國企民企合作發展的前景、機制及政策
——基于背景和案例的研究

陳小洪

（國務院發展研究中心，北京 100010）

習近平同志在黨的十九大報告中重申，要“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”，并強調要“推動國有資本做強做優做大”“激發各類市場主體活力”。2018年10月，劉鶴同志在談到國有企業和民營企業的關系時曾表示：“必須看到，我國國有企業和民營企業已經形成了完整的產業鏈。……兩者是高度互補、互相合作、互相支持的關系，未來中國經濟將沿著這個方向不斷提高，走向高質量發展。我們必須從傳統固化的觀念，轉向用全新的現代化產業鏈理念來認識國有和民營經濟。”本文研究國有企業（以下簡稱“國企”）和民營企業（以下簡稱“民企”）合作發展的前景、機制及有關認識和政策，通過我國經濟發展過程中國企和民企發展的總體及其結構變化的歷史數據與兩個案例的研究，先描述和說明國企和民企合作的經濟背景和產業鏈關系的情況，而后討論國企民企合作發展的前景、有關認識和政策。

一、國有企業和民營企業合作：背景及驅動機制

目前，民企與國企合作已成為經濟生活的常態。其背景一是經濟較快速度的持續增長，從1980年到2017年，GDP從4546億元增長到83萬億元，工業從5154億元（當年產值）增長到收入113.3萬億元。二是中國經濟制度的變化，中國已經成為市場經濟體制國家，基本經濟制度已經由20世紀80年代的國有經濟為主的產權制度變為混合所有制經濟為主的產權制度體系。

基本經濟制度變化首先表現在各種所有制企業的國民經濟地位的變化。國企地位仍然重要，但在國民經濟中的地位已經下降。國企在工業產出中的比重，按全民所有制國企產值比重計算，1980年近80%，1995年降到34.0%；按國有控股企業口徑計算的國企比重2000年為50.4%，其后持續下降到2017年的23.4%（見表1）。國企在服務業產出中的比重已降至40%左右或者更低，相比工業而言降幅較低是因為金融、通訊、鐵路、航空、遠洋船運仍以國企為主。總體來看，國有經濟在國民經濟中的整體占比估計大致在1/3或者更高些。

表1 工業企業工業銷售產值和三類企業產業比重（億元，%）① 外資包括中外合作企業。1995年數為工業總產值，其余年數為工業銷售產值。資料來源：根據《中國統計年鑒2018》計算，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。

國企和民企在工業、非金融服務業和金融業及其細分的不同行業的地位差別很大。在工業部門，2017年民企按收入計算已占54.7%，其中，按私人企業（以下簡稱“私企”）條件的口徑也達33.6%。在不同的工業產業領域，國企和民企的份額不同。如表2所示，2000年國企份額在50%以上的有15個、在30～50%的有11個，到2017年，已分別降到7個和7個。國企30%以上份額的產業主要是能源、原材料、裝備等產業。相對應的是，2017年在國企份額30%以上的產業，民企份額平均為17.6%到36.7%；在國企份額小的產業，民企份額平均為63.0%到68.3%。在服務業，國企下降的產業領域大部分被民企填補。外資企業（以下簡稱“外企”）也有較大發展，在工業領域，外企份額1995年后一直上升，2005年后又有所下降。不同類型企業份額或升或降，但總體來看都在增長。工業部門，2000年到2017年，國企、民企和外企分別增長了6.3倍、33.4倍、9.4倍，增長最快的是民企。

表2 國有部門按國有比重劃分的行業數和對應行業民企收入比重范圍（個，%）① 行業數根據國企收入占行業收入的比重劃分計算，民企比重為對應行業民企收入比重的算術平均值。資料來源：根據《中國統計年鑒2018》計算，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm。

經濟制度的變化，不僅表現在國民經濟中各種所有制企業的份額變化，更重要的是企業產權制度的變化。國企產權制度的主要變化是，作為經營實體的國企大都已從國有獨資企業（全民所有制企業或者國有獨資公司），變成了國有控股或者相對控股的企業，很多已是上市公司。國務院國資委聲稱，央企已經上市的企業按收入計算已達60～70%。中國資本市場對外開放有限，這些上市國企的其他股東大多數應該是民營企業或者民間投資者。

