對取消公文上行文“簽發人”格式要素的利弊分析

范錚

摘 要：文章對田煜關于公文上行文標注簽發人的歷史演變、必要性和弊端進行商榷，提出公文標注簽發人的歷史應追溯到1950年政務院秘書廳發布的《公文處理暫行辦法（草案）》，探討上行文標注簽發人有引起上級關注、避免簽發程序錯誤、避免公文格式單調等方面作用，不宜取消這一格式要素。

關鍵詞：公文格式；簽發人；上行文

《檔案管理》2018年第5期刊發了田煜的文章《對取消公文上行文“簽發人”要素的可行性研究》，關于公文上行文簽發人格式要素是否有必要取消，筆者提出幾點拙見與田煜商榷，并歡迎公文學界同仁指正。

1 關于公文標注簽發人的歷史演變

田煜認為國務院辦公廳1981年發布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》中規定的公文格式要素并未包括“簽發人”，1987年發布的《國家行政機關公文處理辦法》第8條規定：“公文一般由標題、發文字號、簽發人等部分組成。……上報國務院的公文，應注明簽發人。”因此得出了“在公文上行文標注簽發人不是從來就有”“簽發人從無到有”的結論。據筆者考證，中華人民共和國成立后，黨政機關公文處理辦法經歷了九次歷史演變。1950年12月30日政務院秘書廳發布《公文處理暫行辦法（草案）》；1951年9月2日政務院秘書廳發布《公文處理暫行辦法》；1981年2月27日國務院辦公廳頒發《國家行政機關公文處理暫行辦法》；1987年2月18日國務院辦公廳發布《國家行政機關公文處理辦法》；1989年4月25日中共中央辦公廳印發《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》；1993年 11月 21日國務院辦公廳對《國家行政機關公文處理辦法》進行了修訂；1996年5月3日中共中央辦公廳印發《中國共產黨機關公文處理條例》；2000年8月20日國務院重新發布《國家行政機關公文處理辦法》；2012年4月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《黨政機關公文處理工作條例》。《黨政機關公文處理工作條例》為現行有效的黨政機關公文處理工作法規。追根溯源，中華人民共和國成立后我國首個公文處理辦法應從1950年政務院秘書廳發布的《公文處理暫行辦法（草案）》算起，而該辦法和1951年政務院發布的《公文處理暫行辦法》都將“簽報”作為公文文種之一。該文種規定“簽報：為報告的另一種形式。為簡便迅速地處理某些重要事項，由首長親筆書寫，直接送上級首長批答，不必經過普通公文手續，只簽名不用機關印信”。這應該作為中華人民共和國成立以來上行文標注簽發人的源頭。因此，田煜同志認為“在公文上行文標注簽發人不是從來就有”“簽發人從無到有”的結論是片面的。

田煜認為1987年發布的《國家行政機關公文處理辦法》“將‘簽發人作為公文的一個要素予以規定，但僅限于上報國務院的公文”更是有失偏頗。1987年《國家行政機關公文處理辦法》發布后，各省貫徹該辦法，紛紛出臺了實施細則。如，《廣東省〈國家行政機關公文處理辦法〉實施細則》第三章第九條第三款規定：“向上級機關請示或報告，應注明簽發人。” [1]《吉林省國家行政機關公文處理實施細則》第三章第八條第三款規定：“省政府上報國務院的公文，省政府各委辦廳局、各直屬機構和各市、州政府、行署上報省政府的公文，應在文頭右下方、標題右上方印上簽發人的姓名。”[2]由此可見，上行文需注明簽發人這一規定不僅僅限于上報國務院的公文。在官方文件中明確規定上行文中標注“簽發人”應從1987年發布的《國家行政機關公文處理辦法》算起，而不是田煜同志認為的以2000年發布的《國家行政機關公文處理辦法》為首次。

2 上行文標注“簽發人”的必要性分析

田煜認為，標注“簽發人”“從一個側面反映了一些上級單位對下級單位上報公文質量不認可，并通過增加‘簽發人的方式，在一定程度上提高了上報公文的質量，并將此種公文格式作為上行文的必備格式固化下來”。他將標注簽發人視為提高上報公文質量的措施，其后又闡述“其作用也不是為了公文的生效或作為進入下一個制發流程的前提，而是重視公文上行文的一個標志”。將標注簽發人的主要意圖歸結為體現對上行文的重視。事實上，公文的簽發與公文格式要素中標注簽發人是兩個概念。“‘簽發是公文擬制過程中的一個必備程序。所有公文應當經本機關負責人審批簽發，不論是上行文、下行文還是平行文，也不管是什么文種，任何公文都必須履行‘簽發的相關程序和手續。‘簽發是領導人行使職權的一種行為，是公文處理的一個過程和必備環節。公文一經領導人‘簽發，就意味著該公文已經產生法定效力。”[3]公文的簽發有規定的程序，上行文一般由主要負責人簽發，平行文和下行文一般由分管負責同志簽發，即使規定上行文不必標注簽發人，其由主要負責人簽發的程序不能變。筆者認為，上行文標注簽發人主要有以下作用：

