我國突發公共衛生事件應急體系結構的優化設計

魏晶晶 方嫻 何桂香

[摘要] 突發公共衛生事件越來越受到全社會的關注。由于我國現行應急體系仍然存在一些缺陷，面對新型突發公共衛生事件給我國帶來的巨大挑戰，現行應急體系亟待改革和完善，因此本文提出優化應急體系的設計，主要包括：完善實時監測系統，設立統一指揮中心；加強人員演練培訓和隊伍體系建設；完善物資和資金儲備；完善信息系統；加強公眾危機意識及應急能力培養。期望為我國突發事件公共衛生事件應急體系提供參考和建議，進一步完善我國的突發公共衛生事件應急體系。

[關鍵詞] 突發公共衛生事件；應急體系；結構框架；優化設計

[中圖分類號] R179 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2019）04（c）-0157-04

Optimized design of China public health emergency response system

WEI Jingjing1 FANG Xian1 HE Guixiang1 MA Guofang1 WANG Li1 Gulibadan·Kehan1 WANG Yanjie1 WANG Xin1，2

1.Public Health School， Xinjiang Medical University， Xinjiang Uygur Autonomous Region， Urumqi 830011， China； 2.College of Humanities and Social Sciences， China Medical University， Liaoning Province， Shenyang 110122， China

[Abstract] Public health emergency has received more and more attention of the whole society. Due to some defects still existing in our current emergency system， facing the new public health emergencies brings tremendous challenges to our country， the current emergency system is in urgent need of reform and improvement. Thus， this article presents optimizes design of emergency system， mainly including： improving the real-time monitoring system， establishing a unified command center； strengthening personnel training and team system construction； perfection of the material and funds storage； improving information system； deepening the awareness of the crisis of the public and strengthening emergency ability. It aims at providing reference and suggestion for China public health emergency management system， to further improve China public health emergency management system.

[Key words] Public health emergencies； Emergency system； Framework； Optimization design

2013年爆發的H7N9禽流感疫情，2016年遼寧省又卷土重來，這給突發公共衛生事件應急敲響了警鐘。從2003年的SARS至今的10余年間又出現了很多新型的突發事件，例如2005年的松花江水體污染事件、2008年的三鹿奶粉事件、2009年甲型H1N1流感的流行及近年來頻發的大規模食物中毒和職業中毒事件，加上最新發生的H7N9禽流感都給我國突發衛生事件應急帶來了巨大的挑戰，亟需建立更加完善的突發公共衛生事件應急體系來應對這些挑戰。

1 我國突發公共衛生事件應急體系的現狀

突發公共衛生事件是指突然發生，會對公眾健康造成（或者可能造成）重大損失的突發公共事件，包括傳染病和不明原因的群體性疫病、重大食物和職業中毒，以及其他危害公共健康的突發事件。突發公共衛生事件的特點主要有：成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的復雜性、治理的綜合性、種類的多樣性。

有效地處理各種突發衛生事件，保障國民的人身安全，使國家的社會秩序維持在一個穩定的狀態，不僅是每一個國家的政府都必須面對的首要問題，而且也是政府的主要職責和應該具備的行政管理能力之一[1-3]。所以，開展突發公共衛生事件應急體系建設的全面研究，有利于保障我國公民的身體健康和生命安全，突發公共衛生事件應急體系建設早已引起了全世界的高度關注。至今H7N9禽流感疫情已經整整過去了10多年。我國的中央、地方各級政府都采取了一系列措施來完善我國的突發公共衛生事件應急體系結構，也為此投入了更多的人力、物力和資金，突發公共衛生事件應急能力有了很大的提高。

從2013年3月31日我國出現H7N9禽流感疫情，到最后疫情控制進入常規化，各省應急機構均啟動突發公共衛生事件應急，及時有效地控制了疾病的傳播[4-5]。但仍然暴露了一些問題，比如衛生應急辦機構人員編制不完善、應急經費不足、衛生工作條件不完善[6-7]、基層地區衛生應急的監測系統和信息網絡系統不夠完善等問題。