民營企業，其產權制度結構也很復雜。2017年按收入計算，民營企業的61.4%是按中國的工商登記制度股份明確全部為私人所有的私營企業，另外38.6%是包括各種私人、法人及公有乃至國有股東出資的股份公司和有限責任公司、各種形式的集體企業。后者常常被簡稱為混合所有制企業。中國很多著名的大公司都屬于這類所謂混合所有制的企業，如來源于國企改制的聯想集團、TCL集團、中興通訊、萬科集團，來源于集體所有制企業的海爾集團。還有些上市的大公司如復星則是源于私企的改制上市。

經濟結構和產權結構的深刻變化，使國企和民企的合作必然發生。首先，合作必須有對象，隨著民企的產生并且不斷壯大，合作自然就會發生。其次，表2反映了不同類型企業在工業部門不同行業領域產出及相應的資源分布結構的不同。工業部門國企比重在下降，但在能源、原材料、裝備等產業領域國企地位比重仍然較高。有些大類產業，如電氣機械、專用設備、通用設備業，國企比重只有10%左右，但領頭企業往往仍是一些大型國企。總體來看在這些領域，國企或者是上游原材料、設備供應商，或者是下游系統產品（如汽車、船舶）采購商，與其下游或者上游的民企發生各種合作關系。工業部門的合作會延伸到服務業，如國有的鋼鐵設計公司、工程公司、商貿企業為民營鋼鐵企業提供各種服務。服務業的國企還會與服務業內的各種民企合作。再次，由于國企產權結構已經并且將繼續變化，這意味著國企和民企合作會在資本層面發生，或者在業務與資本層面同時發生。

國企和民企合作甚至融合，根本的機制或者驅動因素表現在兩個方面。一是市場化改革，包括企業的“計劃關系”變成市場關系的改革，對壟斷行業及曾經普遍存在的準入制度規則的改革；企業基本制度或者說產權制度的改革，包括國企改革、發展私營經濟和公司制度的改革。改革使國企和民企有可能平等合作，從業務到資本層面的合作能受到法律規范及保護。二是商業利益，背后是經濟規律使然。商業利益來自互補性的商業交易利益，專業化及規模經濟利益，鼓勵雙方投資“專用資產”的投資放大利益。

二、兩個案例：央企民企合作和集成電路

本節案例，一個是2011年做的關于央企和民企合作的案例。那時至今，具體情況會有變化，但調查發現的大型國企與民企合作的產業鏈關系及其形成動因，由于結構和市場韌性，對我們理解現在及未來的國企民企關系仍有參考價值。另一個是集成電路產業民企創業及其發展和政府投資關系案例。政府投資往往都通過政府獨資或者控股的基金、投資公司或者國企進行，中國集成電路發展問題是在產業鏈關鍵環節被領先的跨國公司鎖定背景下，中國企業產業鏈創新發展的問題。雖然案例描述的情況還在演進過程中會有變化，但其中的信息對我們理解高技術產業國企民企合作的新方式新特點會有重要意義。

（一）央企與民企合作案例① 案例情況來源：陳小洪、張政軍于2011年執筆完成的國務院國資委研究局委托國務院發展研究中心企業研究所的課題《央企和民營企業合作發展研究》總報告“央企和民企合作發展的初步研究——以8家央企調查為例”。

此次調查的八家央企是：中國移動（通訊運營）、中國建筑（建筑工程）、中國海油（石油開采及加工）、中國南車（機車車輛制造）、中船重工（船舶制造）、國藥集團（醫藥銷售和生產）、中國建材（建筑材料）、中鋼集團（貿易和技術服務）。八家企業當時的基本特征是：規模大，按銷售額計，規模最小的中國南車2009年亦近500億元，規模最大的中國移動則高達4520億元；行業地位領先，多數企業在主要業務領域都居于業內前三的地位；有研發、生產、市場的綜合實力；企業所處行業，通訊、石油天然氣開采、鐵路車輛三個行業以國企為主，但其上游或者下游，民企份額很高，其余五個行業民企份額一般都在50%以上；八家央企有控股及參股的上市企業26家。

