“三權分置”下農村土地管控制度創新

童森聶

[提要] 農村土地“三權分置”政策是我國農村土地所有制改革進程中具有里程碑意義的一項民生政策，但同時也極大提高了土地利用的強度。在此背景下，論述我國農村土地利用中出現的挑戰，并從多個角度分析農村土地利用面臨的新境遇，進而對現有農村土地利用管控制度的滯后做法律分析，最后提出農村土地管控制度創新建議與“三階段綜合管控”的制度構想。

關鍵詞：三權分置;農村土地利用;環境保護;管控制度創新

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月5日

一、農村土地面臨的新境遇

（一）農村土地利用強度提高。“三權分置”是新一輪的農村土地制度改革中的重要內容，自提出到實施就一直備受關注。該政策的施行使得我國農村土地利用的強度大大提高。

從生產關系的角度來看，社會文明的發展過程實質上是生產力與生產關系在矛盾中不斷發展的過程，而生產關系的一次次發展無一缺失過土地利用強度的提高。從農業文明的人工種植農業生產、到工業文明的機械化農業生產再到現在的立體式復合型現代農業生產經營體系，隨著生產力的不斷提高，生產關系的不斷調整，人類對土地利用的強度也不斷上升。而本次生產關系的改革調整，正是因為我國社會經濟快速發展的社會現實，舊的土地所有權制度體系已經不能適應農業生產力進一步發展的要求，不能適應農業生產者對適度有序土地的訴求，不能適應國家農業現代化發展以及城鎮化發展戰略的要求。

周珂教授在一次題為《文明形態演進與土地資源法制》的學術報告中提出，包括“三權分置”在內的新一輪的土地制度改革將導致中國土地利用強度大大提高。改革開放之初，我國實行農村土地制度改革，實行土地所有權與承包經營權兩權分立。近年來，新一輪農村土地制度改革將“兩權分立”發展為“三權分置”，有以下兩個特點：一是改革之后公有制的屬性將會相對弱化;二是經營權的分置導致土地的實際利用者與所有權人的距離加大，經營權人進行掠奪式開發利用的可能性大增。

（二）經營權人的環境保護義務問題。從權利與義務的角度來看，在“兩權分離”時代，農戶享有土地的承包經營權，承包經營權使農戶產生對土地的“所有感”，因而自然派生出保護土地生態環境的義務，義務的履行動力來自于權利的享有，權利與義務的主體是統一的。然而“三權分置”之后，在土地經營權分置并流轉的情況下，土地經營權人相當于土地經營權的承租人。土地對于經營權人而言只是農業經濟生產活動的投資目標，并且從經濟活動的客觀規律而言，履行環境保護義務會增加經營權人的土地利用成本，因此經營權人不會對土地產生“所有感”，自然不會產生控制土地利用強度的義務，更不會產生履行環境保護義務的內在動力。在當下的法律法規體系中，經營權人承擔的環境保護義務僅是《環境保護法》、《土地管理法》、《農業法》等法律中規定的公民普遍的環保義務。而這些法律中規定的公民普遍的環保義務無論在義務強度還是范圍上都是與“三權分置”后保護流轉土地生態環境安全所需要的義務相去甚遠的。原先開發利用自己承包土地的權利與保護自己承包的土地的生態環境的義務相平衡的情況被打破，新的權利主體缺乏履行生態環境保護義務的內在動力，外在又缺乏強有力的制度體系確保該義務的履行。

二、我國現有土地利用管控制度的滯后

我國是一個人口大國，因此土地利用問題一直是我國的核心問題之一。目前，我國的土地利用管控制度主要以《土地法》、《土地承包法》、《農業法》、《土地管理法實施條例》、《環境保護法》等法律法規為基礎，以各地的地方性法規為補充，以相關部門的規章和政策為輔助。但面對以上新境遇，現有的由我國《土地法》、《土地承包法》等法律法規及其他相關規范性文件所構建的土地利用管控制度體現出了以下滯后：

（一）法律法規缺乏針對性。目前，我國“三權分置”政策的法理基礎主要是《土地法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》等法律法規和規范性文件，此外《合同法》、《環保法》等法律也涉及該政策運行中的一些環節。但以上所有法律法規和規范性文件都未對“三權分置”政策的實行所帶來的權利（土地經營權）主體與義務（保護經營土地生態環境的義務）主體發生錯位，義務履行動力喪失的問題做出應對。“三權分置”改革，是我國農村經濟、社會發展的產物，也是我國深化經濟體制改革的重要內容，乃政策先行，進而迅速試點推廣，而后才是相關法律法規的跟進修改完善以保障和優化其效果。《環境保護法》雖然規定了公民保護生態環境的義務，但該法規定的生態環境保護義務是廣義的、概括的，義務強度不足，也不具有針對性。