2 優化我國突發公共衛生事件應急體系結構的建議

突發公共衛生事件應急體系建設構成包括5個部分，即監測系統、應急隊伍建設、應急儲備（包括物資儲備和資金儲備）、信息公開系統、公眾危機意識和能力培養（圖1）。每個環節共同作用、相互配合，才能對突發公共衛生事件進行全面的事前監測，及時的事中處理，最終進行事后評估并完善應急體系建設。因此，針對我國應急體系仍然存在的問題，從監測系統、應急隊伍建設、應急儲備、信息公開系統、公眾危機意識和能力培養等5個方面提出如下措施，期望進一步優化我國突發公共衛生事件應急體系的設計。

2.1 完善實時監測系統，以統一指揮部為中心

疫情的監測是發現突發事件第一步。H7N9禽流感之所以能得到有效控制，主要得益于及時的事前發現和有效的監測系統。各省醫院一旦出現疑似H7N9禽流感病例，就馬上進行隔離和監控。每當我國有新的疫情出現時，當地衛生部門都高度重視，及時采取了臨床救治、流行病學調查、標本采集與送檢、密切接觸者醫學觀察等措施，并加強了對不明原因病癥病例的監測工作。我國應急監測系統在此次H7N9禽流感疫情的處理中做得比較好[8]。

一旦疫情爆發就要馬上做好應急處理工作，并及時控制疫情，避免進一步擴大。疫情出現后立即進行流行病學調查，同時建立一個強大的監控系統來跟蹤流感病例。還應當制訂詳細的規章制度保證系統的有序運行，通過立法、宣傳等方式提高公民監測預警意識，對謊報癥狀和病例的個人和機構進行嚴懲。另外，疫情大流行的控制不僅需要國家和地方指揮中心的統一協調，更重要的是各級地方政府的一致努力。

2.2 加強人員演練培訓和應急隊伍體系建設

對于專業隊伍體系建設，我國應該充分利用高等院校的教育作用，創建醫科大學、醫學院或疾病控制中心培訓基地，對各級人員防控突發事件的能力進行培訓。基層人才可能缺乏最新的應急知識和方法，建議在基層設立專職應急人員，并對其進行專業培訓。另外，應對基層人才進行定期的應急知識和技能培訓，給予他們免費的培訓機會[9]。一方面派遣基層人員到省級培訓基地學習并參與省級突發事件應急，吸取實戰經驗和學習先進技術。例如在此次H7N9禽流感中，基層或社區醫務人員如果有經驗不足的，可以在該省流感首發病例出現后，就前往病例所在的省級大型醫院進行緊急學習和培訓。另一方面，派遣省級專業人員下鄉下縣到基層指導工作并檢驗基層突發事件的應急水平，從而針對基層實際情況采取相應培訓方案。

由于我國人口眾多，突發事件發生時往往需要大量應急人員。可借鑒日本的經驗，組織民間兼職專業應急人員[10]。另外，建議成立專業的流行病調查組作為突發疫情的快速反應部隊，并創建包括醫生、護士、社會工作者、藥劑師、營養師在內的家庭健康團隊，對患者提供集成、跨學科、跨專業的指導和護理。平時應多進行應急模擬演練，在此次H7N9禽流感中，發生病例后就有多個省市的醫院進行了應急演練。但是大部分演練都是對醫務人員和醫院進行演練，應擴大演練人群，讓公眾參與演練可以達到提高公眾應急意識和能力的作用。學校是人口聚集的地方，我國應經常進行學校突發事件演練，尤其可應對學校突發食物中毒事件和群體性疾病的突發。對學生進行定期的突發公共衛生事件演練，可以培養學生更多的使用積極的應對方式，并訓練學生的實戰應對能力，使其掌握最基本的自救技能和互救技能[11]。

