分類管理背景下陜西民辦高校發展的特點、困境和出路

韋驊峰

(廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005)

近年來，分類管理已成為我國民辦高校改革的重點。2018年，教育部、司法部相繼公布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》的征求意見稿和送審稿，細化了分類管理的制度改革和實施步驟。各省也相繼出臺了促進民辦教育發展和分類管理改革的政策文件，分類登記工作相繼開展，民辦高校分類管理正在從政策構想逐漸變為現實。目前，學界關于民辦高校分類管理改革的研究集中于對宏觀政策理念層面的深入探討和微觀政策層面的實施推進，但較少關注區域的實施情況。因此，本文選取陜西這個民辦高等教育大省作為研究對象，通過分析該省民辦高等教育的特點和困境，探討其在分類管理改革背景下的發展路徑，以期為我國其他地區民辦高等教育的發展提供啟示。

一、陜西民辦高校發展的特點

陜西民辦高等教育肇始于1984年成立的西安培華女子大學(西安培華學院前身)，經過30多年的發展，呈現以下三個特點。

(一)辦學規模快速增長，辦學層次迅速提升

21世紀以來，陜西民辦高校數量增長迅速，2001年，陜西僅有5所民辦本科高校，到2017年，增長至18所，還有9所民辦專科院校。隨著高校規模的擴張，民辦高校在校生數也持續增長，2001年為14萬人，2009年為16萬人，2017年達20萬人。長期以來，陜西民辦高校以專科層次為主，2009年在校本科生數為3.5萬人，僅占全省民辦高校在校生總數的21.6%。隨著獲批的民辦本科高校數量持續增長，其人才培養層次也不斷提升，2017年在校本科生數達8.6萬人，占全省民辦高校在校生總數的42.8%[注]陜西省教育廳：《2017年陜西省教育事業發展統計公報》，2017-07-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201807/04/14206.html。。

(二)辦學水平相對較高，國內影響力較大

20世紀90年代，陜西民辦高校異軍突起，西安外事學院、西京學院和西安歐亞學院等學生數較多、辦學水平較高、具有較大影響力的民辦高校紛紛創建，成為全國十大萬人高校的一部分[注]郝瑜、王冠：《論陜西民辦高等教育的緣起與發展》，《高等教育研究》2004年第2期，第74-79頁。。陜西民辦高校整體辦學水平較高，西安歐亞學院、西安培華學院、西安外事學院和西安翻譯學院入選中國校友會網“2018中國民辦大學排行榜”前20強，入選前20強的學校數量居全國前列[注]校友會網：《2018中國民辦大學排行榜150強》，2018-12-15，http://mail.cuaa.net/paihang/news/news.jsp？information_id=134371。；另有電子信息科學與技術、法學、漢語言文學、環境設計和會計學等24個專業居“2018年中國民辦大學頂尖專業排行榜”各專業首位，入選星級專業的數量也較全國其他地區有較大優勢[注]校友會網：《2018中國民辦大學頂尖專業排行榜》，2018-12-15，http://mail.cuaa.net/paihang/news/news.jsp？information_id=135092。。

(三)辦學地域集中，文教資源豐富

西安是陜西的政治、經濟和文化中心，又是“十三朝古都”，文教資源和生源豐富，交通便利，成為民辦高校辦學的首選之地。據統計，截至2017年5月31日，陜西共有30所民辦高校(21所本科和9所專科)，其中有18所民辦本科高校位于西安[注]教育部：《全國高等學校名單》，2017-06-14，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201706/t20170614_306900.html。，民辦專科院校更是全部落址西安，集聚西安辦學的現象十分明顯。

二、陜西民辦高校發展的困境

(一)生源困境

陜西民辦高校在校生數在2015年達到峰值——研究生在校生數為64人、普通本專科在校生數為21.1萬人[注]陜西省教育廳：《2015年陜西省教育事業發展統計公報》，2016-11-27，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tongjinianjian/201611/21/11451.html。，隨后開始下滑，2016年減少5 746人，2017年減少4 371人[注]陜西省教育廳：《2017年陜西省教育事業發展統計公報》，2018-07-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201807/04/14206.html。。在此之前，一些辦學規模和影響力較大的民辦高校已出現不同程度的在校生人數減少的現象：西安外事學院2008年共有在校生3.4萬人，2010年降至3萬人，2017年降至2.1萬人，僅為2008年的62%[注]西安外事學院：《西安外事學院2016/2017學年本科教學質量報告》，2018-01-05，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1050/1339.htm。；西安歐亞學院2008年在校生數為2.9萬人，2010年降至2.4萬人[注]王慶如：《民辦高校辦學效益探析: 以陜西高校為例》，《高教探索》2014年 第3期，第143-148頁。，到2017年僅2萬人[注]西安歐亞學院網站首頁，2018-12-02，http://www.eurasia.edu/。；西安培華學院2008年在校生數超過3萬人，2017年降至2.2萬人[注]陜西省教育廳：《陜西教育年鑒2008》，三秦出版社2008年版，第533頁。。可見，自2008年以來，陜西有代表性的民辦高校在校生數持續下降。

