我國環保督察制度優化路徑研究

盧智增 黃月華

摘要：環保督察制度的實施有效緩解了環境污染惡化，推動了環保事業的發展。文章通過分析環保督察的實施效果，發現目前環保督察制度在執法力度、基層力量運用、公開程度等方面仍有不足。為此，要進一步優化環境督查制度，將督政、督企、督民相結合，繼續加強一崗雙責、黨政同責的責任體系，積極鼓勵公眾廣度參與和深度參與，建立有效的環境督察數據信息系統，提高環境督察隊伍嚴格執法意識。

關鍵詞：環保督察制度;實施效果;黨政同責;優化路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2019）02-0090-07

生態文明建設功在當代，利在千秋。為了建設美麗中國，滿足人民對碧水藍天的迫切需求，我國大力加強環境督察制度建設，嚴格環境執法，黨中央成立了中央環境保護督察組，并于2015年年底開始，督察大陸31個省份，以督促地方政府加強生態文明建設。筆者對環保督察制度的實施效果進行了分析，提出了進一步優化環境督察制度的路徑，以期進一步完善該制度，推進我國生態文明建設。

一、文獻綜述

（一）國內文獻綜述

2015年底，環保督察制度開始進入人們的視野，它對環境治理具有巨大的推動作用，有效緩解了環境污染的進一步惡化。我國學者主要從以下三個方面研究環保督察制度。

1.環保督察制度構成要素、特征研究

尚宏博（2017）以我國法律體系和行政管理體系為基礎，認為環保督察制度的構成要素應包括明確督察主體和督察對象、督察內容。劉暉（2016）則從環境管理理論上主張環保督察作為環境管理的一個環節，應該注意與其他環保部門的有機聯系。周珂、羅晨煜等（2016）從環保督察的實踐程序入手，認為環保督察制度作為一項環境治理的實踐制度，其組成要素應包括督察計劃的制定、督察法律依據以及督察手段。張高麗（2016）從環保督察組的組成成員分析，認為環保督察組的成員具有層級高的特點，因為環保督察的組長主要由全國人大、全國政協各專門委員會主任或副主任擔任，都是部級領導。章珂、張博等（2016）從環保督察組的督察縱向角度分析，認為環保督察具有壓力縱向傳遞的特征。

2.環保督察環節、重點研究

負天一（2016）從環保督察實施角度總結出環保督察有“五步法的組合拳”，即督察、交辦、巡查、約談、問責等五個環節。簡玉彤、周守船（2016）從環保督察準備階段分析，認為環保督察總共有九個環節，即督察準備、督察成員進駐、實地督察、督察報告、督察信息反饋、移交與移送問題、整改落實、督察檢驗、立歸檔卷等。徐豪、余海洋、鄭秀亮等（2017）認為環保督察工作的重點內容應放在黨政領導及相關工作人員的環保工作問題上，要探尋環境污染問題的根源。張忠民（2016）從環境司法角度分析，認為我國環保督察關鍵在于加強法律法規的強度，他主張用嚴格的懲罰手段懲治環境污染行為。

3.環保督察問題、對策研究

陳海嵩（2017）從國家法治化視角，指出目前環保督察還存在較大的缺陷和法律困境，并提出運用法治思維和法治方式，將環保督察納入法治軌道，將制度化督察轉變為法治化督察。孟媛媛、田其云等（2016）認為黨政同責使環保督察偏離了法制軌道，它需要用法治重新定位。趙秋雯（2015）通過分析環境問題與環境法制建設之間的關系，認為我國環保督察的覆蓋領域不夠寬、懲罰力度不足，需要完善環境管理行政制度，提高環境執法力度。

陳茜（2017）發現我國環保督察未明確、細化督察追責，同時也未對環保督察人員的權限進行明確的界定，認為我國環保督察需要建立以督察對象、督察人員為主的督察追責體系和在一定范圍內限制督察人員的權限。趙學濤、葛察忠等（2016）指出了環保督察考核檢查的局限性，提出了推動第三方黨政環境績效評估制度的對策建議。王凱榮（2017）認為環保督察應建立完善的監管體系和檢查手段具體化體系。

（二）國外文獻綜述

與我國環保督察的影響因素不同，國外環保督察所取得的成績主要得益于完善的環境保護法律制度以及公民積極參與，因此，國外學者的研究主要側重于環保督察的法律制度和公民參與方面。

1.環保督察法律制度研究

Daniel R（1992）從法律與環境保護關系視角出發，認為環保督察離不開法律制度，它需要法律制度提供威信和保障。Huiyu Zhao、RobeaPercival等（2017）分析探討了美國環保督察所取得的成績的影響因素，認為美國環境保護政策得以正常實施，法律制度起著核心作用。Marie A.Cover（2006）認為美國在環保領域所取得的驕人成績離不開美國三位一體的環境管理體系。

2.公眾參與環保督察研究

Evans AM、Campos A等（2013）以案例研究的方式，分析了政府在環境保護中利用公眾力量所取得的效果，從而提出政府應呼吁公眾參與環保督察的建議。Kingston R（2007）通過分析公眾在決策機制上參與環保督察對環境治理的影響程度，認為公眾參與環保督察能及時解決環境問題及有效預防潛在環境污染。Papathanasiou J、KenwardR等（2014）深入分析了公眾參與環保督察的效果，認為公眾是環境保護的代言人，在一定程度上催化了環境法的完善。

以上國內外學者對環保督察的研究，取得了一定的成績，推動了環境保護制度的發展，但也存在一些不足。國內外學者對環保督察研究大多停留在理論分析層面，提出的對策建議相對較少，可操作性不強，國外學者研究則過于注重法律制度、公眾參與的作用，而忽視了其他要素，必然導致環境督查體系不夠健全。

二、環保督察制度的發展歷程

（一）環保督察制度的內涵和特征

1.環保督察制度的內涵

環保督察制度是指督察人員通過對大氣環境、水環境等環境質量和生態環境質量展開綜合性及專項性督察，采用“督察進駐”“督察反饋”及“移交移送”等程序，監督和檢查、督辦地方黨政環保工作相關人員履行職責和落實整改情況的制度體系。環保督察制度是環境保護制度的一項核心制度安排，有助于有效校正領導干部的政績觀、發展觀，促進治污、防污戰役向深層推進。