（二）實踐操作中的法律強制性保障缺失問題。農村土地經營權的流轉最終要落實到《農村土地經營權流轉合同》之中，原本用合同來規定經營權人的權利義務合理合法，也最具有針對性和特殊性，但根據《合同法》的關于合同內容相關規定和《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》第十三條內容的指導意見，關于《農村土地經營權流轉合同》的內容在法定意義上并不要求涉及經營權流轉土地的生態環境保護問題。如此一來，對于經營權發生流轉的農村土地的利用強度管控幾乎全靠合同雙方的意定——在當下國民環保意識和法律素養普遍不高的客觀現實下，這種期望是非常理想化的。對于經營權人的生態環境保護義務，法律法規并不要求在《農村土地經營權租賃合同》中做出具有針對性和特殊化的規定，這是我國現有的農村土地利用管控制度中最直接的法律強制力在實踐層面的缺失。在賦予經營權人特定權利的同時，應當同時賦予其相應的特定義務，這些義務中不僅應包括經濟、社會層面的義務，還應包括加大土地利用強度后保護土地生態不受破壞、環境不受污染的生態義務。

（三）政府相關部門監管無法到位，無法及時。在我國，政府是生態環境保護工作的主導力量，但在目前的土地利用管控制度下，政府作為非常有限。政府在客觀上無法對所有經營權發生流轉的農村土地進行實時監控管理。在實踐中，政府往往作為事后性質的監督者與管理者，即土地環境污染、生態破壞發生之后，行政力量才開始介入。并且從行政法“控權”的價值和精神而言，政府相關部門亦不適合從職權角度入手增加經營權人的土地利用強度管控義務。

三、農村土地利用管控制度的創新

（一）將《土地經營權租賃合同》中關于土地利用強度管控的合同內容法定化。目前，農村土地經營權流轉的主要形式是在農村土地經營權流轉市場中，流轉人與受流轉人簽訂《農村土地經營權流轉交易合同》。而根據《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》第十三條之規定，交易雙方無需規定關于土地生態環境保護的相關內容。通過修改完善法律法規等立法手段，將流轉土地生態環境保護的內容規定為《農村土地經營權流轉交易合同》的法定內容，既是針對當前我國人民環保意識和法律素養不高的社會現實的完善之舉，又是使保護流轉土地生態環境的目標從立法層面到合同實踐層面都具有切實可行性的保障之舉，還是使保護流轉土地生態環境成為農村土地經營權流轉行為中的共識的宣傳之舉。將保護流轉土地生態環境規定為合同的法定內容，還起到了聯結政府作為的效果，使政府成為合同中該部分內容是否被依法履行的授權監督者及損害結果發生后糾紛的調解人。

具體而言，可規定“土地不得用于高污染、高排放的農業產業”、“經營權受流轉人對土地的利用必須在土地的自然限度之下或不得造成土地退化”、“土地經營權受流轉人有義務接受土地承包權人和政府在土地利用強度方面的監督”等概念。

（二）引入“三階段綜合管控”的構想。“三階段綜合管控”，是在農村土地“三權分置”政策的背景下，通過引入環境質量標準、特別環境影響評價、土壤環境質量年審、公眾參與監督、土壤環境影響評價重評等制度，在農村土地經營權流轉前、流轉后和屆期時三個時間階段，對農村土地利用進行立體式綜合管控的制度創新構想。

1、經營權流轉前

（1）基于環境質量標準的評估制度。環境質量標準制度是為了保障人體健康、維護生態環境、保證資源充分利用，并考慮技術、經濟條件，而對環境中有害物質和因素做出的限制性規定。根據我國1995年頒布的《中華人民共和國國家標準土壤環境質量標準》的內容，在交易雙方簽訂《農村土地經營權流轉交易合同》時由土地承包權人請相關單位對土壤的各項環境質量標準值進行測量評定并登記，為將來的環境質量重評提供參考依據。關于測評的技術性問題在《標準》已有詳細規定，此處不再贅述，但值得提出的是，進行檢測的相關單位應當是本著獨立、公正、客觀等價值追求的第三方檢測機構。

