如何看待基層干部的沉默慎言

【摘要】 基層干部出現“集體失語”，主要受政府機構的組織文化、部分領導干部的工作作風、同事關系等多重因素的影響。只有不斷完善干部選任機制，明確政治紀律要求的邊界，強化公務員的語言和行為規范，完善公務員的權利救濟機制，才能讓干部直言不諱、實話實說。

【關鍵詞】基層干部 “集體失語” 沉默慎言 組織

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

當前，一些在職干部在公開場合不愿說真話、不想說實話、不敢說心里話，“這個話題我們就不談了吧，不好說，說不好”。 言及上級政府部門的部分政策，很多基層干部選擇了回避，謹守“為官不言”原則，干部“群體失語”現象在基層抬頭。一些基層干部不但在政府部門內部不愿過多發表個人看法或表明個人態度，而且在接受記者、研究人員的采訪調查時，或在一般性的社會交往過程中也很謹慎，對涉及政府政策等方面的問題不愿過多發表意見。換言之，基層干部的沉默行為已經從組織內部蔓延到了組織外部。

基層干部在組織內沉默慎言，主要受領導者與組織、同事以及個人因素的影響

一是政府機構的組織性質和組織文化的影響。政府機構是一種典型的科層制結構，這種組織的性質和文化本身就非常強調權力等級，要求組織成員按照層級結構，聽從上級的指示和命令，遵守嚴格制定的各項規章制度和工作程序辦事。由于決策權和各種支配權事實上都掌握在上級手中，作為下級的公務員主要的任務就是服務和執行，因此，尊重、順從上級的權威就成為組織的常態甚至要求，接受上級意見、服從集體意志的要求被不斷強化和提倡，而壓抑個人情緒和思想，盡量少發表自己的看法和意見也就很自然地成為一種根深蒂固的組織文化。此外，由于政府不像企業那樣需要應對各種外部競爭，對組織內部的創造性和創新性的要求也遠不如企業，各項大的規則往往具有長期穩定性，需要進行的革命性或顛覆性組織變革極少，這樣就為基層公務員產生默許性沉默行為提供了環境和土壤。

二是部分領導干部工作作風的影響。除了政府部門的性質和文化影響之外，個別領導干部長期采取的專制、霸道或粗暴的工作作風，也對基層干部的沉默行為產生了一定的影響。有的領導干部為了樹立個人權威，刻意制造一種“唯我獨尊”或“只有我說了算”的局面，不僅在班子中大搞“一言堂”，而且對敢于提出反對意見甚至表達不滿的干部群眾，以隱蔽的甚至毫不掩飾的手段實施打擊報復。事實上，在最近這些年紛紛落馬的很多領導干部身上，我們都不難發現類似的“霸道官員”形象。在這樣的一種組織氛圍下，廣大干部當然會盡可能地選擇保持沉默，不敢表達與上級相悖的意見，以免使個人利益受到重大不利影響。

三是同事關系方面的考慮。各級干部對于同事關系的重視主要有兩個方面的原因。一方面，政府工作中，流程性、程序性和事務性的工作居多，這種工作往往涉及面廣、接口多，需要同事之間配合的地方很多，因此，如果一位干部與同事之間的關系不好，在很大程度上會影響工作的開展。另一方面，政府部門尤其是基層干部的工作，以事務性任務居多，因此，對個人的績效進行準確評價和考核的難度很大，很難分出優劣，在這種情況下，在對干部的評價中，同事關系這種因素反而成為一個比較突出的標準。事實上，各級干部在謀求個人職業發展，尤其是爭取獲得晉升的過程中，同事關系會成為一個很重要的衡量因素。不僅上級領導或組織部門在選拔任用干部時，會對一位干部的同事關系或群眾基礎給予足夠的重視，而且在干部日常和年終考核以及干部選拔任用過程中，也會采用民主測評的方式，因此，同事關系好壞會在很大程度上影響干部們的個人職業進步，這就使得廣大干部在發表個人意見時會存在很多顧慮，擔心個人提出的意見和建議會給同事造成直接或間接的不利影響，比如，無意中指出了他們的工作失誤或責任心不強，增加了他們的工作量等。他們的另外一種擔心還包括，可能會由于個人的表現太突出而給同事帶來無形的壓力，使他們感覺不舒服。如此種種，都會使很多干部在發表個人意見和看法時感到顧慮重重，最終盡可能地選擇保持沉默。