其一，標注簽發人主要用于區別上行文與下行文、平行文。如收到一份公文在版頭部分標注有簽發人，該文必定是上行文，是下級的請示、報告或意見等，標注簽發人以示莊重并引起上級的關注。反之，版頭部分未標注簽發人的公文，一定不是上行文，只能是平行文或下行文。

其二，標注簽發人可以固化上行文由主要負責人簽發這一程序，避免出現上行文僅由分管負責人簽發就正式行文的錯誤。

其三，避免公文格式的單調性。當然，如果統一成一種格式，不論上行文、平行文、下行文都不標注簽發人，學界可做探討，但在實際應用中與現行的《黨政機關公文處理工作條例》相悖，屬于錯誤應用。以這種方式簡而化之，公文格式未免太過單調。

3 上行文標注簽發人的弊端分析

田煜認為弊端之一是“增加領導人辦文負擔，影響辦文效率”。事實上，上行文由主要負責人簽發是《黨政機關公文處理工作條例》賦予“一把手”的權力，也是“一把手”應盡的義務，這是上行文必須履行的簽發程序。標注簽發人是公文排版人員的工作，在“一把手”簽發后將“簽發人”三個字及簽發人的姓名標注在公文上，可以說僅是增加了排版人員的負擔，與增加領導人辦文負擔沒有任何關系。田煜同志認為的增加負擔指的是上行文需要由主要負責人簽發這一程序對“一把手”來說增加了負擔，與標不標注簽發人格式要素沒有關系。在如今轉變作風，大力消減“文山會海”的形勢下，制發公文數量大幅減少，加之信息化辦公系統的大量應用，上行文由主要負責人簽發往往在網上就能實現，因“一把手”出差、外出學習等影響辦文效率的情形大大降低。

田煜認為弊端之二是“導致領導工作分工、公文處理權限、公文格式相互沖突”。他認為：“公文處理實踐中，往往會出現以下情況：一是公文底稿簽發欄中的簽發人是由分管該項工作的副職領導簽發，公文上標注的簽發人卻是單位主要負責人，公文底稿與上行文上標注的簽發人姓名不一致，從而造成公文制發程序有悖于條例規定，甚至影響公文的合法性；二是公文底稿和正文的簽發人都為單位一把手，但公文涉及事項為其他副職領導人分管，不是單位一把手親自分管，這樣必然導致單位領導工作分工與公文處理權限不一致；三是公文底稿和正文均為分管副職領導人，與上行文標注的簽發人必須為單位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。”《黨政機關公文處理工作條例》第九條第六款規定：“上行文應當標注簽發人姓名。”第二十二條規定：“公文應當經本機關負責人審批簽發。重要公文和上行文由機關主要負責人簽發。”第一、第三種情形都違反了《黨政機關公文處理工作條例》規定的簽發程序。上行文的簽發應由分管副職首先會簽，然后由“一把手”簽發，在公文底稿簽批箋上需要由兩位領導分別簽署意見并署名，印制好的公文標注簽發人和“一把手”署名。在單位中“一把手”主持全面工作，對全部工作負總責，第二種情形公文底稿和正文的簽發人都為單位“一把手”，正是體現了在單位中“一把手”要對所有工作負責，不存在因上行文由“一把手”簽發而導致單位領導工作分工與公文處理權限不一致的情形。

田煜認為弊端之三是“上行文標注簽發人與特殊文種存在沖突”。他認為，“令”作為下行文，“議案”作為平行文，標注簽發人與“《條例》規定的僅在上行文標注簽發人的要求不一致”。《黨政機關公文處理工作條例》規定“上行文應當標注簽發人姓名”，并不是田煜同志認為的“僅在上行文標注簽發人”。“應當”意味著作為上行文就應該標注簽發人，這一規定沒有把平行文、下行文允許標注簽發人絕對排除在外，為“令”和“議案”兩個文種可以標注簽發人留下了空間。“令”和“議案”作為特殊文種，由特定的機關制發，有特殊的公文格式，在落款處標注簽發人，使用簽發人簽名章可看作一般標注簽發人公文（請示、報告、意見）與特殊公文格式的關系，而不應作為格式上的沖突。

筆者認為，如果非要找出上行文標注簽發人的弊端，僅僅在于增加了一種公文格式要素，需要文秘人員熟練掌握，如果掌握不當，就會出現違反《黨政機關公文處理工作條例》的問題。

4 結語

綜上所述，從公文上行文標注簽發人的歷史演變、必要性和弊端來看，標注簽發人可以區分上行文與下行文、平行文，以引起上級機關的關注；可以固化上行文由主要負責人簽發這一程序，避免簽發程序錯誤；可以避免公文格式的單調性。上行文標注簽發人是必要的，不應取消。但作為文秘工作者需要熟練掌握有關規定，以免使用不當，出現錯誤。

參考文獻：

[1]法律圖書館，新法規速遞，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=19651.

[2]中顧法律網，法律法規，http：//www.9ask.cn/fagui/198805/276781_1.html.

[3]蘇武榮.正確認識公文的“簽發”與“簽發人”[J].應用寫作，2016（12）：17.

（作者單位：滄州師范學院文學院 來稿日期：2019-02-03）