1.合作范圍、方式及主要動因

八家央企和民企合作的兩個基本特征是：合作企業數量很大，數量通常都有數百乃至數千家；合作方式多樣，有多種業務合作，也有資本合作，還有業務合作和資本合作并存的混合合作。表3歸納僅為合作的部分情況。

表3 調查央企與民企合作① 說明：業務合作中“廣泛”表示合作企業數量很多；資本合作中，“多”表示介紹了多個實例，“有”表示有例，但不具體；空白表示沒有介紹，不是沒有。資料來源：根據訪談整理。

業務合作是央企和民企的基本合作方式，包括采購合作、供應合作和其他形式的合作，如平臺合作及金融合作等。

第一，采購合作。一是央企采購民企商品。中國建材貿易的供應商125家主要是民企，國藥股份的供應商民企數量眾多。中鋼集團最大的20家供貨者，1/3是民企。二是采購專用設備、零部件、外協件。中國移動一級集中采購設備供應商300家以上，多為民企，年平均采購額500～600億元；中國海油1414家一級供應商許多為民企。南車集團的株機公司、鋪鎮公司、戚墅堰公司每年向民企進行了大量采購，其中，每年向1000多家民企采購100億元外協配套件，約占銷售收入的20%。三是采購服務。采購服務于央企產出主體業務的勞務，為中國建筑提供分包勞務企業職工數估計是中建職工數的6～7倍，中船重工的大連船舶重工公司的分段制造、鋼材加工配送、軸舵制造安裝等九大專業化配套制造場地，很多民企分包企業在專業化工程和配套場地作業；采購央企面向下游的銷售、客服、增值服務，如中國移動提供的各類增值服務，參與的民企SP服務商1800家、CP服務商有174家，分別占全部服務商的90%和34%；采購民企的技術開發服務，即委托有技術實力的民企提供技術開發服務。

第二，供應合作。供應服務商，即民企成為央企的市場。中國建材產品的主要客戶已以民企為主，其貿易公司鋼材和鐵礦供應的民企客戶有85家，占客戶數的91%，進出口公司代理的木材進口業務20%為民企業務。中國海油的油品和化工品和中船重工的產品亦大量提供給民企。央企還向民企提供多方面的技術服務。央企源自國家院所的技術服務公司，如中鋼國際所屬的礦山、安全、耐火材料等技術機構，中國建材的非金屬礦、環境、新型建材等技術機構都是國家級的技術機構，向民企提供各種技術開發、技術和市場信息、市場開發、咨詢顧問、人力資源培訓等各種技術服務。在以中小民企為主的許多產業，提供技術服務是能力較強的央企的基本業務。

第三，合作動因。如表4所示，一是基于企業發展的基本需要，如采購、銷售、及服務的需要。二是戰略考量的動因，主要是提升核心競爭力，如中船重工、中國移動、中國南車通過與民企合作和合理分工，央企能有更多資源投資于系統主機和關鍵技術及核心件以提高核心競爭力；建立產業整體和產業鏈整體優勢，如中國建材投資整合組成南方水泥有利于形成控制水泥市場的整體優勢，中船重工、中國移動、中國南車與分包的民企合作共同提升價值鏈的整體能力；進入新領域，如中國建材進入碳纖維、電子玻璃領域都通過與民企合作進入。三是基于社會責任的合作，如中國移動攜手中小企業信息化服務聯盟、工行、農行、民生銀行、用友、浪潮，推出“百萬中小企業信息化體驗活動”，為廣大中小企業提供信息化服務包的服務。

表4 業務合作的動因、地位與角色

央企和民企的資本合作分兩個層次。第一層次是民企及民間投資者作為財務性的股權投資者，投資八家央企控股或者參股的26家上市公司。第二層次是業務相關的資本合作。盡管調查并不完整，如表5例示，基于業務合作目的的資本合作已十分普遍。有三種合作類型：一是央企收購民企股權或資產，收購后由央企主導企業的業務發展，如中國醫藥和中國建材的業務公司收購了不少民企的股份，進而主導這些企業的發展；二是央企投資入股民企原業務，央企和其他合作者作為戰略聯盟者共同投資支持新企業發展，如中國建材和浙、滬、蘇、皖民企合資組建南方水泥，大連船舶重工與民企合資建立舵軸公司；三是民企投資央企主要業務，如民企復星現金投資5億元，國藥集團以業務資產出資，共同組建國藥集團控股、復星為戰略合作者的專業醫藥銷售公司。

