登記注冊成立而獲得企業法人資格；二是檔案服務企業須依相關法規經檔案、保密等行政主管部門資質認定或備案登記后方獲得從事檔案相關服務的資格。

《陜西省檔案條例》等地方性法規，對檔案中介服務企業的設立、服務內容、服務人員的要求作了規定，并要求向注冊機關所在地的檔案行政管理部門備案，接受檔案行政管理部門的監督和指導；上海、昆明、杭州等市專門出臺了規范檔案中介服務企業的文件；《貴州省中介機構管理辦法》（2009）、《成都市中介機構管理辦法》（2006）、《廈門市市場中介機構管理辦法》（2008年）等，將檔案服務企業列入了信息技術服務性中介機構范圍進行定位管理。

3 對檔案服務企業發展的建議

3.1 從頂層著手，健全檔案服務業法規體系。建議從頂層出發，積極推動《檔案法》和《檔案法實施辦法》的修改，在其中增加檔案服務企業方面的內容條款，明確檔案行政主管部門對檔案服務業具有監管職責。國家檔案局要制發支持檔案服務業發展的行政規章和規范性文件，完善各類檔案服務行業標準。各省、市要按照行政審批制度改革的要求，在妥善處理好“放”與“管”關系的基礎上合理確定檔案服務企業資格和人員資質管控辦法，實行檔案服務企業的備案制度、監管制度和信用評價制度，必要時修改檔案地方性法規，制訂出臺配套的規范性文件。

3.2 將檔案服務企業作為特種行業加以管控。檔案服務企業絕非“局外人”，它們是經濟實體，更是“檔案軍團”，檔案服務企業同樣承載著檔案的保密性和價值基因。因此，各級檔案行政主管部門必須轉變對檔案服務企業的傳統認知，視檔案服務企業為國家檔案事業體系的有機組成部分和重要建設力量，從各個方面真正將檔案服務業納入事業版圖，列入其管控范圍。此外，在“放、管、服”環境下，市場監督管理部門應將檔案服務企業重新定位，將其列入“特種”行業加以管理，對檔案從業企業的資質提出相應要求，以確保檔案服務市場的有序性和安全性。

3.3 成立檔案服務行業協會，充分發揮行會的自律作用。檔案服務行業要在主管部門引導下，盡早成立檔案服務行業協會，充分發揮行業協會對企業發展的自律、監督、溝通、咨詢、研究等功能。具體包括制定或參與制定檔案行業服務規約和各類標準；監督行業服務質量，制止違法、違規行為，維護行業信譽；協調成員企業之間的經營行為，組織行業內的交流活動，共享經驗與成果；研究行業發展狀況，提供行業發展建議，以此提升整個行業的服務水平。

我國的檔案服務企業正處于起步成長期，數量急速增加帶來了企業平均規模小、從業人員業務素質不高等問題，這是檔案服務業發展初期的必然現象。我們堅信，在體制改革的政策紅利下，在龐大的檔案服務市場面前，我國的檔案服務業將不斷進化，茁壯成長，經過優勝劣汰，定能涌現出一批像美國鐵山公司那樣的高品質大型檔案服務企業。

參考文獻：

[1]上海市檔案局.滬檔〔2015〕98號，關于加強檔案業務外包和中介服務管理的指導意見[S] .上海：2015.

[2]浙江省檔案局. 浙檔發〔2016〕7號，關于促進我省檔案服務業健康發展的意見[S] .杭州：2016-3-21.

[3]黃霄羽，朱敬敬.檔案中介機構應當正名[J].檔案學通訊，2012（5）：93-97.

（作者單位：蘇州工業園區蘇航檔案服務有限公司 來稿日期：2019-02-20）