四是干部個人的具體情況的影響。即干部在組織內的沉默行為除了與個性之間的關系較大之外，更多地可能與本人的工作經驗和社會經驗等有關。比如，一般情況下，有些新入職的年輕人由于對政府機構的工作氛圍、組織文化和傳統習慣不太了解，對自己的直言行為可能產生的后果還不是很清楚時，或者是在表現心切時，有時會公開發表個人看法或意見，但隨著組織社會化程度的提高以及不斷試錯和適應之后，逐漸變得沉默。此外，相對而言，個性較強或性格比較耿直的干部可能更愿意表達自己的真實想法，但這種人在政府機構中往往會遭遇挫折，或者大家默認為另類，或者自己覺得不適應而離開政府部門。

總之，從管理學的角度來看，人的行為實際上就是追求個體目標或價值最大化的個人在一定的制度或環境約束下做出的選擇。大部分干部之所以在組織內部選擇保持沉默，不輕易發表不同意見，努力做到事不關己、高高掛起，以明哲保身為基本訴求，是因為沉默是最符合他們的利益最大化訴求的。如果敢于直言不會對干部個人在組織中的生存環境或職業發展產生不利影響，那么，敢說真話的人一定會多起來。退一步講，即使敢于直言對個人沒什么好處，甚至有損害，但說真話、說實話的結果確實是促進了組織的績效改進或減少了組織的或社會可能遭受的損失，那么，可能仍然會有一部分干部愿意在一定程度上犧牲個人利益來換取組織利益。最可怕的局面就是，大家發現，說真話、講實話的最終結果一方面會害自己，另一方面也不會對組織帶來任何改變，這樣，直言就是毫無價值和意義的。而很多干部之所以不愿意講真話，除了對這種行為可能對自己產生的不利后果有極大的擔心之外，還有一個很重要的原因，這就是，干部尤其是基層干部深處龐大的行政官僚體系的底層，對自己能夠影響組織完全沒有信心，或者不抱任何希望，因而懶得再做嘗試。

此外，由于近年來，我國采取了強有力的反腐措施，懲處了一大批貪污腐敗分子，重申了政治紀律，切實加強了對干部隊伍的思想管理以及語言和行為約束。這對于凈化政治風氣，嚴肅法紀，改變干部作風，約束干部行為，規范干部隊伍建設等都起到了極為積極的作用。只是，在短期范圍內，自上而下的高壓態勢、密集出臺的各項規定和要求、不斷增強的績效目標、密集處理違法亂紀或行為失當官員帶來的現實沖擊等諸多因素，可能使干部們感受到一定的壓力和緊迫感，再加上一些地方層層加碼，廣大干部尤其是基層干部感受的壓力和約束可能更為強烈。在這樣一種特殊的變革適應期，很多人都處于心理和行為兩個方面的重新調整和適應狀態。在這種變革時期，由于風險和不確定性的上升，新的規則和利益調整機制尚未明確形成，于是人們很自然地會選擇相對更為保守的做法，這就是先觀察和體會，而不是輕易發表意見和采取行動，這實際上是人的一種本能的自我防御與避險選擇。

組織內部壓力的傳導和互聯網的影響使基層干部在組織外也日益沉默

如果說干部們在行政系統中的組織內沉默屬于一種本來就很常見的現象的話，最近這些年，一個值得關注的新變化則是，干部們的組織外沉默現象也日益突出。所謂組織外沉默，我們將其界定為干部面對除本單位的領導和同事之外的其他人員時，對于很多問題也選擇保持沉默，不輕易表明個人的態度和觀點的現象。比如，在接受新聞采訪、面對社會公眾詢問、參與上級組織的調查研究和考核評比時，甚至在一些非公開的朋友同學聚會等場合，也越來越不愿意觸及較為敏感的或可能給自己帶來麻煩的一些話題，努力表現出一副“別問我”“我不知道”的姿態。導致這種現象的原因可能包括以下幾個方面：

首先是組織內部壓力的傳導和外溢。當前政府機構內部的紀律和規則要求更加嚴格，對干部們的思想和行為做出了明確的要求，同時還加大了對違反相關規定的干部的處罰力度，這些因素一方面強化了干部在本單位內部的沉默行為，同時也必然會傳導到他們在與單位外部的其他干部、社會公眾打交道甚至在社交網絡之中的個人行為。不僅如此，紀檢等部門還強化了對各級干部尤其是領導干部的八小時之外行為的規范和要求，個別地方還會逐級細化和不斷加碼，而一些干部也由于在單位外部或八小時之外的言行而受到輕重不同的處罰。這必然會使得基層干部即使是在組織外部的各種活動中，也更加注意個人言行是否有可能給自己帶來麻煩，于是盡量不說或少說就成為一種必然的選擇。