表5 央企和民企資本合作舉例（2011年情況）① 其中，空白是沒介紹有關情況。

案例中，央企與民企資本合作有多種直接動因。一是解決央企資本不足問題，在21世紀初，這種情況較多②如央企中國電科下的海康威視2001年成立時缺錢，民營企業家龔鴻嘉投資245萬元，現已成為全球安防視頻領域領先企業，2017年銷售收入419億元，利潤105億元。。二是解決機制問題，央企市場化的機制問題一直沒有真正解決，與民企合作有利于改善機制。國藥集團和復星合資，既是為了解決資本問題也是為了利用民企機制，中國建材投資組建南方水泥亦有利用雙方機制優勢的意圖。三是強強聯合、優勢互補，提升核心競爭力。從業務合作到資本合作，具體動因很多，根本動因是因為雙方甚至多方希望建立更長期的更全面的業務合作關系，實現更大范圍的協同效益。

2.合作效果

第一，企業層面效果明顯。一是支持了央企的較快發展。對市場以民企為主的產業，民企市場是央企的收入主要來源，多種方式的整合提升了央企發展的產業鏈及整體優勢，支持了央企在進入新領域后的機制改善和管理提升。二是促進了民企的發展。央企作為主要市場拉動和支持了民企的發展，通過參與領先央企的技術服務公司、參與央企前向和后向配套系統，使民企能得到各種技術、管理乃至資金方面的支持和指導。三是雙方共同發展獲得成長收益。這包括業務共同成長的收益，還包括雙方作為戰略投資者獲得的增值的資本市場收益。更重要的效果是，央企民企長期合作形成了新的經營組織模式，大企業高水平的技術和市場能力與民企的低成本專業化能力有機結合的新模式。這種模式是合作改革的產物，使雙方優勢互補具有很強的競爭力，如中國建筑股份2009年外購勞務估計在400億元以上，采用這種模式贏利91億元，但如果外購勞務轉為自己干，贏利將變成虧損。

第二，產業層面的效果也很明顯。一是有利于產業組織結構升級。南方水泥的發展使中國水泥的產業集中度上升了7%，中國建材當時就成了產量亞洲第一的水泥大企業，裝備、通訊等央企的產業鏈能力有了整體的提升。二是戰略性新興產業獲得發展。碳纖維、新型動力電池、生物質柴油、新型顯示器材料、新型無線通訊業務，都靠央企和民企的合作獲得較快發展。

3.前景及問題

國企和民企的關系，合作或融合是重要的基本趨勢。調查時關心的兩個基本問題，一是合作動因；二是未來前景及其影響因素。企業很明確地回答，和民企合作是國企的出路，因為中國經濟已以民營經濟為主，這是市場行為的選擇，更是雙方平等協商長期實踐磨合的結果。展望未來，合作或融合會繼續發展下去，因為已有的成效和經驗也更多了。

同時企業也認為，進一步搞好與民企的合作，有企業總結經驗的問題，也有政策需要改進調整的問題。對國企和民企資本合作需要投資的有關規定，如對投資就要控股、深化與下游企業資本合作關系的投資被視為非主業投資很難批準等問題，企業就有質疑。這些問題表明，進一步搞好國企民企合作，不僅需要解決基本制度有關的認識問題，還要解決好具體政策規則的調整完善問題。

（二）集成電路發展：國有資本支持民企發展的新做法① 中國集成電路產業發展及投資情況主要參考周子學：《中國集成電路產業投融資研究》，北京：電子工業出版社，2015年；馬源、馬駿：《推進我國集成電路產業發展的思路和建議》，《國務院發展研究中心調研報告專刊》2017年第35期；中國半導體協會及媒體的有關資料。

