基于內源發展視角的西部山區農村精準脫貧實踐研究

陶正超

【摘 要】 本文從內源發展的視角出發，以石泉縣能人興村戰略為主要研究案例，探索西部山區農村精準扶貧的實踐及其治理，從實施動因、主要做法、產生影響等方面去闡明分析能人興村戰略，從而進一步闡述能人興村戰略對精準扶貧產生的影響。

【關鍵詞】 內源發展;精準扶貧;能人興村;治理;西部山區農村

一、研究背景

改革開放以來，我國農村貧困面貌大有改善，貧困人口數量大幅減少，農村居民生活水平大幅提高。但由于受到自然、歷史等諸多因素的影響，扶貧開發工作也因此呈現出區域不均的特點，西部山區農村扶貧開發工作困難重重。2017年2月，習近平同志指出：要加強貧困村的村兩委人才建設，抓好黨建以促進脫貧攻堅;大力培養致富領頭人，促進本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊”。2018年2月在成都召開打好精準脫貧攻堅戰座談會時，習近平對脫貧攻堅內在發展做出重要指示：要加強扶貧工作同扶志和扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運，吸引各類人才參與脫貧攻堅和農村發展。同年3月習近平在內蒙古代表團審議會時再次強調：要把脫貧攻堅同實施“鄉村振興”戰略相結合，提升脫貧攻堅質量水平，構建可持續的長效發展機制。

打贏脫貧攻堅戰需要內部系統和外部系統的共同作用，二者協同推進，但是從可持續發展的角度來看，還需要加強內源建設，尤其是要有效激發脫貧攻堅的內生動力，選好基層組織帶頭人和致富帶頭人，培養一支“永不走的扶貧工作隊”。本文基于內源發展的視角，對西部山區農村精準扶貧實踐及治理為主要研究內容，以陜西省安康市石泉縣能人興村戰略為例，綜合分析能人興村模式的背景和意義，綜述國內外相關的文獻研究，對能人興村戰略的興起背景、主要做法、進展狀態以及取得成效進行分析和闡述，進而分析能人興村戰略對我國精準扶貧工作會產生哪些影響，探索該戰略在貧困山村開展精準扶貧的借鑒意義和可推廣性。

二、能人興村戰略的實施動因及主要做法

1、能人興村戰略的實施動因

（1）脫貧攻堅政策的內在要求。在最新扶貧開發綱要中提出把連片特困地區當作主戰場，重視加快轉變經濟發展方式和強化扶貧對象自我發展能力;同時要革新扶貧工作機制，積極探索開放式扶貧新途徑。“十三五”脫貧攻堅規劃中指出，扶貧開發工作要遵循堅持激發群眾內生動力活力的原則，建立貧困人口參與制度，充分施展貧困村黨員干部的引導作用和致富帶頭人的表率作用，激發貧困人口脫貧奔小康的內在動力，引導其光榮脫貧。該規劃的內容體現了我國在堅持精準扶貧的基本方略下，推動扶貧開發模式由“輸血”向“造血”轉變。2017年6月發布的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》也發出激發深度貧困片區和貧困人口脫貧致富內生動力的聲音。

與此同時，關于鄉村治理也一直是國家的關注焦點。中央一號文件一直是致力于農村發展的重要戰略表，自2013年起，多次提出要完善和創新鄉村治理機制，推動農村社區化管理，2016年提出要重視治理創新和完善多元共治的農村社區治理結構，這與十八大以來國家層面要實現的治理體系和治理能力現代化目標相一致。2018年提出要鞏固農村基層的基礎性工作，建立鄉村治理新體系，具體戰略有增強農村基層黨支部建設、強化村民自治實踐、提高村莊德治水平等。

石泉縣結合自身實際情況和特點，創新扶貧開發工作機制，將農村能人與精準扶貧、脫貧攻堅與鄉村治理相銜接，在全縣范圍大力推行的能人興村戰略正是脫貧攻堅政策的內在要求。

（2）提升脫貧攻堅質量的迫切需要。當前，我國脫貧攻堅戰已進入齊心協力啃硬骨頭的沖刺期，必須堅定不移地以精準扶貧、精準脫貧為指導思想，革新扶貧開發思路和工作機制，不僅要堅定決心打贏這場戰役，還要確保脫貧攻堅的質量，確保貧困人口到2020年如期高質量脫貧且不返貧。石泉縣作為深度貧困片區的一員，實施能人興村戰略是針對脫貧時間緊，任務艱巨，保質保量完成脫貧目標的迫切需要。