其次是互聯網時代的社會環境發生了變化?；ヂ摼W對干部們的組織外沉默行為產生了兩個方面的影響。一方面，政府的很多事務本來就與公眾的日常工作和生活有比較直接的聯系，社會關注度高，而互聯網的發展使得人們參與社會和政府相關事務的機會大大上升。很多在老百姓眼中很簡單的事情，在政府內部卻很復雜，涉及的流程、單位和人員甚至法律法規很多，很難馬上給老百姓一個令人滿意的答復。在這種情況下，如果政府官員在面對公眾時直接表態或發表意見，很可能會把公眾對政府管理中存在的一些問題的不滿轉化為對官員個人的批評甚至輿論審判。另一方面，在互聯網特別是移動互聯網時代，各種錄像、錄音工具和軟件層出不窮，即使是政府官員在私下場合發表的一些個人看法，一旦被某些人以偷拍、偷錄或轉述等方式上傳到互聯網，尤其是被一些用心不良的個人、新聞媒體或出于商業目的進行炒作的自媒體等利用，以斷章取義或刻意歪曲的手段引爆輿論，則會給官員帶來很多麻煩。而一些政府主管部門在面對這種情況時，為了盡快平息社會輿論，往往采取快速處罰官員的做法，使他們最終因言獲罰。總之，政府官員這種特殊身份在互聯網上和輿論中的特殊敏感性決定了，他們必然會擔心因出言不慎而被組織外部的人利用后遭受不利影響，這是導致干部們在組織外部也愈發保持沉默的重要原因之一。

最后是很多干部的對外溝通能力和危機應對能力不足也是導致他們在組織外保持沉默的重要原因之一。當前情況下，很多人都是長期在政府部門工作，甚至從一畢業就做公務員，他們長期在體制內生活，熟悉的是體制內的規則、語言習慣和表達方式，思維方式相對固化，不大習慣從行政相對法人的角度上進行換位思考。因此，一旦面對政府外部的很多人和事情，尤其是面對一些突發事件或沖突性場合，面對公眾或媒體的質疑和挑戰時，往往缺乏應對的準備和足夠的處理經驗，甚至意識不到自己的政府官員這一特殊身份具有的敏感性，預見不到自己的語言和行為可能會給社會公眾帶來怎樣的不良感受或產生怎樣的負面社會影響。這種情況導致一部分干部在對外溝通或應對危機時，因為語言失當或無法控制個人情緒而語言偏激，最終給個人和組織帶來不良影響。于是，一些干部在面對這些情況時，索性選擇保持沉默，因為不說話總比說錯話可能受到的不利影響更小。

完善干部選任機制，明確政治紀律要求的邊界，強化公務員的語言和行為規范，讓干部直言不諱、實話實說

第一，在干部選拔任用和考核等方面突出行為和績效導向。在現有的干部選拔任用和考核方面，干部的個人實績還是具有重要的決定作用。但不可否認，由于以“德、能、勤、績、廉”為內容的民主測評以及民意考察等要求，實際上使得廣大干部把相當一部分精力都放在了與上級和同事的人際關系維護方面。政府工作的性質決定了對干部個人的績效進行考核，很難做到像企業那樣準確和清晰，這樣，人際關系的作用反而凸顯出來。近些年來，隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的不斷修改與完善，這方面的問題已經得到了一定程度上的緩和，但人際關系的作用在一些部門依然存在。今后，政府應當進一步加強對干部的實際績效的考核和行為考察，尤其是對公務員考核制度加以修訂和完善，優化考核主體，同時強調考核內容的業績導向。只有這樣，才能使廣大干部對于在組織內部表達個人的觀點和看法時不至于瞻前顧后，顧慮重重。