1.基本情況

2000年以后，中國集成電路產業開始較快發展，中國產業銷售額2000年13億美元，2017年上升到400多億美元。這輪發展大致可以分為兩個階段。

2000年國務院18號文件出臺至2013年是第一階段。和以前的投資模式是政府直接或者與外資一起共同投資模式不同，這次政府投資的主要方式是政府進行風險投資或者由政府投資公司進行投資。投資結果是出現了一批覆蓋芯片設計、制造、芯片材料及設備行業的民營創業企業。企業共同特點是：海歸及本土高端人才是創業及經營主角；政府股東以及海外、國內的多個投資機構參與投資；中國政府或者其下的投資機構只以風險投資者或者普通投資者的股東身份參與企業治理，支持而不控制或者管理企業。這些公司的代表有從事芯片代工制造的中芯國際、通訊芯片設計的展訊、從事存儲器芯片設計的兆易、更早些時候就開始在中國創業的瀾起。

2014年以后是發展的第二階段。標志是根據國務院2014年4號文件成立了規模近1400億元的國家集成電路產業投資基金（業內簡稱“大基金”），進而由“大基金”拉動地方及社會資金投資集成電路，推動了中國集成電路產業發展進入新階段。國家成立“大基金”的主要原因是，2000年以來，中國集成電路產業開始較快發展，但產業的真正發展還不行。中國市場及2000年18號文件的稅收優惠政策等使海外芯片巨頭紛紛來華投資，重點是集成電路封裝或者封閉型工廠。中國高技術含量的芯片設計、制造發展不起來。出現這種狀況，重要原因是中國企業缺乏發展資金。集成電路產業是技術密集、資本密集的產業，復雜的芯片設計投資往往要數億元，甚至十幾億元，一條12英寸的生產線投資規模要50～100億美元。沒有資金也難吸引高端人才。企業無力自我積累發展，地方政府直接投資能力有限。最后國務院才決定成立“大基金”支持產業發展。“大基金”成立近五年，效果顯著。據中國半導體協會統計，2013年到2017年產業產值基本以兩位數速度增長，銷售收入從2509億元上升到5411億元；結構進步顯著，設計、制造、封裝環節收入之比38:27:35，與全球47:29:24之比還有差距，與2013年29:23:48相比進步顯著。

2.“大基金”投資模式及有關啟示

“大基金”投資模式的特點是不分國企和民企，均按市場原則進行投資。投資后不搞“行政主導型”的傳統國企投資管理模式，只是以股東身份按公司法規則參與治理、督促健全風險管理。“大基金”投資的企業基本都是混合所有制企業或者民營企業。“大基金”的財政投資，只起募資作用，基金在完成投資后將擇機退出，即使需要較長時間持股，“大基金”業一般也只做第二大股東，或者只是參股股東。實行這種投資機制，估計隨著產業發展，中國會出現一批有競爭力的集成電路民營企業或者混合所有制企業。

“大基金”投資的企業，不少都有些國有股份。這與“大基金”的投資政策無關，是2000年以來甚至更早些時候民間資本較少投資芯片企業的歷史情況所致。也與中國民企多數成長于傳統產業或自己較熟悉的產業有關，與中國民間資本仍然處于資本積累發展過程中有關，還與中國整體的知識和人力資本結構有關。“大基金”模式的出現，表明即使在戰略性產業發展需要國家資本支持時，中國政府從理念到實際政策都已高度重視混合所有制企業及民營企業推動經濟發展的作用。

三、國企民企合作的未來趨勢及政策討論

上述背景及案例研究說明，隨著改革的不斷深入，基于產業鏈上下游合作關系等經濟關系的發展，是中國國企民企合作普遍并且不斷發展演進的根本原因。但是，對國企民企合作及其前景仍然有些不同看法，甚至有中央重視就好、過后還會搖擺變化的擔心。之所以存在這樣的擔心，筆者認為，除對中央政策理解不夠有關以外，還與一些認識偏差和對現實問題產生原因沒搞清楚有關，同時還有政策需要進一步調整的問題。

（一）基本趨勢和“在商言商”

基于企業分類的結構及其變化數據的分析和實際案例可以發現，國企民企合作機制或者說驅動因素，一是市場化改革；二是合作的商業經濟利益。未來的情況是，市場化因素會因為改革推進發揮更大作用。黨的十八屆三中全會決議已經明確要加大發展混合所有制經濟（以下簡稱“混改”）改革力度，黨的十九大后根據中央部署正在加快推進“混改”進程，將使國企民企合作更市場化，因而有機會獲得更大的市場效益；商業驅動因素會發揮更大作用，因為國企仍占國民經濟1/3的重要地位，市場化合作潛力會因為改革得以放大，還會因中國經濟的持續發展和結構變化帶來新機會。

