行政爭議訴前調解問題研究述評

摘 要：行政爭議訴前調解制度正在建立過程之中，學界對于這一制度的概念、特征、性質、組織建構、與和解的區別聯系以及建立這一制度的必要性和可行性等問題展開了研究，文章擬對這些研究進行簡要梳理和評述。

關鍵詞：調解；和解；理論；實踐；述評

在上個世紀，中國的法制發展到了一個新的高峰，與之伴隨的，是中國非訟制度的衰落。但是經過歷史的發展和時間的證明，正規的司法程序對于社會糾紛解決可謂供不應求，建立多元化糾紛解決機制迫在眉睫。在上個世紀末，中國的法制發展開始進行轉型，而非訴訟糾紛解決機制也在重構。本文擬對現有的關于行政爭議訴前調解制度的理論研究和時間探索進行簡要梳理。

在國內，也有很多關于行政爭議訴前調解機制的相關研究，研究領域主要分為以下幾類：

一、對于行政爭議訴前調解制度的基本理論研究

（一）對于行政訴訟前調解概念的界定。由于調解制度多用于民事訴訟中，在行政訴訟中運用屬于新鮮事物，因此對于該領域的研究主要集中于對于行政爭議訴前調解制度的概念進行界定以及行政訴訟的意義進行闡述。對于概念的界定，主要有兩種不同的觀點，一種認為調解應以法官為主導，行政主體在法律允許的范圍內，在不損害相關主體的利益的前提下進行協商，以達到圓滿解決爭議的一種方式。另一種觀點則認為，調解應是在雙方自愿的基礎上進行，法官只是在中間處于勸導作用，并且協商結果并不具有法律意義上的強制力。而對于意義的探討，存在兩種截然相反的觀點，一種認為，行政爭議訴前調解制度可以減少資源的占用，提高訴訟效率。但是有學者認為，行政機關依法行使公權力，屬于國家權力，不應當作為可以拿來作為交易的對象。

（二）行政訴訟前調解制度的特點和性質。當事人的調解權利應該受到法律的制約，這要求行政主體行使職權時不能凌駕于法律之上而濫用職權，在調解時行政機關行使權力時必須接受法律的監督，在法律規定的裁量權范圍內行使權力。而對于行政相對人來說，必須遵守行政主體實施的合法的具體行政行為，積極承擔相應義務。

行政訴訟前調解本質是當事人經協商達成合意，行政主體根據法律和實際情況，需要證明其行政行為的正確性，將行政相對人的意思表示融入到行政意志中，做出新的行政行為不僅具有合法性而且具有合理性，從而通過訴訟調解解決糾紛、終止糾紛。

（三）行政爭議訴前調解的組織的構建。行政爭議訴前調解是我國行政民主的一項重要組成部分，國務院曾關于行政民主頒布了一些綱領性文件，使得政府將工作重心向行政民主部分傾斜，加快了行政民主的步伐。代表公權力的國家機關與私權利主體的利益發生沖突時，如何化解糾紛并節約司法資源就顯得尤為重要。我國近年來一直鼓勵行政機關和司法機關開展民主行政的工作，為行政糾紛訴前調解機制的構建奠定了良好的基礎。在行政訴前調解中，法院發揮著不可小覷的作用，法院實質上是一種變相的調解。但由于我國行政爭議訴前調解制度的缺陷，法院的調解就容易產生一些弊端，例如法官的雙重身份影響，或者是法官在審判時先入為主的印象。這些都表明，在我國建立行政爭議訴前調解的組織的需要迫在眉睫。

（四）行政爭議訴前調解和行政訴訟和解的區別和聯系。行政訴訟和解參與主體主要是行政機關和行政相對人，其并不需要法院的參與，因此，和解的結果屬于非訴訟行為。而行政爭議訴前調解是在法院的參與下，原被告雙方進行調解，由于其有法院的參與，其結果屬于訴訟行為范疇。和解和調解必須在參與主體完全自愿的前提下進行，不得強迫其中任何一方做出有違意愿的決定，并且參與主體在法律上具有平臺的參與權利，而且其和解和調解的過程必須在法律規定的范疇之內進行，不得逾越。

（五）構建我國行政爭議訴前調解制度的必要性和可行性。首先，從必要性上來說，我國人口眾多、案件眾多，適用行政爭議訴前調解制度的案件同樣很多，而且結果顯示，行政爭議訴前調解制度的運用可以大幅度提升辦理效率。而行政爭議訴前調解制度的構建在我國是否具有可行性，學術界同樣爭論不休。一種觀點認為，行政權力是國家規定的，因此公權力是不可以處分的，不應該在我國施行行政爭議訴前調解制度。另一種觀點認為，法律賦予行政機關擁有行政職權，部分權利的行使中還擁有一定的自由裁量權，但是對于某些行政案件中行政機關有自由裁量權，但是其目的是為了保護國家、集體和公共的利益，因此在行政訴訟過程中行政機關對此權力沒有處分的權利。