第二，明確對干部提出的政治紀律要求的邊界，防止無限上綱上線。作為中國政府的公務員，首先必須擁護中國共產黨的領導，不能違背中央的重大路線、方針和政策，要自覺與黨中央保持一致。但是，到底在什么樣的問題上發表不當言論屬于違反政治紀律，在什么樣的問題上發表個人看法則屬于專業技術或管理范疇的爭論，這個邊界亟需要厘清。否則，一旦干部們發表對于一些具體問題的看法或不同意見，很容易被別有用心的人，或者一些不愿意聽到不同聲音的領導干部簡單地歸于“妄議”的政治范疇，而這樣的壓力，讓干部們確實無法承受。因此，在政府中，我們一方面必須要求廣大干部堅持政治標準，嚴守政治紀律，另一方面，又不能濫用政治標準，要有明確的邊界區分，只有這樣，才能鼓勵廣大干部在政治合格的背景下討論具體的專業技術問題或管理問題。

第三，制定和強化公務員的語言和行為規范，提高公務員隊伍的公共關系和對外溝通能力以及必要的危機應對能力。廣大干部之所以在組織內很多時候都選擇保持沉默而不是發聲，原因之一在于我國到目前為止，并沒有制定和頒布較為細致的可遵循的公務員職業語言和行為規范，公務員在這方面受到的訓練不足。由于我國的公務員尤其是廣大基層公務員的整體職業化水平與當前社會的要求之間，還存在著較為明顯的差距，因此，亟需盡快建立和完善公務員的職業語言和行為規范，尤其是加強公務員在各種場合對外溝通的相關知識和技能的培訓，盡可能避免無意中因為語言選擇和表達不當而給個人和政府帶來負面影響，提高語言溝通的有效性，使廣大干部尤其是與媒體和公眾有較多工作接觸和聯系的干部具備對外溝通和應對危機事件的能力和自信。

第四，建立和完善公務員的權利救濟機制，保護公務員的合法權益。所謂的公務員權利救濟，就是指公務員不服行政機關依職權做出的人事處理決定或認為該決定侵害自身權益時，可以通過法定程序尋求救濟。因此，有效的公務員權利救濟機制也是鼓勵他們講真說、說實話的重要制度保障。目前，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）盡管也從復核、申訴、控告、仲裁等幾個方面提供了公務員權利救濟的渠道，但總體而言，《公務員法》和行政法規更重視行政相對人的救濟和對公務員義務的強調，對公務員權利救濟尚未給予足夠的重視，主要表現為公務員權利救濟的制度規定缺乏統一性，救濟的主體地位不高且缺乏獨立性，救濟程序缺乏嚴格性和透明性，此外，救濟手段僅限于行政救濟，缺乏真正有效的司法救濟。在權利缺乏足夠保障的情況下，廣大干部對于自己因為如實表達個人看法和意見可能產生的后果必然存在極大的擔憂。而建立完善公務員的權利救濟機制，顯然會為廣大干部打破沉默，敢于說話提供一種有效的保護機制。特別需要強調的是，政府要有合法、公平對待干部和維護干部合法權益的基本立場，尤其是在有些社會事件出現的情況下，不能簡單地迎合所謂的“民意”，不問具體情況地從重處理干部。相反，政府一方面要直面社會輿論的壓力，不回避矛盾，另一方面還要全面、客觀地分析干部的日常行為表現和工作成績，科學、合理地分析干部在特定情況下的反應和言行，準確地基于相關法律法規和正確的標準得出合理和適度的干部處理意見。

（作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

【資料鏈接】關于組織沉默的研究

組織沉默是很多組織中都存在的一種普遍現象，是員工在組織中的行為表現，它是指一個組織的成員盡管已經發現了組織中存在的一些潛在問題，或者是本來已經想到了怎樣可以幫助組織實現改進，但卻采取了保留個人觀點的做法。其主要表現包括：在組織內部的正式或非正式會議中傾向于保持沉默，在組織要求大家提意見或建議時不愿意深度參與，很少作出積極的主動建言。關于員工在組織內的沉默行為，學者們有很多種分類，比較有代表性的一種分類來自范·戴恩（Van Dyne）。戴恩根據員工在組織內保持沉默的動機將員工的沉默行為分為三種，即默許性沉默、防御性沉默和親社會性沉默。其中，默許性沉默指員工由于消極地順從而保留自己的理念、信息和觀點，而這很可能因為員工覺得自己并沒有能力產生影響。防御性沉默是指員工出于自我保護的目的保留自己的理念、信息和觀點，以免個人利益受損。而親社會性沉默則指為使組織和他人獲利而采取保持沉默的行為，這是一種基于利他和合作動機的沉默行為。很顯然，默許性沉默是一種比較被動和消極的行為，而防御性沉默和親社會性沉默都是積極主動的有意識的行為。

（資料由劉昕教授撰寫）