近年來，陜西民辦高校招生陷于困境，主要原因有二。一是高考生源減少。2011年前陜西高考人數總體穩定，2011年高考人數為38.4萬人，此后人數持續下降，2017年降至32萬人[注]陜西省教育廳：《陜西省招辦舉行2017年高考考前新聞通氣會》，2017-06-06，http://jyt.shaanxi.gov.cn/jynews/rdjj/201706/06/68510.html。。在2011年入學的生源畢業后，高考人數持續下降對民辦高校招生的影響逐步顯現，2015年成為分水嶺，之后逐年下降。二是公辦高校的擴張。2009年陜西共有普通高校77所[注]陜西省教育廳：《2009年陜西省教育事業發展統計公報》，2010-06-04，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/tjsj/201006/04/5217.html？WebShieldSessionVerify=Rff45nVSzShf5S9yEJOo。，2017年增至93所，增加的都是公辦高校，民辦高校數量不變。在省內生源大幅減少的背景下，公辦高校數量和規模的擴大加劇了民辦高校的招生困難。

(二)辦學經費困境

我國民辦高校的辦學經費主要依靠舉辦者投資和學費。據統計，陜西辦學水平較高的8所民辦高校90%的辦學經費來自學費收入[注]王慶如、司曉宏：《民辦高校發展面臨的“高原現象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55頁。。隨著物價水平的大幅增長，僅依靠學費收入無法長期維持辦學，而生源的持續減少更加劇了民辦高校辦學經費不足的困境。與此同時，辦學性質決定著政府的獎助政策和支持力度。盡管政策國家對民辦高校推行分類管理，將根據辦學性質提供不同的財政資助和稅收優惠，但由于分類管理工作尚未完全落實，陜西民辦高校獲得政府直接資助的數額有限，經費支持力度仍顯不足。如2017年陜西省教育廳計劃設立省屬高校“基本科研業務費專項資金項目”，用于支持省屬高校開展符合科研發展方向的研究工作，但民辦高校不在專項資金的支持范圍內[注]陜西省教育廳：《關于“在省屬普通高等學校設立基本科研業務費專項資金”的建議》，2017-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/fwpt/tian/201704/25/4431.html。。在此背景下，部分民辦高校通過上漲學費來增加辦學經費，如西安外事學院2018年各專業新生學費上漲30%左右[注]西安外事學院：《西安外事學院2018級新生收費標準公示》，2018-06-04，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1041/1305.htm。。該舉措雖在一定程度上緩解了民辦高校的辦學壓力，但高額的學費會使一些學生及家庭望而卻步。

(三)分類管理困境

新修訂的《民辦教育促進法》提出“民辦學校舉辦者可以自主選擇設立營利或非營利性民辦學校”，目前陜西民辦高校分類管理改革主要存在兩大難題。

1.產權屬性問題。民辦高校產權設置包括資金投入、辦學結余歸屬以及學校變更和終止時剩余資產的劃分等[注]高俊華、姜伯成：《分類管理改革背景下民辦學校內涵式發展的困境與突圍》，《教育與職業》2018年第20期，第55-59頁。。陜西民辦教育的發展，既離不開一批有遠見卓識、善于抓住機遇的民辦教育家，如西安外事學院創始人黃藤、西安歐亞學院創始人胡建波和西安培華學院創始人姜維之等，也離不開政府的政策扶持，如1996年率先推出的《陜西省社會力量辦學條例》確立了民辦教育的區域性合法地位，規定對民辦高校用地予以優先安排[注]《陜西省社會力量辦學條例》，2018-12-02，https://wenku.baidu.com/view/9e40846ecf84b9d528ea7a78.html。，2005年通過的《陜西省民辦教育促進條例》是我國第一部民辦教育地方性法規，再次明確了民辦高校按國家公益事業享受用地優惠[注]陜西省教育廳：《陜西省民辦教育促進條例》，2005-01-01，http://jyt.shaanxi.gov.cn/zcfg/dfzcfg/200501/01/88.html。。在省政府的支持下，陜西民辦高校得以用較少的資金獲得充分的辦學資源，擴大了辦學規模，如西安外事學院租賃閑置游樂園用于辦學，獲得大量辦學用地；西安翻譯學院利用工廠搬遷的機會，以200萬元的低價買下土地和廠房，短時間內成為固定資產超過5億元的超級大校；西安歐亞學院通過低價收購廠房，使學校規模迅速擴張[注]梁克蔭：《“陜西現象”與民辦高等教育發展》，《高等教育研究》2002年第4期，第38-40頁。。新修訂的《民辦教育促進法》規定：非營利性民辦學校應考慮辦學者的出資、取得合理回報的情況、辦學效益以及其他因素，給予相應的補償或者獎勵；營利性民辦學校在明確財產權屬并繳納稅費后，方可繼續辦學。民辦高校是由辦學者和政府政策共同推動的，若登記為非營利性，難以衡量舉辦者在數十年辦學中的資金、時間投入所應給予的合理補償，會影響他們的積極性；若登記為營利性，對于政府前期給予的土地、房屋優惠等如何劃分產權歸屬、按何時的物價標準衡量其價值，也是棘手的問題。