（2）特別環境影響評價制度。我國已經建立并施行環境影響評價制度，且制定并實施了《中華人民共和國環境影響評價法》，有一套相對較為完善的環境影響評價制度。但是本對策中所述的特別環境影響評價制度與現行的環境影響評價制度有所不同，主要的不同點源于農村土地經營權的適用范圍包括農業設施建設和農業生產兩類。對于農業設施建設，采用現行的環境影響評價制度是可行的，然而對于農業生產項目而言，其作為評價對象就與現行的環評制度中規劃或工程建設有所不同，也就是特別環境影響評價制度的“特別”之處。對于農業生產項目的環境影響評價，可以比照對工程建設項目的部分內容，如科學地分析農業生產活動可能產生的環境問題，并提出防治措施;調查清楚經營權流轉土地周圍環境的現狀，預測農業生產項目對環境影響的范圍、程度和趨勢，提出有針對性的環境保護措施;為農業生產項目的環境管理提供科學依據等。農業生產項目的特殊之處在于，農藥、化肥、化學制劑、塑料大棚等農業生產過程中會使用到的環境影響因素并不是固定的，是隨著經營權人的選擇變化而不斷變動的，而且是直接作用于土壤的，這就需要在環評中引入環境質量目標主義的理念，將各種影響因素對土壤環境的影響程度控制在土壤的自然限度之內。

2、經營權流轉后土壤環境質量年審制度。所謂土壤環境質量年審制度，就是在經營權流轉后，農村土地被利用期間，由土地承包權人作為權利方和行為方，對土壤環境質量進行每年一次抽樣送檢的制度，經營權人有義務誠實配合承包權人完成年審。之所以規定年審制度，一是考慮到農村土地資源的重要性;二是土壤遭受生態致害后果的突發性;三是土壤遭受生態致害后果后恢復到原來環境質量水平的困難性。年審制度可以有效促使經營權人提高生態保護意識，消除其僥幸心理。有土地承包權人作為權利人的原因是承包權人對土地有著長期不變且最為直接的利害關系，可以起到盡職盡責的要求。值得注意的是，由承包權人作為年審的權利方和行為方可能會導致其為不法目的偽造送檢樣品的道德風險，因而需要為經營權人設置一個抗辯權，即在對檢測結果不服時，可以向檢測機構提出異議，此時應由交易雙方共同抽取土壤樣本送檢。

3、經營權屆期時，環境影響評價重評制度。我國的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定了環境影響評價二次公示的制度，但二次公示并不是重評，美國《國家環境政策法》中對環境影響評價的重評制度作出了規定，重評的內容主要是針對評價對象，在其項目屆期時，對其再次環評，以認定項目在運行過程中是否對環境造成了未預期到的影響，以及及時認定其是否需要對新的環境影響負責。

宜將該制度運用于我國農村土地利用管控制度之中，即在土地經營權流轉期限屆滿時，對經營項目及土地再次進行環評，并且比照第一次土壤環境質量檢測的數據，確定經營項目是否對土地造成了預計以外的生態致害，是否導致土壤發生了預計之外的生態退化。此舉可以及時明確土地經營權人的經營活動是否對土壤造成了生態破壞，避免在致害結果顯露時，責任人已經難以找到的情況發生。環境影響評價重評制度的引入，作為農村土地“三階段綜合管控”制度構想的最后一環，起到了很好的收尾和總控作用，同時也對我國《環境影響評價法》的完善修改提出了要求，參考西方國家成熟的環境影響評價體系，吸取其中適合我國具體國情的措施或制度。

以上“三階段綜合管控”制度構想的提出，其出發點就是對應了前述流轉土地生態環境保護義務履行的內在動力不足、外在保障不強，享有權利與承擔義務的主體分離錯位，損害責任易于被規避等矛盾。“三階段綜合管控”制度構想在農村土地經營權流轉的三個階段，都對經營權人的農地生態環境保護義務提出了嚴格要求，使其在享受農地經營權的同時更好地履行農地生態環境保護義務，控制其追究利益最大化的限度，使其經營活動處于農地自然限度之內，從而起到“三權分置”背景下，對農村土地利用進行的管控目的。因此，對“三階段綜合管控”制度構想的優化完善，也須基于這一基本矛盾，找到權利義務的最佳平衡點，才能使該制度構想成為真正的良策。

主要參考文獻：

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