由此看來，未來的基本趨勢是國企民企合作會進一步發展和深化。為更好地把握這些新機會，以下問題還值得注意和研究。

第一，中國進入高質量發展的新階段，信息經濟發展帶來的更大合作發展機會。2000年初期，民營經濟較快發展，與中國進入工業化中期的階段變化及國企退出勞動密集型產業的結構變化有關。現階段，中國信息產品制造及服務領域民企已是主力，在國企還占較大份額的制造業和服務業領域，國企民企會有更多的因為發展階段變化和信息化發展的結構性變化帶來的新的更大合作空間。

第二，國企改革會給民企帶來多方面的改革紅利。“混改”推進有利于國企民企進行更深層的資本合作；進一步的市場化授權將使國企有更大的投資權和投資動力，增加了國企民企資本資源合作的空間；國企將進一步進行資產優化整合，包括出售部分國有資產，民企能有更多收購發展的機會。

第三，按“在商言商”原則進行合作。改革可以帶來紅利，但是，案例經驗表明，成功合作的根本原因是“在商言商”，需要按“在商言商”原則予以識別、發展及創新國企民企合作的模式。

（二）需要解決妨礙合作的基本認識問題

2018年11月1日，習近平同志在民企座談會講話中再次重申中央“兩個毫不動搖”的基本方針。但仍然有人質疑政策是否會變，這就有必要追根溯源分析有關的認識。

1.國企做強做大是否會妨礙國企民企合作

中央強調國企做大做強，然而，國企民企平等合作可能嗎？持這種質問者不少。筆者認為，首先，要理解中央強調國企做大做強的實質。可以說，中央強調國企做大做強是基于“兩個毫不動搖”原則的基本方針，其目的既是明確國企改革方向不是全盤私有化，又是強調國企必須、也可能做大做強。中央明確的國企管理體制改革方向是“管資本”，以后國企做強做大將更多地變成包括國家參股企業的國家出資企業的做強做大。因此，國企做強做大不會妨礙國企民企合作，因為雙方合作本來就是市場化的商業利益使然，因而只能是與民企平等合作。那么，國企和民企都要做大做強，是否存在政策矛盾呢？黨的十八屆三中全會已經明確了根據產業經濟性質確定國營經濟分類改革及管理的方針，除少數根據國家所有權政策確定要求必須國企控制的產業外，其余領域國企民企都是平等合作或者競爭關系，因而沒有政策矛盾。

2.如何看待“‘國進民退’的擔憂”？

國家的基本政策是“兩個毫不動搖”，鼓勵國企民企合作，但仍有“國進民退”的擔憂。為什么會這樣，有必要作些分析。筆者認為，中央從來沒有“國進民退”的政策。1997年黨的十五大決議強調國企改革要“抓大放小”，媒體說是“國退民進”。后來出現過幾次“國進民退”說法，但它與“國退民進”一樣，都是媒體語言，不是國家政策。

但是，媒體說“國進民退”也有其客觀原因。2003年以后發生的一些事對民企有傷害，民間有意見，媒體自然有反映。影響較大的事件有：2003年國家處理違規投資的“鐵本事件”，后來有些省份搞了些限制民企發展的措施，甚至要求民企退出已投資的項目；2007年到2009年期間，為整治煤礦違規開采，發生了國有大煤礦收購民營煤礦引起的連鎖反應問題；地方為招商大型國企收回已給民企的資源；國企“混改”后，由于多種原因一些企業私人股份又被沒收或被趕出去；民企招商投資后被“關門打狗”無處訴苦等。

出現上述問題，除了“左比右好”的傳統意識外，與一些片面甚至錯誤的基本認識有關。例如，視國企為治理環境、產業政策、控制投資的工具；基礎設施及服務行業改革及監管與放開準入不配套，進入民企因政策不配套被迫退出；對民企參與國企改革出現的問題缺乏歷史客觀分析，簡單化處理有關問題；有關法規不健全等。以上多種情況，加上對民企不放心甚至有紅眼病，民間和媒體就會產生“國進民退”的質疑。政府雖然沒有“國進民退”的政策，但很重視民間的反映，甚至發生一次問題就出臺一次文件重申一次政策。然而，如果根本性認識及配套法律不健全的問題沒有解決，問題仍會以不同的方式再現。