2.辦學收益問題。在民辦教育分類管理制度出臺前，《教育法》規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構”，但以投資辦學為主體的民辦高校普遍存在獲取回報的辦學動力和行為。投資辦學行為以及獲取利益的辦學目的作為我國民辦高校發展的階段性特征，有其客觀必然性[注]李文章：《改革開放 40 年我國民辦高等教育發展: 成就、經驗與展望》，《黑龍江高教研究》2018年第10期，第42-47頁。。實施分類管理后，民辦高校選擇登記為非營利性，雖然可獲得政府在財政補貼、土地劃撥和稅費減免等方面的差異化扶持，但不能取得辦學收益的規定會影響舉辦者的積極性；若選擇登記為營利性，可以保留辦學收益并獲得政府一定的政策優惠以及更多的辦學自主權，但辦學經費仍依賴于投資和學費，風險更大。因此，如何抉擇營利性和非營利性，是擺在民辦高校舉辦者面前的一大困擾。

(四)師資隊伍困境

師資隊伍建設是長期困擾民辦高校發展的難題，主要包括兩個方面。

1.教師流動性問題。受教師身份、工資福利和工作環境等影響，民辦高校教師的安全感與歸屬感相對較低。陜西民辦高校教師的工作穩定滿意度最低，整體工作滿意得分剛過半數，處于中等偏下水平[注]周國平：《民辦高校教師工作滿意度調查分析——以陜西省為例》，《教育發展研究》2007年第8期，第37-42頁。。相較公辦高校，民辦高校教師隊伍流動性強、兼職教師較多、專職教師流失。初創階段的民辦高校絕大多數依靠兼職教師[注]郭建如：《民辦高等教育的市場化與民辦高校的組織管理特征——以陜西民辦高等教育為例》，《高等教育研究》2003年第4期，第68-74頁。，經過多年的發展，到2011年陜西具有代表性的8所民辦高校的兼職教師占比仍在70%以上[注]王慶如、司曉宏：《民辦高校發展面臨的“高原現象”探析——以陜西民辦普通高校為例》，《高等教育研究》2011年第11期，第48-55頁。。近年來，一些民辦高校在人才引進方面取得了較大進展，如西安外事學院2018年專職教師占比達89.6%[注]西安外事學院：《西安外事學院2017/2018學年本科教學質量報告》，2019-01-01，http://xxgk.xaiu.edu.cn/info/1050/1417.htm。，但陜西民辦高校整體專職教師占比較低的狀況仍未徹底改變。由于兼職教師流動性大，其教學穩定性和教學質量就難以保證。此外，專職教師隊伍中中青年教師流失的現象也很明顯，成為限制民辦高校內涵式發展的不利因素。

2.教師質量問題。由于在辦學平臺、工資待遇和學校影響力等方面與公辦高校存在一定差距，民辦高校在吸引優質師資上存在較大困難。以部分入選陜西普通高校“一流學院”建設遴選的公辦高校與民辦高校的專職師資進行對比(見表1)，發現兩類高校的辦學水平和層次大致相當，但民辦高校專職教師在擁有高級職稱和碩士及以上學歷的教師數指標上，與同層次公辦高校存在較大差距，這在一定程度上影響民辦高校教學質量的提升。