除了培訓和演練外，網上自主學習是一個節省費用和資源、時間自由、覆蓋面廣、效果可視化的培訓方式，可以彌補傳統培訓方式的缺陷[12]。預測在互聯網高度發達的今天，網絡在線培訓方式因為其自身的優點[13]，將可能成為中國應急培訓的發展趨勢，并進一步提高我國突發公共衛生事件應急能力。因此針對我國在衛生應急網絡在線培訓系統的開發與應用方面投入較少的特點，建議開發衛生應急在線培訓系統，并應立足于基層的實際需求和特點。

2.3 建立完善的應急儲備模式

2.3.1 建立完善的物資儲備系統 我國應急醫療衛生物資國家儲備體系并不完善，現行的物資儲備目錄在實際中發現了基層物資不足、藥品過期浪費、臨近地區物資無法共享等問題。基于我國應急醫療物資儲備與配置的現狀，將大型醫院作為應急儲備體系的中心來進行提供物資是個不錯的選擇[14]。

以前是將藥品儲備在國藥企業，應該改變這種現狀，優化應急物資儲備的結構，由大型醫院作為應急儲備體系的中心部門，來調撥、配發、使用應急醫療衛生物資。還可在當地應急中心儲備物資，并及時更換過期藥品和物資，從而解決基層和偏遠地區物資無法快速到達的問題。

2.3.2 加大資金投入并創立應急專項資金 和國外發達國家相比，我國政府長期以來對突發公共衛生事件重視程度不夠，資金投入相對不足[15-17]，這是造成我國公共衛生基礎設施建設特別是預防保健方面薄弱的主要原因。尤其是基層和偏遠地區的應急資金無法及時到位、可用資金不足等問題，導致該地區物資、裝備、人員、醫生等儲備不夠充分，最終導致突發事件應急延遲的嚴重后果。所以基層和偏遠地區更需要政府的資金支持。建議政府加大資金投入，提高地方政府應急資金預算，將基層應急專項資金納入中央財政預算，并按不同級別（縣、鄉級）基層地區的實際水平劃分不同檔位不同額度的資金。

2.4 完善實時信息網絡報告和基層信息反饋系統

中國政府對今年發生的H7N9禽流感疫情的處理獲得了國際科學家的贊譽，但以往處理疫情時信息公開程度不夠，造成中國公民在一定程度上恐慌。實際上，公眾擔心的往往不是禽流感，而是擔心對疫情的掩蓋和透明度的缺乏。信息溝通暢通，可以為救援工作贏得寶貴時間，對疾病控制來說也是非常重要。

國外都非常注重網絡建設，尤其是日本、英國建立了完善的防災應急通信網絡體系，對突發衛生事件進行及時的信息公開[18]。我國應進一步完善實時信息網絡報告系統，對疫情的相關信息進行及時發布。基層還需建立完善的責任制，堅決杜絕基層隱瞞和謊報事件及數據，做到在規定時間內及時上報疫情和通報疫情的最新狀況。另外，通過基層信息反饋系統，政府應對公眾的疑惑和傳聞給予及時回應和調查。

2.5 加強公眾危機意識及應急能力培養

國外對于公眾危機意識培養非常重視，如日本定期進行應急演練和教育宣傳，美國有FEMA應急能力考試[19]。而我國還沒有可以全面評價的工具，國內專家學者對應急能力進行測評采用的都是自行設計的調查問卷[20]。借鑒國外經驗，我國應加強公眾危機意識的培養，傾力普及公共衛生應急知識。同時，利用大眾傳媒的敏感性進行動員和健康宣傳教育。針對基層廣大群眾加大培訓演練力度，定期開展流行病學培訓周和免疫響應活動周。

3 小結

通過以上措施來構建完善的突發公共衛生事件應急體系，使我們有能力在應對突發事件時最大程度地減少公眾的人身傷害和財產損失，從而維護我國社會秩序的穩定，促進經濟社會的快速穩定持續健康發展。

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（收稿日期：2018-10-24 本文編輯：金 虹）