由于石泉縣地處西部山區農村，貧困問題不僅具有復雜交叉性的特點，還受到歷史和自然因素的限制，貧困程度深，脫貧難度大。就目前而言，以政府為主體的行政推動仍是貧困地區脫貧的主要動力，但必須承認的是，單純地依靠政府行政手段推動貧困治理，不僅存在效率困境，而且政府的過度干預與介入，會使扶貧開發實踐中表現出行政色彩濃烈、貧困戶排斥、參與度低等特點，也會由于各層級之間溝通不順、信息遺漏等原因，出現目標不一致、政策執行偏差等現象，不利于貫徹落實精準扶貧的精準化要求。另一方面，隨著駐村幫扶工作的開展，出現了一些問題和弊端，比如駐村工作隊構成不合理、幫扶脫離實際流于形式、本職工作與駐村幫扶產生矛盾等。歸根結底，貧困地區更需要一批懂農村、懂農民、懂發展的人來帶領貧困群眾脫貧致富，所以，發揚農村能人力量，打造一支不走的“駐村工作隊”尤為重要。

（3）基層組織和領導者的積極探索。石泉縣能夠創新扶貧工作機制推出能人興村這一發展戰略并非空穴來風，而是在基層組織和領導者的積極探索之下厚積而薄發。近年來，石泉縣委縣政府響應國家號召，深化人才體制機制改革并建立系統科學的人才體系。能人興村戰略的重要主體是農村能人，對于助力扶貧開發的人才更是人才工作的重中之重，基層組織和領導者也是毫不懈怠，一方面對現有人才進行大力發掘和培育，對鄉村能人進行全面系統的培訓，以提高能人的技能水平和管理水平;另一方面出臺支持農民工返鄉創業的優惠政策，通過從金融、服務、創業環境、項目、社會保障等多個方面吸引和支持返鄉人員創業發展，積極吸引本土人才“回流”。基層組織者通過本地發展和人才引進兩個方面的雙重努力，一大批農村能人紛紛涌現，為能人興村戰略的實施提供了現實可能和人才保障。

2、能人興村戰略的主要做法

（1）識別培育，壯大能人隊伍。正如在精準扶貧工作中精準識別是前提一樣，能人興村戰略有效開展的前提也是識別和培育農村能人，籌建一支素質高、水平高、力量強的能人隊伍。在打造優良環境和營造優良氛圍的同時，石泉縣堅持把“三有三能”作為選拔能人的標準要求，[1]通過加強宣傳、正面引導的形式，多方摸底調查，把脫貧致富的表率楷模、農村工作的行家里手、品德高尚的賢者名人、外出經商務工的成功人士等吸引到農村能人隊伍之中，使其成為能人興村戰略實施的重要力量和主要抓手。

另一方面，加大能人培養使用力度。為貫徹落實黨建促發展的時代要求，各鎮在村兩委換屆選舉工作啟動前會進行綜合探討和全面分析，從已選拔的能人隊伍中擇優建立一支村級后備干部隊伍，要求每個村至少發展2-3名能人為儲備干部。此外，大力開展“雙培雙帶” 活動也是培育能人的另一重要舉措，石泉縣委深入貫徹聚力脫貧抓黨建、抓實黨建促脫貧的發展思路，牢固樹立培養一個能人等于培育一個經濟增長點的發展意識，把政治思想好、致富能力強、群眾口碑優的農村能人發展培養成黨員，并把既有黨員發展培養成農村致富能人，還大力支持村黨支部書記、農村黨員帶頭創辦產業項目，使每個有發展能力的黨員都有致富產業，每個貧困村都有一批黨員致富帶頭人，從而增加當地貧困人口的就業機會，達到增收脫貧和持續性發展。

（2）搭建平臺，展現能人風采。首先是為經濟型能人搭建產業發展的平臺。產業扶貧作為一種造血式發展機制，是加快貧困地區快速發展、增添貧困戶有效收入的最直接途徑，也是精準扶貧的重要實現路徑。石泉縣能人興村戰略中把發展產業作為重點工作，制定科學詳細的工作目標。充分利用經濟型能人在產業扶貧中資金、技術、知識技能等資源的優勢作用，致力于形成“能人—實體經濟—貧困戶”的發展體系。通過土地流轉、訂單生產、資產入股、合同用工等方式，將能人、企業和貧困群眾建立利益聯結，優化產業發展方式，延長產業鏈以提高附加值，構建產、供、銷一體化生產經營格局。同時大力培育發展石泉縣特色產業，加大保護支持力度，提高市場競爭力和風險抵御能力。

其次是為治理型能人搭建政治參與平臺。全面落實“支部+能人+X”的村域治理模式，積極完善村域治理能人參與機制，邀請能人參與村兩委支委會的村級事務決策及各項村域治理工作。還引導能人牽頭建立志愿服務隊和公益基金會，發展農村公益事業，切實解決精準扶貧中的困難問題。