表1 陜西部分民辦與公辦高校專職師資對比[注]根據各高校官網的信息整理，整理時間為2018年10月。

(五)人才培養困境

盡管陜西民辦高校不斷加大對人才培養模式的改革，但總體上未取得顯著成效，以畢業生就業為例：從就業率看，2017年民辦高校本科生總體就業率為90.11%，略低于原“985、211”高校、陜西高水平大學和公辦普通本科高校；從薪資水平看，民辦本科高校和民辦高職院校畢業生的月平均薪資是3 504.09元、3 347.84元，低于上述三類公辦高校；從專業匹配度看，民辦本科高校和民辦高職院校的專業匹配度均值為3.62、3.14，低于陜西各類高校3.93的總均值；從職業目標匹配度看，民辦本科高校和民辦高職院校的職業目標匹配度均值為3.66、3.33，低于陜西各類高校3.82的總均值[注]陜西省教育廳：《2017年陜西省高校畢業生就業質量年度報告發布》，2018-02-06，http://www.snedu.gov.cn/jynews/jyyw/201802/06/75721.html。。可見，在衡量畢業生質量的各項指標中，民辦本科高校和民辦高職院校不但低于一流公辦本科高校，在與同水平公辦本科高校和公辦高職院校的比較中也處于劣勢，其人才培養質量亟待提升。

三、分類管理背景下陜西民辦高校發展的出路

2018年，《陜西省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)、《陜西省民辦學校分類登記實施辦法》和《陜西省營利性民辦學校監督管理實施辦法》相繼發布。陜西省政府的分類管理改革措施和民辦高校的內涵式發展之路，對其他省(市、自治區)政府落實民辦高校分類管理改革有一定的啟示。

(一)政府分類管理改革的政策應對

1.進一步完善和落實分類登記。《實施意見》明確了民辦高校的法人性質，非營利性民辦學校登記為民辦非企業單位或事業單位法人，營利性民辦學校在工商行政管理部門登記[注]陜西政府網：《陜西省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》，2018-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/qitawenjian/201802/03/13593.html。。對于舉辦者普遍關心的產權屬性問題，《實施意見》明確：“非營利性民辦高校根據辦學者的原始出資額和追加出資額給予補償，并綜合考慮辦學者的人力資本投入、辦學效益、社會聲譽等給予物質獎勵；營利性民辦高校由第三方機構進行財務清算，依法明確財產權屬”。其中特別規定：“以劃撥方式或公益用途取得的國有土地使用權、建筑物，不在清算范圍。”陜西對于產權屬性劃分的政策，在一定程度上回應了舉辦者對于分類登記的擔憂，既保證了非營利性民辦高校舉辦者投入的合理補償，又厘清了營利性民辦高校享受政府土地優惠政策的產權屬性，有效推進了民辦高校分類登記工作。上述條例對分類登記的依據、財務清算原則和法人屬性變更原則都作了相應規定，有助于民辦高校選擇適合的法人屬性繼續辦學。未來各地政府也應制定分類登記的相關準則，進一步細化民辦非企業單位或事業單位法人、非營利民辦高校辦學者的獎勵標準等分類登記的關鍵問題，完善和落實分類登記[注]李虔、盧威：《民辦學校分類管理十大未決問題探析》，《中國教育學刊》2018年第8期，第5-12頁。。

2.加大財政支持力度。針對民辦高校辦學經費緊缺的問題，政府應加大扶持力度。一方面，應建立直接資助與間接資助等多種資助模式相結合的資助模式。直接資助包括政府向民辦高校提供資金、土地和設備等，如陜西省政府每年安排4億元專項資金，并要求各市區設立民辦教育發展專項資金，用于支持非營利性民辦學校的內涵式發展。間接資助除土地、稅收和用水用電等方面的優惠外，還可通過向民辦高校購買公派就讀學位、教師進修、課程教材研發、科研成果和政策咨詢等教育服務，使民辦高校獲得額外收入。另一方面，可以設立專項計劃，扶持有發展潛力的民辦高校。2017年，陜西印發《關于建設“一流大學、一流學科，一流學院、一流專業” 的實施方案》，提出“到2020年，建成3所、培育3所國內一流民辦高校(包含1 所民辦高職院校)”[注]陜西省教育廳：《關于建設“一流大學、一流學科，一流學院、一流專業”的實施方案》，2017-05-05，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/gsgg/201802/08/13611.html。。最終，西京學院、西安翻譯學院和西安外事學院入選“一流學院”建設項目，西安歐亞學院、西安培華學院和西安醫學高等專科學校入選“一流學院”培育項目。未來，各地政府可以借鑒陜西省“一流學院”建設經驗，出臺相應的扶持計劃，鼓勵民辦高校提升教學質量和人才培養質量，重視科研和學科建設，以獲得額外的績效獎勵。