3.政策工作問題和制度規則問題

近年來，民企認為中央政策有變，這與一些簡單化的宣傳及工作做法有關。一是簡單化的宣傳國企做強做大，沒說清楚國企做大做強的意義和內涵及與民企發展的關系；二是環境治理、清理違建、按規模標準搞“去產能”等做法行政強制性色彩過濃，民企私人財產往往直接受損且沒有溝通渠道和相應補償；三是運動式的工作方法，“對上負責與對下負責”不統一，過分看重考核，不講方法，正確的事用不正確的方法做，甚至不講科學；四是盡管問題普遍存在，但信息公開不夠，問題沒有檢討分析，致使民間不服氣、流言廣泛傳播。

在制度規則方面，則至少有以下幾個問題。一是決策制度規則問題，政策出臺時政府部門討論比較充分，但民企等利益相關者意見和專家獨立意見往往聽取不夠，方案一旦決定或得到高層政治領導批準后再發現問題就很難整改；二是制度化的信息反饋制度及規則不健全，沒有充分發揮影響面廣的公眾媒體的信息反饋溝通作用；三是沒有理清公共政策法規與財產法的關系及堅持“依法治國”原則。這幾年，民企意見最大的問題不是過去廣泛存在的準入限制問題，而是以公共利益為理由不當侵犯民企利益和財產權問題。市場經濟是法治經濟，執行公共政策也必須依法行政、“依法治國”。如果有任務、有考核，就可以不講法，違反物權法等基本財產法的事也敢做，那么，民企就會質疑政府“依法治國”的承諾，說不搞“國進民退”很難使人相信。

這幾年中國的發展，尤其是環境治理的重要進展，與加強黨在政治及基本政策上的統一領導關系密切。但越是如此，越對決策的科學性、信息的真實及時掌握和理順基本法律關系及堅持依法治國提出了更高要求。過猶不及，如果這些問題不解決好，中國共產黨的統一領導的優勢作用就會受到損害。

（三）進一步推進國企民企合作發展的建議

進一步推進國企民企合作發展，要從提高思想認識、改進制度環境和調整完善直接相關政策規則三個方面著眼：

第一，提高思想認識。首先，要從基本經濟制度的高度認識國企民企合作的意義及前景；其次，還要結合解決各領域的基本問題和突出問題進而深化有關認識。

第二，改革有關制度規則。一是改革決策制度規則，包括實行重要決策特別是進行影響民企及其財產權的行政規定決策時，在確定基本政策階段時就必須公開聽取利益相關者特別是有競爭關系的民企和獨立專家的意見；二是必須建立公共政策法規及其實施規則與財產法協調的機制，包括修改有關公共政策法規，真正落實憲法及物權法明確的當公共利益影響私人財產權時需要補償的規則，建立行政決策進行獨立法律評估審查的制度；三是建立制度化的、透明的包括更好地發揮公眾媒體作用的信息反饋及傳播體系規則，不要等問題成堆了才處理。

第三，調整完善直接相關政策規則。需要做的工作有：一是明確并且進一步完善能落實到位的國家所有權政策。這項工作如果沒有做好，“兩個毫不動搖”方針的協調問題就難從根上解決。國家所有權政策在一些行業要與國家反壟斷政策結合，明確石油、通訊等寡頭產業央企與民企的合作及投資要受國家所有權政策和反壟斷政策的規范與約束。目前已明確的國企分類改革政策代替不了國家所有權政策。二是推進壟斷行業、網絡型行業體制及規則改革，要在規則修改、經濟利益關系調整方面加大研究深度和改革力度，否則改革將難以真正深入，民企進去可能被困，甚至出現進退兩難。三是調整國有資產管理有關規則，為國企民企合作提供更有利的條件。有必要根據國家所有權政策和公司治理及管理制度改革的進展，允許商業類國企更大比例地減持國有股比例，放松國企投資民企要求控股的限制，讓國企民企雙方根據商業原則確定資本合作方案。四是需要防止用大企業延遲付款法、反商業行賄法等，解決好一些大型國企特別是壟斷行業國企吃回扣、不按約給民企供應商付款等問題。