二、國內實踐現狀

近年來是行政爭議訴前調節制度飛速發展的時期，浙江省在全國行政爭議訴前調節制度發展中都走在前沿。2018年12月14日，“杭州市行政爭議調解中心”正式揭牌。杭州市政府與杭州中院聯合下發《關于依法推進行政爭議調解工作的實施意見（試行）》，決定在全市兩級法院設立行政爭議調解中心。

杭州市行政爭議調解中心進行行政爭議以化解糾紛為目標，在調解過程中遵循調解優先、調解自愿、調解合法、調判結合等基本原則。調解形式除了當面調解形式外，也包含了網絡、電話等調解方式。在組織構建上，杭州市試行必要情況下邀請人大代表、政協委員、律師、人民陪審員、人民調解員、社區工作人員等作為特邀調解員參與行政爭議調解工作的做法。

根據《杭州市行政爭議調解中心工作規則》，行政爭議調解中心一般設置在法院訴訟服務中心，主要負責調解的案件類型包括：涉及黨政中心工作的行政爭議；行政處罰等涉及行政機關自由裁量權的行政爭議；行政賠償、行政補償、行政協議、行政給付等具有金錢給付內容的行政爭議；申請履行法定職責，且履職申請中有合理要求的行政爭議；符合《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規定的當事人申請在行政訴訟中一并解決的相關民事爭議；當事人自愿調解的其他行政爭議。

在行政爭議調解中心調解范圍內的行政爭議案件，人民法院在收到起訴材料正式立案前，可在征詢各方同意的基礎上，由行政爭議調解中心主持開展調解。訴訟過程中，人民法院認為符合調解條件的，也可將案件轉由行政爭議調解中心組織調解。

三、述評

既有研究已經取得了一定成績，但還存在一定的不足，立法不完善、適用范圍過窄、程序制度缺失、沒有行之有效的救濟機制等問題依然存在，對于行政爭議訴前調解機制的優點和弊端、調解機制的啟動條件、調解的適用范圍以及調解機制的組織建構等都沒有深入的進行研究。

參考文獻

[1] 馬柳穎.行政糾紛調解機制構建的法理分析[J].法學雜志，2009，30（4）：89-89.

[2] 程琥.在法治軌道上推進行政爭議多元化解決[J].中國法律評論，2016（3）：9-9.

[3] 傅郁林.“訴前調解”與法院的角色[J].法律適用，2009（4）：2-6.

[4] 孫永明.我國行政訴訟和解制度研究[D].吉林大學，2012.

[5] 關秋慧.我國行政糾紛先行調解制度的構建[D].吉林大學，2018.

[6] 李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].北京：法律出版社，2014.

[7] 王建學.從行政調解專員到基本權利保護專員——法國行政調解專員制度改革述評[J].國家行政學院學報，2008（5）：101-104.

[8] 范愉.當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發展[J].學海，2003（1）：77-85.

[9] 楊陽.加拿大行政糾紛調解機制研究[D].西南政法大學，2012.

[10] 孫國華.安吉 行政爭議也能“大調解”[N].人民法院報，2017（008）.

[11] 許林波.荷蘭ADR制度簡介[N].人民法院報，2013（008）.

[12] 章玉潔.淺析行政糾紛非訟糾紛解決方式之完善[J].法制與社會，2017（9）：28-29.

[13] 陳水林.訴前調解是破解“民告官”難題的金鑰匙——從化解一起土地征用糾紛案想到的[J].中國審判，2014（97）：67-69.

[14] 耿樹生.推行訴前協調制度，積極化解行政爭議[J].中國工商管理研究，2009（6）：47-48.

[15] 侯文麗.新修訂的行政訴訟法背景下的訴前調解問題研究[J].法制博覽，2018（3）：189.

[16] 侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調解問題探討[J].法律適用，2017（23）：38-43.

[17] 曹婧.發揮行業優勢，彰顯責任擔當——易和律師積極創新行政爭議訴前調解機制[J].中國律師，2016（11）：41-42.

[18] 張靜.試析我國行政糾紛非訟解決機制的法律完善[J].法制博覽，2015（2）：39-41.

[19] 黃春.論我國行政訴訟調解制度的構建[D].云南財經大學，2018.

作者簡介：伊夢田，杭州電子科技大學人文與法學院，2015級本科生。