3.建立差別化扶持、管理政策體系。非營利性民辦高校的辦學收入和結余全部用于繼續辦學，不能獲得收益，相較營利性民辦高校更具公益性。因此，政府應給予非營利性民辦高校更多的支持。陜西省政府提出建立差異化扶持政策，鼓勵社會力量舉辦非營利性民辦高校，在政府補貼、購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥和稅費減免等方面給予更多支持。具體而言，在稅收方面，與公辦高校享有同等稅收優惠待遇，免征非營利性收入的企業所得稅；在用地方面，與公辦高校享有同等的土地優惠政策，政府以劃撥等方式供應教學用地；此外，非營利性民辦高校享受較營利性民辦高校更多的政府資金直接劃撥[注]陜西政府網：《陜西省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》，2018-01-14，http://jyt.shaanxi.gov.cn/news/qitawenjian/201802/03/13593.html。。未來各地政府可參照公辦高校的標準，加大對非營利性民辦高校的支持力度并加強政策引導。由于非營利性民辦高校涉及的社會資源更豐富，受國家財政更多的扶持，具有更強的公共性[注]余雅風：《公共性：民辦學校立法分類規范的分析基礎》，《教育研究》2018年第3期，第103-109頁。，為保障公益辦學目標，其學校運行、發展路徑乃至課程教材、學費標準、財務資產等也應受到政府更多的監管。對于營利性民辦高校，政府應在保證思想建設和教學質量的前提下，賦予其更多的辦學自主權，以凸顯該類學校的辦學特色。

(二)民辦高校內涵式發展策略

1.結合地方需要，明確人才培養目標。當前，陜西民辦本科高校和民辦高職院校畢業生在省內的就業率為60.94%、54.71%，遠高于其他各類高校，其中入選“一流學院”建設的6所民辦高校畢業生省內就業率均在60%以上[注]陜西省教育廳：《2017年陜西省高校畢業生就業質量年度報告發布》，2018-02-06，http://www.snedu.gov.cn/jynews/jyyw/201802/06/75721.html。。民辦高校的辦學應服務于社會需求，陜西民辦高校人才培養層次提升、本科畢業生規模擴大的現狀，反映出社會對于高水平應用型人才的需求。未來民辦高校應積極轉型，建設高水平應用型大學，培養適應地方經濟結構調整、產業轉型升級和新產業、新市場、新商業模式需要的人才，提升辦學層次。陜西民辦高校應明確辦學定位，非營利性民辦高校應更多堅持公益性，兼顧地方政策和經濟建設的人才需求，培養適應經濟結構調整和產業轉型升級的高素質人才；營利性民辦高校應緊密結合市場需求，瞄準方向，增強畢業生的就業競爭力，提升畢業生的就業率和專業匹配度。

2.創新人才培養方式，提升人才培育質量。陜西民辦高校人才培養質量的相對劣勢，是由學校生源、教學質量和師資隊伍等因素共同造成的。因此，民辦高校應利用現有的辦學資源，借鑒行之有效的教學改革，創新人才培養方式。以西安外事學院為例，該校結合“魚化龍”的精神內涵，通過七方書院創新人才培養模式，包括推出“學院+書院”的人才培養和學生管理模式，提高對學生的教學和生活管理水平；成立“創業學院”，著力提升畢業生的創新創業、就業能力[注]西安外事學院：《西安外事學院“十三五”教育事業發展規劃(2016—2020年)》。。無論是營利性還是非營利性民辦高校，都應依據本校辦學特點和優勢，把創新人才培養方式、提升教學質量作為辦學的中心環節，提升人才培養質量。

3.加強師資隊伍建設，提升教師幸福感。針對教師流動性大的問題，民辦高校應著力提升教師的職業歸屬感和幸福感，關心教師的工作和生活，提高教師的福利待遇。近年來，陜西省政府開始探索完善高校、個人和政府合理分擔的民辦學校教職工社會保障機制。民辦高校按各自的分類屬性，為教職工足額繳納社保和住房公積金，辦理職業年金等補充養老保險，落實教師的職業保障，切實做到“事業留人、感情留人、待遇留人”。針對教師隊伍素質相對不高的問題，民辦高校除注重引進高水平教師外，還應注重本校青年教師隊伍的培養，如建立專項資金用于培訓或績效獎勵，提升教師的教學水平和科研能力，助力青年教師的成長。此外，民辦高校應探索建立與公辦高校的教師交流、互訪制度，鼓勵教師合理流動，以互鑒經驗。