最后針對鄉賢型能人，搭建新民風建設平臺，針對農村不良民風和貧困戶“等靠要”頑固思想，利用能人思想覺悟高、品德威信好、示范動員強的優勢，對貧困戶的依靠思想進行教育引導，在貧困地區營造感恩祖國、自強脫貧的社會風氣。在村級黨支部主導下，參與建立村規民約以及構建模范評選會、紅白理事會等組織，積極組織開展道德模范評選活動，發現和樹立更多模范人物;參與協調處理農村矛盾糾紛，倡導和善風氣，構建和諧農村。

（3）鼓勵扶持，助力能人成功。實施能人興村戰略不可缺少的就是對農村能人的扶持與幫助，要讓他們在想干事的情況下能夠取得成功。石泉縣出臺一系列優惠政策，以便在最大程度上對農村能人提供幫助，這包括優先承包資源、優先扶持項目、優先減免費用等，對于發展進程中的各項行政事宜提供優質熱情的服務。全縣范圍內整合98個項目和1100萬資金，積極將其與能人牽頭發展的產業分布相匹配，針對能人企業在擴大經營規模過程中資金短缺的困境，給予財政擔保和貼息政策，在項目和資金上給予支持促進能人把實業做大做強。對于帶動貧困戶脫貧成效突出的能人給予一次性經濟獎勵。依托多種類型培訓機構，強化教育培訓力度，采取集中培訓、參觀學習、實踐培訓等多種方式，以經濟理論、經營管理、電子商務和信息技術等方面為主要內容，提高農村能人和企業的發展能力。

（4）統籌管理，能人長效發力。建立一支能人隊伍是前提，但如何統籌管理這支隊伍是關鍵。石泉縣在能人興村戰略實施過程中加強動態管理，建立縣鎮村三級能人信息庫，分門別類地采集錄入能人信息，并確保信息的全面真實，一人一檔，定期更新維護。對新發掘的符合條件的能人及時入庫，及時清退尸位素餐、違紀違法之人，以保證能人隊伍的質量和能人興村戰略的有效實行。

首先作為“能人興村”戰略的上級主體，縣鎮兩級黨委的工作責任清楚落實。作為第一責任人的黨委書記高度重視這一戰略，把“能人興村”戰略作為當前和今后工作的重要任務，制定并抓好農村能人培養、管理、激勵等配套政策的落實，確保了脫貧攻堅工作有條不紊、層層推進。其次是支部作用發揮突出。把黨的力量集中于脫貧攻堅最前沿，充分發揮黨支部戰斗堡壘作用，讓支部成為人才資源和人才力量聚集的核心陣地，在確定產業規劃時運用支部集體智慧，確保產業發展的可持續性。堅持開展“雙培雙帶”活動，使能人和黨員雙向流動。最后是各個職能部門協同合作。在縣領導小組的帶領下，各職能部門認真貫徹“能人興村”戰略的核心思想，按照戰略部署要求，做到城鄉統籌發展、資源整理利用、策略精準施行。還加大對基層各類人才的傾斜支持力度，引導優秀人才向基層流動，不斷提高人才服務地方經濟社會發展的覺悟和能力。

（5）加大宣傳，讓能人留下來走出去。把能人識別出來納入能人庫，采取扶持助力能人發力后，就要考慮如何讓能人留在農村，留在黨和群眾最需要的地方。石泉縣在這一方面的主要做法是加強精神獎勵，加大對能人的宣傳力度。農村能人需要外界社會認可他的個人能力和成就，并得到外界尊重和信賴。能人興村戰略實施過程中，石泉縣運用多種方式踐行精神獎勵。一方面優先推薦優秀能人成為縣鎮兩級代表及委員人選，還將開展“十佳先進人物”表彰活動常態化，讓更多的能人及企業獲得表彰獎勵。另一方面充分利用電視廣播、宣傳欄、微信公眾號等新聞媒體，制作《咱們村里有能人》等主題紀錄片，參與錄制《脫貧路上》電視節目等，全方位、多層次地報道宣傳先進典型，提高能人社會知名度，如此不僅讓能人更加自信堅定地助力脫貧攻堅，還可以借此調動貧困群眾的積極性和主動性，營造濃厚的脫貧攻堅輿論氛圍。在與饒峰鎮勝利村村支書楊衛東訪談中，他說道：“如今政府應該把如何能留住能人作為重點，光是發現能人，不能留住能人這也是個問題，可以叫能人流汗流血，不能叫能人流淚，這個是很重要的，如果能人干著覺得委屈、覺得憋屈，那他還不如干自己的事情。”

三、能人興村戰略取得成效

1、促進產業蓬勃發展

農業產業方面，在能人牽頭帶動下石泉縣能人興村戰略的階段性任務已全面完成：通過能人已創辦39個企業，發展30個農業園區和156家專業合作社、培育出450戶產業大戶。其中有7個現代農業園區達到市級標準，5戶為龍頭產業企業。2018年以來，共培育出327戶產業大戶和400余名技術能手，引導80余名能人返鄉創業，這些能人大戶對產業的蓬勃發展功不可沒。