陳錫文深度解讀修改《中華人民共和國土地承包法》的原因

我國農(nóng)村現(xiàn)在還有2億多農(nóng)民的家庭，承包著集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，所以《中華人民共和國土地承包法》是一部關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的法律。前不久，在十三屆全國人大二次會(huì)議舉行的記者會(huì)上，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文深度解讀了修改《中華人民共和國土地承包法》的來龍去脈。

一、基于什么原因修改《中華人民共和國土地承包法》

第一，農(nóng)村改革已經(jīng)40年了，農(nóng)業(yè)農(nóng)村情況、環(huán)境都發(fā)生了很多變化。特別是大家看到，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、工業(yè)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民開始流動(dòng)，外出務(wù)工經(jīng)商，伴隨著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，以及各種各樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，針對這樣一些情況，對土地的流轉(zhuǎn)有必要進(jìn)行一定的法律規(guī)范。

第二，根據(jù)廣大農(nóng)民群眾的要求，中央對保障農(nóng)民承包土地的權(quán)益出臺(tái)了一系列的政策。比如，對順應(yīng)農(nóng)民要求保留土地的承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)這樣的意愿，中央提出了要實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，要讓農(nóng)民的承包權(quán)能夠進(jìn)一步落實(shí)。

第三，這些年來，在土地承包方面各地也遇到了一些新情況、新問題，對解決這些問題和矛盾各地有自己的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該逐步上升為政策，如果再成熟的話再轉(zhuǎn)化為法律。基于這幾個(gè)原因，有必要對農(nóng)村土地承包法進(jìn)行修改。

二、修改了哪些重要內(nèi)容

這次修改的最重要的內(nèi)容，就是把中央提出的農(nóng)村土地過去的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，變成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，就是承包集體土地的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)可以自己來使用，也可以流轉(zhuǎn)給別人使用。但是流轉(zhuǎn)了承包土地經(jīng)營權(quán)以后，承包農(nóng)戶和集體簽訂的原來土地承包關(guān)系并不改變。也就是說，承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán)之后，他仍然享有集體土地的承包權(quán)，這一條不改變。

這是這次法律修改的一個(gè)最重要的內(nèi)容。它不僅僅對承包農(nóng)戶的權(quán)益給予了足夠的保護(hù)，同時(shí)也對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的各種新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)了經(jīng)營權(quán)之后，他們的權(quán)益也在法律中得到了足夠的保護(hù)。這樣可能就會(huì)更加有利于促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步向前發(fā)展。

三、給農(nóng)民吃一顆長效“定心丸”

這次法律修改大家還注意到有兩個(gè)問題要強(qiáng)調(diào)。

第一，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長久不變，這在法律中得到了明確的表達(dá)，讓農(nóng)民更加踏實(shí)了。而且法律還明確規(guī)定，在農(nóng)村土地二輪承包到期以后要繼續(xù)延長30年，這在黨的十九大報(bào)告中已經(jīng)明確了，所以這次在法律中明確規(guī)定下來。這樣給農(nóng)民吃了一顆長效的“定心丸”。在十九大時(shí)習(xí)近平總書記曾經(jīng)講過，為什么二輪承包之后再延長30年，因?yàn)槎喅邪Y(jié)束以后，再延長30年的話，在那個(gè)時(shí)候和我們建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是非常吻合的。至少從現(xiàn)在開始到2050年這一段時(shí)間，農(nóng)民兄弟都可以很踏實(shí)。二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是通過確權(quán)登記頒證的辦法發(fā)給農(nóng)民“鐵證”，讓農(nóng)民心里更加踏實(shí)。二輪承包結(jié)束以后再延長30年，這一點(diǎn)可以讓農(nóng)民，也讓社會(huì)各方面都放心。

第二，法律中體現(xiàn)的一個(gè)很重要的重點(diǎn)，就是現(xiàn)在各地都在推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民進(jìn)城的規(guī)模越來越大，進(jìn)城落戶以后的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)怎么辦？這次這個(gè)法律給予了非常明確的回答。明確提到了不能對進(jìn)城落戶的農(nóng)民設(shè)置這樣一個(gè)前提，就是不能要求他必須退出土地承包經(jīng)營權(quán)才能進(jìn)城落戶。在承包期內(nèi)是不是退出土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民自己作主。法律明確規(guī)定，進(jìn)城落戶的農(nóng)民對承包期內(nèi)的土地，引導(dǎo)支持農(nóng)戶按照自愿有償原則在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶可以自愿退出，也可以采取把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體經(jīng)營的方式處理承包經(jīng)營權(quán)。這樣的話，對于農(nóng)民來說更加進(jìn)退有路，特別是進(jìn)城落戶的時(shí)候更加減少了自己的后顧之憂。

這個(gè)法律的修改，主要在于這些方面，但實(shí)際還有很多具體的條款，大家還可以進(jìn)一步研究。當(dāng)前，非常重要的工作就是要讓農(nóng)民了解這個(gè)法律的修改都有哪些重要的內(nèi)容，尤其是土地流轉(zhuǎn)之后會(huì)出現(xiàn)一些新的情況，比如流轉(zhuǎn)了的土地可不可以再次流轉(zhuǎn)，就是我租了你的地可不可以把租來的地再去租給別人，還有租來的土地可不可以拿到金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保？法律都是允許的。

但是，這些情形都有一個(gè)重要的前提。以流轉(zhuǎn)方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)要流轉(zhuǎn)給別人或者到金融機(jī)構(gòu)去融資擔(dān)保，法律是允許的，但前提必須明確原承包戶要書面同意，如果不同意就不行。從這一條角度來說，也是保護(hù)承包農(nóng)戶權(quán)益一個(gè)非常重要的內(nèi)容。像這樣的內(nèi)容應(yīng)該廣泛地向農(nóng)民進(jìn)行解釋和宣傳，讓農(nóng)民了解自己的權(quán)益、怎么維護(hù)自己的權(quán)益。我們已經(jīng)搞了幾年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，根據(jù)主管部門掌握的情況來看，到2019年年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營和確權(quán)登記頒證工作可以基本完成。

第三，抓緊制定一些配套的法律法規(guī)和相關(guān)的制度。比如允許流轉(zhuǎn)來的土地經(jīng)營權(quán)在承包戶同意以后到金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。到底到金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保有一些什么條件？有些什么限制？有些什么保障？要等國務(wù)院有關(guān)部門制定相關(guān)的制度后才清楚。

第四，認(rèn)真研究二輪承包到期以后延長承包期的問題。現(xiàn)在二輪承包起點(diǎn)的時(shí)間各地是有差別的，所以從現(xiàn)在看，大概還有七八年、八九年的時(shí)間。二輪承包到期以后，延長30年這個(gè)工作到底怎么做，還要進(jìn)一步去細(xì)化、落實(shí)。

四、承包土地經(jīng)營權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營

關(guān)于流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)是不是可以搞建設(shè)或者農(nóng)村的建設(shè)用地可不可以流轉(zhuǎn)到市場？法律寫得很清楚，承包土地經(jīng)營權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，這要實(shí)行用途管制，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)地要經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。所以，流轉(zhuǎn)的承包土地的經(jīng)營權(quán)是不能作為建設(shè)用地去從事非農(nóng)建設(shè)的。這是歷來如此，不會(huì)改變的。

（資料來源：農(nóng)民日報(bào)數(shù)字報(bào)）